夾縫中的街頭官僚

摘 要：在人們對“播下去的龍種”，“為何收獲的總是跳蚤”的質疑聲中，作為政策輸送鏈條最末端的街頭官僚開始浮出水面，并不斷地遭受指責、詬病乃至謾罵。文本從“崔英杰”案入手，試圖通過分析街頭官僚、政府公共關系與政府合法性之間的相互關系，分析街頭官僚遭受指責的原因并探討改善街頭官僚與公眾公共關系的途徑。

關鍵詞：街頭官僚 政府公共關系 政府合法性 智慧的權力

2006年8月11日下午5點，北京市中關村，由于維持生計的三輪車被海淀城管隊員沒收，23歲的河北小販崔英杰與城管隊員發生爭執，隨后用小刀刺進海淀城管分隊副隊長李志強咽喉部位。當天下午6時左右，李志強搶救無效死亡。11月27日，北京市檢察院一分院以故意殺人罪對崔英杰提起訴訟。

一、崔英杰案與街頭官僚

“一石激起千層浪”，崔英杰案在社會上引起的反應耐人尋味。崔英杰案把城市管理行政執法人員（下文簡稱城管人員）再次推到風口浪尖。由于“暈輪效應”，人們甚至開始關注城管人員所屬的街頭官僚這樣一個長期存在卻備受決策層忽視的低層官僚群體。

所謂“街頭官僚（street-level bureaucrat）”，即指處于基層，同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務員［１］。“街頭官僚”這一概念的出現比人們對街頭官僚這一現象的研究較晚，直到1977年，李普斯基（Lipsky）發表《建立一個街頭官僚理論》一文，才開始出現“街頭官僚”這一概念。緊接著在1980年，李普斯基正式出版了《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》一書，標志著街頭官僚理論正式建立。

依照我國現行的人事制度，城市管理行政執法隊伍由國家公務人員和非公務人員組成。其中的非公務人員與國家公務員的同事在行政身份上有所區別，但在工作行為表現方面其區別是不明顯的。城管人員中的國家公務員是最前線的政府工作人員，也是西方“街頭官僚”理論中典型的街頭官僚。依照我國《公務員法》關于公務員職位類別的規定，大體可以將我國基層行政執法類公務員納入“街頭官僚”的范疇。他們主要是履行社會管理與市場監管職能的行政機關的基層部門中，直接履行行政監管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執法職責的公務人員。交警、城管以及其他“窗口”部門的一線工作人員，可視為典型的“街頭官僚”。交警、城管等街頭官僚與公民的矛盾沖突可以說占據了近期社會問題焦點的很大比重?！按抻⒔堋卑甘沁@種“官”“民”沖突的極端表現。

二、街頭官僚與政府公共關系

在老百姓眼中，凡是身穿制服、開著公車、手里拿著罰單、吃著公家飯而又經常向他們開具稅單、罰單的，抑或是強行收繳他們賴以謀生的工具的政府里的人就是街頭官僚。官僚這個在傳統組織理論里原本很中性的詞，在老百姓眼里如同跳蚤一般，他們騷擾民眾，與民爭利，許多群眾直言不諱地叫城管為“土匪”，人們似乎已忘了“城管”的原有之意——“城市保姆”，依法履行著對市政環衛、園林綠化、工商行政、道路交通等方面進行綜合管理和行政執法的職責，是城市秩序、城市環境的維護者，其工作應受到廣大市民的尊重和支持［2］（p33）。

現實中的街頭官僚，工作在第一線，直接面對廣大公民，是政府工作人員中和公民互動最為頻繁、最為密切的群體，其工作態度、辦事作風、個人喜好、執法能力，直接關乎執政黨和政府的威信，他們不光是政府形象的塑造者，更是政府能否贏得人民支持的關鍵。在老百姓的認知世界里，不管你是工商局的，還是交警，抑或是城管，只要頭戴大蓋帽、穿著制服、吃著國家飯就代表政府，你對我粗暴執法、野蠻執法，就等于政府對我粗暴執法、野蠻執法；你對我暴力執法就等于政府對我暴力執法。由于街頭官僚與公民互動的頻繁與密切，使得街頭官僚儼然成為抽象的政府在民間世俗的代表，街頭官僚的行為失范就意味著政府的失范。根據“官僚話語”理論，街頭官僚在技術上、認知上和道德上被理解為消極的，會運用他們手中自由裁量權來管理他們的工作環境，從而使得他們的工作變得容易和安全。也就是說，街頭官僚會利用他們的自由裁量權來為他們自己的利益而不是公民的利益服務［3］（p612）。

為了在公眾中樹立良好的形象，爭取公眾的支持和理解，從更深一層次說，為了維護社會利益和促進社會發展，增強政府統治的合法性，政府就不能忽視街頭官僚的存在，不能不傾聽人們對“播下去的是龍種”為何“收獲的總是跳蚤”的質疑，不能不對街頭官僚不斷地遭受指責、詬病及至謾罵做出積極的反應，并采取有效措施改變這種狀況。然而，由于街頭官僚是公共政策鏈條最末端的執行者，遠離決策中心，他們的呼聲連同他們的失范行為都被決策者所忽視、淡忘，成為政府善治的盲區?！吧系鄣难劬牟幌蛳驴?，然而，人的眼淚是向下流的”。

三、政府合法性與政府公共關系

如果說街頭官僚的粗暴執法、野蠻執法，乃至暴力執法是方式、方法問題，即工具理性的問題，那么工具理性的背后隱藏著價值理性的問題。工具理性一旦涉及價值理性，單純的技術問題就會轉化為復雜的政治問題。依據現代憲政精神，國家權力來源于公民權利，公民權利先于政府權力，一方面公民權利在邏輯順序上先于政府權力，政府權力來源于公民權利；政府作為公共利益的維護者，其掌握的公共權力來自于公民所自愿讓渡的或委托的部分權利。另一方面公民權利在價值序列中先于政府權力，政府權力的唯一合法用途是維護公民權利，政府權力不得損害公民權利［４］。因此它應當平等地服務和從屬于公民的權利。如果沒有公民的信任、支持與合作，政府本身就會喪失其在人民中的合法地位。政府需要通過政府公共關系的開展與公民平等溝通，共同協商以獲得人民的信任和支持。政府的合法性來源決定了政府公共關系的價值取向應該是以人為本。

正如一網民所洞察到的那樣，輿論更重視大學生就業難題，卻忽視了農民工與城市失業人員的就業問題；社會心理普遍肯定“固定”和“正式”的工作，認為就業非“固定”和非“正式”就不體面；而對政府來說，與稅收和GDP相聯系的就業才具有統計意義，所以更加傾向于壓抑“流動”和“非正規”的就業形式——因為這個原因，國家政策對“流動”和“非正式”的就業方式幾乎沒有任何反應。正在制定中的《就業促進法》對明確將促進就業作為政府的基本功能也持回避態度。

“流動”和“非正規”的就業形式比如街頭攤販每天可見，但幾乎無人統計其中到底吸納了多少從業人員，它在中國就業形勢中占據什么樣的比重也無從得知，然而，流動和非正規的就業形式并不因此失去其重要性。對崔英杰這樣從農村來城市的年輕人來說，既無學歷也無特別技能，飽受“固定”和“正式”的工作單位拖欠工資之苦，萬般無奈之下，只能向朋友借錢買一輛三輪自行車，向中關村的路人兜售工藝簡單的烤香腸。據城管介紹，這份工作最多可能為一個小販帶來每月3000元的收入——可以想象，這是崔英杰改變命運，兌現他對家庭的承諾（“蓋兩間大瓦房”）的唯一途徑。

無數個像崔英杰一樣懷著夢想的年輕人涌入城市后，許多人都有可能遭遇崔英杰的欠薪苦惱，其中的一些必然會做出和崔英杰相同的職業選擇。正如崔英杰的辯護律師夏霖所說，“販夫走卒，引車賣漿，是古已有之的正當職業”，但這一職業“卑微貧賤”，從業者“生活窘困，收入微薄”。

脆弱的職業本身既無從保障消費者的權益，自身亦無抵抗風險的能力，夏霖問道：“當一個人賴以謀生的飯碗被打碎，被逼上走投無路的絕境，將心比心，你們會不會比我的當事人更加冷靜和忍耐。”心理學認為嚴重的挫折感會產生憤怒，憤怒在一定的環境暗示下會轉化為侵犯行為。這種侵犯行為可以是對自己的，也可以是對他人的。

政府對弱勢群體應有一種敏感的救助反應。如果沒有這個敏感性，它的觸角就停在辦公室里，沒有深入到民間，沒有了解到民眾的疾苦，就是政府的不作為，就使政府這位世俗中的神看不到人民的眼淚?！罢x是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除”。［5］（p3）

正是因為人們意識到崔英杰的脆弱性，正是因為很多人意識到自己其實就是未殺人前的崔英杰，或將有可能成為第二個崔英杰——因為誰也不能保證自己有一天不會失業，不會為生計所迫，滿街叫賣，所以即使殉職后的李志強被北京市政府授予烈士稱號，單位為他建了個網上紀念館，李的同事希望對崔英杰的判決是“斬立決”，但是，從陣容強大的法律學者到鋪天蓋地的網民，再到東躲西藏的小攤小販，再到普通百姓，都希望對崔英杰的判決能夠法外開恩。

悲劇發生之后，許多城市政府出臺了寬容攤販的新政策。有人認為與其說這些政策源自遲到的人道精神，不如說它們源自尊重現實的理性。許多年來的經驗足夠讓我們知道，現有的“固定”和“正式”的勞動部門，根本無法吸收龐大的農村勞動力和城市失業勞動力帶來的就業壓力，這種壓力更加不可能因為城管的驅趕就消失于無形。

在就業的難題和城市管理的難題之間，在失業人員的生存問題與城市美觀（發展問題）之間，尊重大局（就業形勢），丟掉一些不必要的考量（比如對城市體面的過分強調），放棄驅趕小販，進而有限地向他們開放人行道，是一種現實主義的治理方式，也是當今中國城市的責任與義務。畢竟只有先解決生存問題，才能進而解決發展問題。更何況城市這座大廈是億萬農民工兄弟的血與汗澆鑄而成的。

四、政府公共關系與街頭官僚

通過開放就業市場緩解城管和攤販之間的尖銳矛盾，有望使崔英杰的悲劇不再重演，使李志強的悲劇不再重演。李的同事曾在網站上對李志強說，天堂里沒有小攤販，所以他可以安心地過一個年了。但并不等于問題就不存在了，城市攤販夾交通要道而林立，必然帶來公共衛生、食品安全及至交通和治安方面的難題，也不能解決更深層次的老百姓和街頭官僚的矛盾，因為大部分人還是生活在世俗的世界里。

“解鈴還需系鈴人”，細細考察“崔英杰案”，問題出在了政府沒有處理好與街頭官僚及公眾的關系上。政府在擁有權力的同時，更應該保持赤子之心，保持悲憫的情懷，保持溫家寶總理所說的那種“天性中善良的性靈”，才有可能抵擋權力對自己的腐蝕，用老百姓的話說，就不會不知道自己是誰了。權力往往有副作用，能不用權力的地方，盡量不要用權力。動不動就用權力去解決問題，用命令的辦法、強制的辦法去解決問題，往往并不能真正解決問題，反而可能擴大問題，搬起石頭砸自己的腳［６］。

在如何處理好政府與公眾關系上，也許新任國家出版署署長柳斌杰在就職演講中所說的“多用智慧，少用權力”可以與各級官員及街頭官僚們共勉。智慧的權力不光是節制的權力，而且必須是敢作敢為的權力，公共行政主體需要運用公共關系的理念和手段去開展公共管理活動。通過向公眾提供真誠的服務和有計劃的傳播活動，達到與公眾之間的利益協調和信息共享，進而樹立良好的政府形象。政府公共關系是一種建立在政府與公眾之間的共同利益基礎之上的行政管理活動：一方面，政府從宏觀上控制社會，從大處著眼，其掌握的信息、考慮的角度、層面都有公眾所不能及的地方，這樣政府需要通過公共關系的傳播去影響公眾，以協調城鄉、區域、經濟社會、街頭官僚與公眾等多種矛盾，總攬全局，維護社會的穩定；另一方面，政府需要通過公共關系為不同利益群體提供暢通的利益表達渠道，使得處于不同利益群體中的個人有機會申述其愿望和要求。因此，政府公共關系是調整社會秩序、協調社會利益關系、減少不穩定因素的重要方式［7］(p33)。

“崔英杰案”的問題，不能僅僅從城市管理的角度來認識，而是要上升到尊重和保障人權的高度來認識。要把一個城市動輒幾萬幾十萬的“無證商販”全給“管”好了，“規范”好了，絕不是靠簡單化的取締政策能解決得了的。無論多么發達的城市，在規劃之初，就該留出足夠的空間，給小商小販以低門檻、高效率的經營場所，才能解決市容整潔與現實生存這一看似矛盾的問題。

現在，許多城市都在積極探索如何建立起街頭官僚與公眾之間的和諧關系。如2007年5月13日，在北京市海淀區馬連洼城管分隊會議室里十來名外來經商人員與當地城管執法人員在圓桌前相互溝通；還有的城市擬仿照西方國家建立跳蚤市場、夜市、庭院市場，以解決失業人員的生存問題。

總之，如果權力的運行充滿智慧的力量，它就不再只是一種蠻力，就不會與常識沖突，與人性沖突，權力運行的正當性就不會成問題，不會被質疑與抵制。當法治理念、透明理念、有限理念、責任理念、服務理念、公平理念、高效理念以及廉潔理念等政府公共關系理念深入到每個街頭官僚心中，并成為其行動準則時，我們將會看到一條或明或暗的路——政府與公眾的和諧之路還是會慢慢地浮現在蒼茫的大地上。不管怎樣，我們總可以有著這么一種憧憬，如一個遠去的詩人胡風所寫的，“時間開始了”。

參考文獻：

［1］Lipsky.M.Street-level Bureaucracy［M］.New York：Bussell Sage Foundation，1980.

［2］石若坤.城市管理行政不文明執法的原因及其改善.廣州大學學報（社會科學版），2006，（6）.

［3］葉麗娟，馬駿.公共行政中的街頭官僚理論［J］.武漢大學學報（社會科學版），2003，（5）.

［4］張思義.善治視野下有限政府塑造.社會科學戰線，2005年第一期.

［5］羅爾斯.正義論［M］.北京：中國社會科學出版社，1988.

［6］南方周末.A5 2007-05-03，16.

［7］李四林，呂云蕓.科學發展觀與構建和諧社會視角下的政府公共關系.江漢論壇，2006，（6）.