我國行政決策的法治化思考

摘要：公共決策的科學化、民主化、法治化是新時期我國行政決策體制改革的總體目標，其中行政決策法治化是法治政府的本質內涵，是行政決策科學化、民主化的保障。根據《全面推進依法行政實施綱要》確定的我國行政決策機制的總體框架和我國當前行政決策機制改革的法律保障現狀，我國要實現行政決策法治化的目標，就必須完善行政組織法律制度和行政決策的監督制度；同時，健全行政決策程序規則、民主參與行政決策的各種規章制度，以及政府決策失誤的法律責任追究制度。

關鍵詞：行政決策； 法治化； 法治政府

中圖分類號：D63 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2007)07-0000-03

行政決策是指行政機關作出重要、重大決定的行為。在我國，行政決策是指國家行政機關執行憲法、法律，發揮行政管理職能作出的處理國家公共事務的決定。具體來說，行政決策將形成政府的方針、政策、規定、規劃等具有普遍約束力的決定以及行政機關在行政管理過程中針對特定對象、特定事件、特定問題所作出的具有重要意義的決定。行政決策是國家行政機關進行行政管理活動的首要環節，在某種意義上來說，它決定行政管理活動的成敗。決定著政府改革的成敗。黨的十六大報告指出，正確決策是各項工作成功的重要前提。要“改革和完善決策機制……深化行政管理體制改革”。隨著我國改革開放和向市場經濟的轉變進程的加速，行政體制改革，尤其是行政決策體制的改革逐漸提到日程上來。我國所提出的行政決策體制的總體目標是形成科學、民主、法治化的行政決策體制。因為法治化是科學化、民主化的保障，所以探討行政決策的法治化對我國行政決策改革目標的實現及法治政府的建設具有重要意義。

一、 我國行政決策體制改革目標及行政決策法治化的價值

（一） 我國行政決策體制改革目標

2004年3月，在國務院頒發的《全面推進依法行政實施綱要》中，明確提出經過1０年左右堅持不懈的努力，在全面建設小康社會的進程中，我國基本上形成科學化、民主化、規范化的行政決策機制，確保人民群眾的要求、意愿得到及時反映。并進而提出了“建立健全科學民主行政決策機制”的具體任務。而之后在對決策正確性的各種促進方式的不斷探索中，繼民主化、科學化之外，又提出了行政決策法治化的目標，可見，公共決策的科學化、民主化、法治化成為新時期行政決策體制的總體目標，這也是我國建設法治政府的基本目標和任務?！皼Q策科學化、民主化、法治化”是一個多層次化的目標體系，它要求決策過程必須建立在制度的基礎之上，經過科學的程序，廣泛發揚民主，大量收集信息，充分研究論證，采用集體決策的方式，利用現代化的技術手段，把靜態的典型研究與動態的系統分析結合起來，把定性分析與定量分析結合起來，以期最大限度地提高決策精度。所謂決策科學化是指決策者及其他參與者充分利用現代科學技術知識方法特別是公共決策的理論和方法來進行決策，并采用科學合理的決策程序。所謂決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各社會團體以及政策研究組織能夠充分參與決策過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求；所謂決策法治化是指通過憲法和法律來規定和約束決策主體的行為、決策體制和過程，特別是要保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權利，并使黨政機關及領導者的決策權力受到法律和人民群眾的有效監督。

（二） 行政決策法治化的價值

1． 行政決策的法治化，是行政權力行使的時代要求，也是建設法治政府的本質內涵。權力沒有制約必然會被濫用，尤其是與公民、法人切身利益最密切相關的國家行政權力，是最動態、最容易違法或濫用的一項權力， 必須通過法來制約和控制。行政決策無論是一般決策還是重大事項的決策，都是行政機關實施行政職權的具體體現，且這種權力具有很強的自由裁量性，同時，其又具有規范性的特點，涉及的范圍和利益非常廣泛。因此，也必須受到法律控制，走上法治化軌道。“依法治國，依法決策”這也是建設法治政府的本質內涵。

2． 行政決策法治化是行政科學化、民主化的保障。決策作為一種思維活動，必然帶有一定的決策者的主觀色彩。這種主觀色彩過重，就會導致主觀主義、經驗主義。在這種情況下，法制建設更具有決定性的意義，決策者必須按照法定的決策程序進行決策。一方面，它避免了行政決策權力高度集中所帶來的決策過程中的主觀隨意性；另一方面，也避免了有缺陷的技術官僚在行政決策過程中的操縱。當我們以法律和制度的形式把決策程序確立下來的時候，我國政府的決策科學化和民主化才能最終實現?？梢哉f，在行政決策的民主化、科學化、法治化三者關系中，它們是現代行政決策的三個相互聯系、密切配合的方面：民主化是現代行政決策的基礎，科學化是主導，法治化是保證。

二、 行政決策法治化的要求

2004年頒發的《全面推進依法行政實施綱要》，為建立健全行政決策機制確定了總體目標、基本原則、主要任務和具體措施。這些任務和措施從結構、過程、后果等方面勾畫出了我國行政決策機制的總體框架。筆者以此為基礎，并根據當前行政決策機制改革的法律保障現狀，探討行政決策法治化的要求。

（一） 完善行政組織法律制度，確立決策權力的合理結構

在行政決策中，“決策者”是行政決策的第一要素。而所謂決策者，是指由法定程序授予行政決策權的行政行為主體，決策者的法制性是行政決策法律規定性的要求和體現。目前我國對行政決策權的授予和劃分主要是《國務院組織法》和《地方政府組織法》，但由于兩部法律規定的原則性和籠統性，使得行政決策權在現實中出現權限不清或者權限交叉現象，阻礙了行政決策權的有效實施。因此，有必要修改《國務院組織法》和《地方政府組織法》加以完善。第一，針對在我國現行的行政決策結構系統中“黨政系統決策的權力職責及范圍的劃分不清晰，關系尚未完全理順”的問題。首先須在法律中理順決策系統中各種決策主體的關系，明確執政黨、人大和政府三者各自的決策權限、職責和范圍，實現合理分權，既要保證黨的領導，保證人大的最高決策權，又要保證作為決策主體之一的政府的地位和作用。第二，明晰中央政府與地方政府、上級政府與下級政府、政府與組成部門之間不同行政機關的決策權限?？傊?，只有在法律中確立決策權利的合理結構，才能保障行政決策的效率。

（二） 依法確定科學合理的決策程序，健全行政決策程序規則

行政決策程序是指行政主體依職權在行政決策進程中所遵循的一系列的步驟。它主要應該包括以下程序：調查、決策規劃、可行性論證、聽證、咨詢和協商、審議和審批、公布、備案等。[1]在這些程序中應該提供相應的法律和制度來給予保證。實現了行政決策程序的法制化就可以規范決策過程，完善決策的方式方法，可以提高決策的透明度，也能夠健全對決策的監督，從而保證決策的實際效益。在我國的行政決策實踐中，將科學合理的行政決策程序以法律的形式固定下來，特別要重視一些行政決策的必要環節，如問題界定、預測和追蹤評價等環節的制定，重視“聽證”、“社會公示”等這些行政決策程序的前決策過程，使公眾了解政府即將作出的決策的目的、決策過程、決策內容、決策方案，廣泛聽取各方面的意見和建議，徹底行政決策程序意識淡漠的現狀，讓法定的行政決策程序在我國的行政決策實踐中真正發揮作用。

（三） 健全民主參與行政決策的各種規章制度，以法制的形式保障決策民主性。

決策民主化是決策科學化的前提和保證，政府重大決策取得成功的因素很多，其中重要一點是實行廣泛的民主參與，而目前我國公眾參與還局限于個體參與，行政機關實際上控制著公眾參與的選擇權，并且在部分行政決策事項上，公眾參與熱情出現衰退趨勢。公眾參與和專家論證最終成為形式上的點綴?？梢姡Ｕ闲姓Q策的民主性，光靠良好的民主制度是不夠的，要讓民主制度在實踐中切實得到貫徹和執行，更重要的還在于把公眾參與作為決策過程的基本環節，用法律法規固定下來，使其具有強制性約束作用。有必要對在我國行政決策實踐中形成的一些有效的公眾參與制度，如行政決策公示制度、行政決策聽證制度、社情民意反映制度等，通過立法將其法定化。需要強調的是，在現代，專家參與決策是促使決策更為科學、合理、可行，促使重大決策取得成功的重要因素之一，因為任何特定行政決策都有獨特的知識、專業和技術方法領域，專家的作用正在于此。更直接、更多地依靠專家成為現代行政決策的趨勢之一。因此，行政決策民主制度的法治中，不可忽視專家參與重大決策的有效制度。

（四） 建立健全政府決策失誤的法律責任追究制度，提高政府決策的責任性和效率。

所謂政府決策失誤的責任追究，是指政府在制定和實施公共政策的過程中，由于錯誤決策而導致社會經濟、政治發展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本權利，決策者必須承擔由此引起的法律責任，并依照相關法律、法規給以應得的處理和制裁的制度。建立追究制度，就是從法律的角度規范和約束政府決策者，以提高政府的責任性和效率。約束政府決策者慎重決策。

現代政治學、憲法學理論認為，法治政府應當是責任政府，一個政府對它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔不承擔法律責任，是民主政府同專制政府的分水嶺。我國在《全面推進依法行政實施綱要》明確規定要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一。但在實踐中卻沒有建立健全與之適應的具體制度，導致“誰決策、誰負責”的原則無法兌現。筆者認為有效貫徹《綱要》的規定，以下幾點是關鍵：一是需要厘清決策集體責任與個體責任，明確責任主體。我國行政領導制度是行政首長負責制，在這種制度下，重大決策在集體討論的基礎上，由行政首長定奪，日常（較?。Q策由行政首長自行決定，行政首長獨立承擔行政責任，因此，日常決策失誤應由行政首長獨立負責，重大決策由集體負責，即行政首長負主要責任，其他參與者負連帶責任。只有這樣才能增強決策者的責任心，做到責任和權力的有效統一。二是明確每個決策者在決策系統中的作用、權限，健全具體的責任制度和承擔責任的方法。行政決策是個系統工程，包括決策信息系統、決策參謀咨詢系統、決策中樞系統（目標確定、方案設計、方案決定）、決策執行系統、決策反饋系統。因此而建立相應的責任制度。包括：行政決策的信息咨詢責任、決策參謀咨詢責任、決策中樞責任、決策執行責任、決定參謀責任。在每一個系統的責任中，以每一系統的地位和作用，及每個決策者在決策系統中的作用、權限為根據確定不同的責任方式。建立責任追究的相關法律法規。當前我國行政問責制度的依據主要是黨的文件和行政機關的行政法規、規章與其它規范性文件，其問責的內容也僅涉及違法違紀和安全事故方面，而沒有涉及到決策失誤的問責。因此，為了給決策失誤責任追究提供有效的法律支持，應盡快建立和完善行政決策失誤責任追究的相關法律法規。其內容應該涵蓋追究主體、追究程序、追究對象、責任大小、責任類型、追究期限等方面。

（五） 完善行政決策的監督制度，加強行政決策權力的法律監督

行政決策過程實質上是一種行政權力的運用過程，而任何權力都應當在監督下行使。沒有監督的權利必然造成專制與腐敗，政府部門的決策尤其如此。政府決策一般涉及重大社會事務，所造成的社會影響及涉及的范圍和程度是其他社會團體決策所不能比擬的。因此，政府決策的權力必須加以監督與制約，才能充分保證決策的科學性與民主性。從監督的過程、途徑及制度建設上來看，加強行政決策的法律監督，包括以下內容：

1． 強化權力機關對行政機關決策的監督。全國和地方人大及常委會是對行政決策法律監督的重要主體，但是，長期以來，全國和地方人大及常委會只對政府決策后執行效果進行監督，對決策前關于決策是否合法、方案是否可行、目標是否明確和決策是否存在以權謀私的問題沒有做到有效監督，這就給錯誤的政策得以實施提供了機會，因此，必須加強決策前和決策中的監督，在立法上確定重大決策事先報告人大或者由人大審議的制度。通過審議，發現決策可能存在的問題，促使政府在決策形成前對政策進行重新調整，這必然會減少決策的失誤率。

2． 將行政決策納入司法審查的范圍。司法審查是社會正義的最后屏障，對于行政決策來講，其涉及范圍廣、產生層次多，因而其影響要遠遠大于其他行政行為。一旦違法，將會給眾多人反復造成損失。也即違法的行政決策更具有對行政法治的破壞性和對公民權利、社會秩序的危害性，故行政決策行為更應該接受司法審查或具有“可訴性”。但行政決策多表現為抽象行政行為，根據我國現行《行政訴訟法》的規定，抽象行政行為不受司法審查?！俺橄笮袨椴豢稍V”一直是我國法學理論界和實務界批評較多的問題。擴大行政訴訟受案范圍、將抽象行政行為納入司法審查的軌道，已經是我國行政法治建設大勢所趨，因此，解決行政決策的可訴問題，也勢必將成為現實。

3． 建立健全行政評價法，加強公眾對行政決策的評估、監督。行政評價又稱為政府績效評價，是指采用現代科學的研究方法，對政府或者政府的某個具體的職能部門所實施的行政行為所產生效果、執行情況的極其所帶來的各種影響等進行客觀、系統的考察與評價的制度。實施行政評價是一種監督行政行為，即通過一定的法定程序，對行政行為的可行性、效果、成本、收益、時效等進行評估從而決定是否執行、終止撤消某種行政行為。它的價值在于可以提供一個事前控制行政的方式，也可以為以后的行政行為提供經驗，尤其對涉及公眾利益或者多方利益的行政行為，通過評價制度評價其可行性以減少或者消除不利影響。江澤民在黨的十六大報告中強調“改革和完善決策機制，……防止決策的隨意性”因此，行政評價制度對于我國行政決策機制的完善具有重要意義，但我國目前并沒有建立有效的公眾評價政府工作績效犯的法律機制，公眾缺乏對行政決策進行評價的法律途徑和方式，行政決策也未能接受公眾的評價和監督。有必要通過健全行政評價法，加強公眾對行政評價的監督，保障行政決策的科學性、民主性。

總之，要保證行政決策的民主化和科學化，避免決策失誤和決策專斷，必須實現我國行政決策的法治化。只有這樣，才能使行政決策行為納入法治化的軌道，才能最終實現我國行政決策民主化和科學化的目標，推動我國行政管理體制的改革的順利進行和不斷向前發展。

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責任編輯 柏振忠