試論我國的公民政策參與

摘要：文章以改革開放前后社會變革為背景，從理論上全面分析了我國政治體制、經濟體制、行政體制等的變革與公民政策參與發展的內在聯系，具體描述了我國公民政策參與向主動性、利益性、法制化、大眾化、博弈化、智能化方向發展的趨勢。

關鍵詞：社會變革； 公民政策參與； 發展趨勢

中圖分類號：D62 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2007)07-0000-03

在現代民主社會中，公民政策參與是公民政治參與的重要內容。公民政策參與是指公民以及由公民所組成的各類社會團體以政策主體和客體的雙重身份，依法通過一定的方式和程序參與和影響政策過程的行為。社會變革是現代社會越來越多地發生的社會變遷的主要形式，是指人們有意識地規劃并在較短時間內實現社會局部調和全面改變的過程。社會變革與公民政策參與兩者之間存在必然的內在互動關系，公民政策參與的行為能否實現，公民政策參與的方式、特征、功能、途徑等均受到國家的政治、經濟、文化、管理方式以及公民自身素質的影響，并伴隨著社會變革的發展而不斷發展。改革開放以來，中國社會處在全面變革中，這種變革是由傳統的集權政治向現代民主政治的轉變，由傳統的人治社會向現代法制社會的轉變，由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，由官僚行政向民主行政的轉變，由傳統的封閉管理向現代開放管理的轉變。這是一場全方位的社會進步過程，使得我國公民政策參與發生了巨大變化。以我國改革開放前后社會變革為背景，從理論上分析并描述、公民政策參與的發展軌跡，是本文的主旨所在。

一、 政治民主化強化了公民主體意識，推動公民政策參與向主動性方向發展

政治體制是培育公民政治意識的基礎，統治階級的政治取向決定了其政治過程和行為方式，并深刻地影響公民的價值觀和行為方式。就政策過程而言，任何政策，從制定到執行都是在一定的政治體制中進行的，具體的政治體制決定政策的形成過程和結構要素。就公民政策參與而言，不同的政治體制決定了參與政策過程的主體地位、作用的不同。在集權政治體制下，由于政治權力高度集中，金字塔式的等級系列嚴格分明，個人的政治權力和社會地位由其所屬的社會等級所界定，公民的主體意識無以產生，公民的主體地位及在政治生活中的作用無法發揮，更談不上參與作為國家政治產物的政策。資產階級革命的成功，推動了專制政治向現代政治的發展，民主政治已成為現代民主國家的一條基本政治原則，公民政策參與是現代民主政治發展的產物。民主政治是培育公民主體意識的基礎，統治階級以其政治公開的行為取向，保證政治過程和方式的民主化，并深刻地影響公民的價值觀和行為方式，使公民能夠按照民主的價值觀從事社會活動。在現代民主政治條件下，公民的主體意識得以覺醒，公民的主體地位和作用得以發揮，公民參與政策的渠道和內容不斷擴大，通過各種渠道參與政策過程，已成為現代公民政治參與的重要內容。與此相適應的是現代國家的民主制度和政府管理結構不斷完善，公民政策參與無論是在主觀意識上還是客觀可能上都進入到了一個新的階段。政治民主化，強化了公民主體意識，為公民政策參與提供了政治條件，推動了公民政策參與向主動性方向發展。

改革開放以前，由于受長期的封建專制政治的影響，我國的政治權力表現出高度集中的特征。國家與社會權力高度重構，從橫向上看，表現在權力的結構上，就是政治、經濟、文化等幾種權力高度集中重合，從縱向上看，政治權力高度集中在官方。與之相適應的是政策權力高度集中，政策參與權主要集中在官方，公民實際上只處于政策作用的客體地位，公民政策參與的主體地位和途徑沒有很好地得到落實。改革開放以來，人們在對傳統的政治體制的反思中發現，傳統的政治模式忽視了民主政治因素、忽視了公民的主體地位和政治參與。民主在本質上是一種權力的分配與運行方式，國家政治權力結構的變遷是民主形式發展的外在根據。我國的改革開放過程是我國民主政治建設的過程，也是我國公民主體意識不斷強化的過程。隨著社會變革的深入，在我國的政治體制改革中開始引入權力下放、黨政分開、政社公開、公眾參與、顧客至上等具有民主政治取向的基本價值觀念，加速了民主政治的建立。我國公民的主體意識日益增強，表現為公民掌握了民主的基本理論，擁有了民主的價值觀念，強烈的主體使命感，追求權益的熱情，承擔社會義務的觀念，公民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，政治參與是自己神圣的權力，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位，公民再也不僅僅只是滿足于作為公共政策的客體而存在，被動地認可和接受公共政策方案，而是強烈地要求參與公共政策全過程，具體過問公共政策制訂、執行和反饋的全過程，行使作為公共政策主體之一的權力，向公共決策系統表達自己的意愿，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益和要求。

二、 經濟市場化強化了公民的利益意識，推動了公民政策參與向利益性方向發展

經濟體制是社會經濟制度的重要方面，經濟體制主要影響政策的運作方式。不同的經濟體制會導致不同的公民利益意識，從而決定公民政策參與的基本動因，影響政府的政策運作模式。自然經濟體制是一種封閉的以自給自足的小農經濟為基礎的經濟體制，其社會資源配置是通過某種社會強勢主體如奴隸主、封建君主等憑主觀意志進行的。在自然經濟體制條件下，政策制定者擁有至高無上的權力。公民的利益完全被統治階級剝奪，政策運作全憑統治階級的主觀意志進行，公民無利益也無參與的動力及可能性。計劃經濟體制是社會主義曾經實行過的經濟體制，它突出的特點是國家通過預定計劃，運用行政手段調節國民經濟，進行資源配置，所有公民及公民所組成的社會組織，都是國家計劃的被動執行者。在計劃經濟體制下，國家與社會的利益關系表現出高度的同一性，國家政策的運作模式由行政計劃所替代，公民參與政策的動力和功能均不強，市場經濟體制是一種建立在社會化大生產基礎上的經濟運行機制，它通過價值規律、供求規律等看不見的手來調節社會的經濟活動，使市場在資源配置上發揮基礎性作用。在市場經濟體制下，公民及公民所組成的經濟實體是獨立自主的經濟實體，通過公平競爭而獲取利益是每個經濟實體不懈的追求，因而，每一個經濟實體必然要求作為社會利益權威性分配方案的公共政策具有公平性的同時，都希望從中獲得最大化利益。市場是培育經濟上獨立和政治上自主的社會主體的基礎，以自由、利益、平等為基礎的市場原則在其運行過程中又會不斷地派生出社會的民主意識、自由精神、平等意識、利益意識，這一切正是培育現代公民社會所需要的主體品格。市場經濟本身所蘊涵的自由、平等和利益等觀念深入人心，并深刻地影響著人的價值觀和行為取向。經濟市場化強化了公民利益意識，為公民政策參與提供了動力條件，推動了公民政策參與向利益性方向發展。

改革開放以前，與政治體制相適應，我國長期實行計劃經濟體制，以“宏觀公平”為政策導向，追求吃大鍋飯式的人人公平和公民利益無差別，并以此為核心形成基本的政策體系，力求兼顧公民個人，集體和國家利益，實質上公民個人利益兼顧較少，這種利益無差別的“公平”實質上是不公平，這種不公平的利益取向使公民逐漸失去了政策參與的根本動力。改革開放以來，我國在經濟體制上進行了重大的變革，社會主義市場經濟體制得到確立。市場經濟體制的運行深刻地觸動了社會的經濟利益結構，打破了計劃經濟體制利益無差別的格局。

三、 社會法制化強化了公民的法治意識，推動了公民政策參與向法制化方向發展

統制階級治理國家控制社會的基本方式選擇規定了社會成員的社會角色，規范著公民的行為，并衍生出一定的社會價值觀和行為準則。不同的治國方法就統治階級而言，決定了其公共政策的價值取向，就公民政策參與而言，決定了公民政策參與的地位、途徑以及與之相適應的政策權利和義務。人治和法治是人類歷史上統治階級治理國家、控制社會的基本方式。人治是一種以家國一體的社會結構為社會基礎，以自然經濟為經濟基礎，以集權政治為政治基礎，以服從為文化基礎，強調人屬于社會控制主體地位的傳統社會控制方式。在人治條件下，立法和政策過程表現出一種以統治階級意志為轉移的主觀性，因而公民政策參與的地位和途徑難以保障，公民則只有服從的義務，而無權利可言。法治是一種以市場經濟的發展為經濟基礎，以民主政治的完善為政治基礎，以發達的權利義務觀為思想文化基礎，強調法律居于社會控制主體地位的現代社會控制方式。在法治條件下，立法和政策過程表現出一種以法律為轉移的客觀性，政府的政策行為納入法制化的軌道，公民政策參與的地位和途徑具有法律保障，公民不僅有服從的義務，同時還依法享有與義務對等的政策權利。社會的法制化，強化了公民法治意識，為公民政策參與提供了法制保障，推動了公民政策參與向法制化方向發展。

傳統的中國社會對國家的治理主要是人治方法、因而是一種人治社會。新中國成立以來，我國的法治社會建設開始起步，在《憲法》及其它基本法律中規定了公民的法律地位、權利和義務，但是，由于受長期人治社會的影響，加之管理方式的陳舊，管理人員法治意識的淡薄，依法治國未能落到實處。就公民政策參與而言，由于缺少法律保障，公民政策參與的主體地位、權利、途徑未能依法得到落實，公民只是作為政策客體完成政策規定的義務，而難以得到政策給予的權利。在政策制定和執行中大量存在侵犯公民權利的現象，“政策違法”時有發生，我國公民政策參與未能真正走向法制化的軌道。改革開放以來，我國的社會變革過程正是我國社會法制化的過程，在國家政治生活中逐步引入了依法治國、依法行政、依法管理等最基本的法制觀念，依照憲法和法律的規定來治理國家和管理社會事務得到了全社會的普遍贊同，激發了整個社會的執法意識、守法意識、護法意識。1999年的我國憲法修正案確認“依法治國，建設社會主義法制國家”的基本治國方略。這使得我國法制社會建設逐步深化，公民的法治意識得以加強。廣大公民在遵守政府的政策法令，維護法律尊嚴的同時，還強烈要求通過法律渠道維護自己的合法權益，向公共政策系統施加影響；強烈要求建立一個法制化的公共政策參與體制，從法律上更加明確自己的公共政策主體地位，明確自己參與政策的方式方法，明確自己在公共政策中的權利和義務，要求權利和義務的對等。

四、 民主行政的運行強化了公民的參與意識，推動了公民政策參與向博弈化方向發展

行政模式是政治體制、經濟體制的產物，相對而言，行政模式與公民政策參與的關系更為直接。不同的行政模式，公民政策參與是不同的。民主行政是與集權行政相對應的一種概念。集權行政是與政治權力高度集中、法律不健全、社會經濟不發達相應的行政模式，其突出的特點是政府以追求效率為唯一的根本的價值取向，行政權力高度集中且日益擴大，行政主宰社會的一切活動，與政府規模日益擴大的同時，政府對社會和經濟活動的干預也日益擴大和增強。在這種行政模式下，政府的政策決策活動表現出集權性特征，而忽視了管理的民主參與，忽了公民對政策過程的參與。民主行政是與民主政治、法制社會、市場經濟相適應的一種行政模式，其特點在于以追求民主和效率雙重目標為價值取向，行政活動具有法制性、公開性、參與性和科學性，政府機構精干，政府對社會和經濟活動的干預是建立在市場化和法制化基礎上以市場進行資源配置的一種宏觀調控，政府對社會的治理和社會對政府的制約均取得了合法性。這種行政模式為公民參與公共行政提供了民主的法定的渠道，使公民在行政管理中從單純的管理對象變為制約政府的參與性力量，從而實現公民對政策過程的參與。民主行政的運行強化了公民參與意識，推動公民政策參與向博弈化方向發展。

改革開放以前，我國政府的行政活動受到政治權力的集中、法律制度不健全、市場經濟體系未確立、以及經濟不發達等因素的影響，帶有明顯的集權行政的某些特征，在行政管理上，表現出黨政合一的權力高度集中的行政方式，在經濟上，實行計劃經濟體制，政府以計劃的形式全面地干預社會和經濟生活，政府機構日益擴大，行政權力日益擴張，盡管這種行政方式取得了一些效果，但長期實行而忽視了管理的民主參與，忽視了公民對政策的參與反而影響了公民勞動的積極性，影響了社會發展的速度，集權行政的弱點逐步顯現出來，成為阻礙社會發展的障礙。改革開放以來，隨著政治民主化、經濟市場化、社會法制化以及我國經濟的不斷發展，推動了民主行政在我國的發展，在行政管理活動中逐步引入民主管理、科學管理、參與管理等一系列具有民主參與價值取向的行政觀念。在對傳統的集權行政模式的反思中，政府和公民都意識到民主行政的建設刻不容緩，這也就意味著我國民主管理建設開始進入機制創立和制度設計的實質性階段。與此相適應的是公民的參與管理的意識日益增強，強烈要求更深入地介入公共政策過程，通過制度化的渠道將自身關注的利益問題轉化為政策問題，納入政府議程，通過協商，咨詢和聽證等形式，就政策方案設計與政府對話，就利益分配問題與政府討價還價，通過法律和社會輿論等形式，監督政府的政策行為，表現出一種博弈化的公民政策參與。

五、 管理信息化強化了公民公開意識，推動了公民參與向大眾化、科學化方向發展

管理信息化的程度對管理的公開程度起著基礎性的作用，民主公開所能實現的范圍是以信息所能傳播的范圍為基礎，民主公開社會的實現是以信息公開為前提的。在信息閉塞的時代，一般老百姓之所以無法參與公共政策過程，除了制度本身的原因外，信息技術也是一個難以逾越的障礙。隨著現代信息技術的不斷發展，政府對社會的管理呈現出數字化、網絡化的趨勢。管理的信息化，強化了公民的公開意識，為公民參與公共政策提供了必備的知識、技術和信息條件，從而推動了公民政策參與向大眾化、科學化方向發展。改革開放前，無論是在管理體制，還是在信息技術方面，都制約了公民公開意識的覺醒，無法滿足民主公開所必須的條件，使得社會管理呈現出一種集權式的封閉管理。在這種管理模式下，對公民而言，只是被動地接受政策結果，而無以參與政策過程，民意上達的渠道不暢通；對政府而言，由于缺少民意這個重要的行政信息為前提，缺少信息技術的支撐，行政管理中主觀、偏面情況大量產生。表現在公民政策參與上，要求公民遵守政策，覆行政策義務的輸出性參與占主導地位，而政府吸收民意、吸收公民政策建議和信息則相對不足，輸出性參與輸入性參與失衡。這種失衡的長期發展，使得整個社會的公開意識淡漠，公民政策參與也難以向大眾化、科學化方向發展。

改革開放以來，隨著信息技術和大眾傳媒在我國的發展，政府管理社會的方式走向信息化，為公民政策參與提供了新的途徑。通過網絡信息平臺，政府可以及時發布政策制定的相關信息，公民可以方便直接地與政策制定者進行溝通，迅速獲取政策制定信息，及時反饋政策建議，充分實現政府與公民之間的互動。運用現代信息技術參與公共政策，了解公共政策的內容，關注公共政策過程，評價公共政策的是非曲直，維護自己的合法權益，這已經成為現代公民生活中的一項重要內容，已為一種現代公民時尚。

六、 社會的全面進步促進了公民政策素質的提高，推動了公民政策參與向智能化方向發展

公民政策素質是指公民作為政策主體和客體的雙重身份，以一定文化素質和政策知識為依托的政策參與意識和參與能力。公民政策素質是公民實現政策參與，發揮參與功能的基礎。公民政策素質的高低，決定了公民能否參與以及參與實現的程度。在專制主義社會中，統治階級長期實行愚民統治，普通公眾普遍受到沉重的政治壓迫和殘酷的經濟剝削，人民被剝奪了受教育的權力，文化水平低，政策參與的意識和能力無以產生，也無以實現政策參與。在現代民主社會中，公民在政治、經濟上獲得了解放，普遍享有受教育的權力，公民的文化素質高，公民的政策參與意識和能力強，是現代政府提高政策質量的重要智力資源。良好的公民素質為公民政策參與提供了智力保障，推動公民政策參與向智能化方向發展。

公民政策素質的提高，是一個長期的社會歷史過程。建國以來，特別是改革開放以來，黨和政府致力于提高整個國民的素質，大力興辦教育，提高國民的文化水平，大力宣傳和普及政策科學知識，提高國民的政策水平。絕大多數公民基本掌握了與自己生活密切相關的政策知識，初步具備政策參與能力。公民這種參與能力的獲得消除了公民政策參與的障礙，提高了公民政策參與的智力含量，對政策和實際作出分析，對政策目標、政策設計方案提出具體的建議，對現行政策作出科學的評價，為公共政策完善獻計獻策。我國公民的這種政策參與能力促使公共政策從狹小的政治精英圈子中解放出來，成為社會化的科學研究對象，而不再為少數的政治精英所獨享，學習政策知識，參與政策活動已成為現代公民生活中的一項重要內容。目前在我國公民社會中，已經形成了為數眾多的民間思想庫和政策分析學者群，他們能更深入地介入政策過程，參與政策決策的研究和論證，成為政府政策活動的“外腦”。我國公民的政策參與能力已成為我國政府制定政策的一支重要智力支撐力量。

責任編輯 李 萍