土地征收的經濟學分析

摘要：土地征收具有合理的經濟學理由，它是經濟發展的客觀要求，是滿足政府為社會提供公共產品的需要。土地征收可以降低社會經濟運行的交易成本，促進社會財富最大化目標的實現。對土地征收目的和“公共利益”應當做擴大的解釋，從立法的角度，顯然不能只規定公共利益為目的的土地征收，而忽視了對于非公共利益為目的的土地征收。非公共利益目的的土地征收是經濟發展的重要條件，也是土地征收的重要組成部分。

關鍵詞：公共利益； 土地征收； 征收目的

中圖分類號：F061.6文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2007)07-0000-04

關于土地征收的定義，學者們有不同的理解。一般認為，土地征收是指國家為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，將集體所有的土地征收為國家所有，并對土地權利人包括土地所有權人和土地用益物權人給予補償的行為。現行憲法、物權法及其他法律都規定，國家為了公共利益的需要可以實施強制性的土地征收，而且認為土地征收只有一種情形，即基于公共利益為目的的土地征收。把“公共利益”、“強制性”、“行政行為”作為土地征收制度“三位一體”的唯一模式。這種價值觀念是對土地征收制度的狹義理解，不符合社會經濟發展的需要，與現實生活不相符。為此，應當從社會整體經濟利益和國民經濟發展的角度，對土地征收目的進行重新定位，對公共利益做出重新解釋。

一、 我國土地征收制度存在的主要問題

（一） 征收依據不充分，造成“公共利益”概念的濫用。許多地方，政府打著“公共利益” 的旗號，低價征收農民集體所有的土地，作為土地儲備，造成浪費土地、亂占耕地的現象十分嚴重。法律對土地征收目的和公共利益的界定缺乏明確的規定，是導致實踐中認識偏差，造成上述現象的主要原因。《憲法》沒有規定什么是“公共利益”，以及具體范圍。《民法通則》在規定民法基本原則時，規定民事活動“不得損害社會公共利益”。《合同法》規定，“損害社會公共利益的合同無效。”《土地管理法》規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償。” 上述法律對“公共利益”均沒有具體規定。

（二） 征收權法律關系沒有理順，地方政府濫用土地征收權。土地征收權是法律賦予國家的一項強制性的公權力，土地征收權的行使由國家授權政府行使，因此，政府只能以代理人的身份行使土地征收權。政府的價值取向和行為的目標函數與國家的目標是有差別的，對財政收入最大化的追求，使政府的土地征收行為偏離“公共利益”的方向。

（三） 制定土地征收補償標準的依據不合理。《土地管理法》規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。這種按照原土地用途的平均年產值倍數進行補償的辦法，沒有體現土地潛在的收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障功能，更沒有體現土地市場的供求關系，不符合市場經濟規律，也不符合國際規律。[1]在實踐中，因農作物的不同，物價波動，人為因素影響，年產值的測算不準確，因而造成補償標準缺乏科學性。

（四） 土地征收補償低且分配關系的混亂已成為政府與農民之間、用地單位與農民之間、集體經濟組織與農民之間多重矛盾沖突的主要原因。[2]由于土地改變用途后，其產生的巨大利益差，刺激各利益相關者競相角逐，力圖多分享利益。在這種利益博弈中，以農民“失利”而告終。

（五） 土地市場無序“博弈”，非法倒賣土地現象嚴重。由于農村集體土地不能直接進入建設用地市場，在強大的建設用地市場需求下形成的供求矛盾，導致農地非農化變相交易、私下交易非常猖獗。

（六） 不合理的征地行為導致土地資源利用效率低。土地被征收后，一時沒有落實投資項目，導致大量土地閑置、拋荒，使本來稀缺的土地資源更加“雪上加霜”。土地征收本來是政府的一項合理、合法的行為，但是由于缺乏統一、完整的法律制度，其不當行為導致上述情況的出現。現行土地征收制度存在上述問題的主要原因是，對土地征收目的認識上出現偏差，導致將土地征收與政府行政行為、公共利益等同起來。

二、 對土地征收制度的經濟學解釋

土地征收之所以能夠形成一種特殊的市場，并且成為現實經濟中土地資源配置的一種重要形式，有其存在的理論基礎。從理論上分析，土地征收制度存在自然基礎、經濟學基礎、法理學基礎。土地的自然基礎是指人們合理利用土地資源的基礎性依據，是土地資源合理配置賴以存在的物質基礎。土地征收的法理學基礎是通過法律手段，實現土地征收制度公平目標的重要依據。從法學的角度看，所有權社會化是土地征收的理論依據。在羅馬法中，雖然所有權觀念具有濃厚的個人主義色彩，作為對所有權的限制，土地征收制度在羅馬法中已經存在。在所有權社會化條件下，土地所有權由于具有高度的社會公共性，在社會化浪潮中更是首當其沖。[3]土地征收的經濟學基礎是土地征收制度的最主要的基礎，是制約土地征收的經濟規律，是決定土地征收制度效率的最重要因素。

(一) 社會福利最大化——新古典經濟學解釋

按照新古典經濟學的觀點，土地征收制度在本質上、總體上是以提高土地資源的優化配置效率為最終目的的。土地是一項稀缺性的資源，土地資源的配置遵循市場經濟的基本規律，即通過市場機制的調節實現資源配置效率最大化的目標。效率最大化意味著資源配置達到了帕累托最優狀態。然而，并不是在任何時候，帕累托最優狀態都可以達到的。由于外部性等原因的存在，市場機制不能實現資源配置的最優化，因而出現市場失敗。

所謂外部性，是指一個經濟行為主體的經濟活動對另一個經濟主體的福利所產生的效應，但這種效應并沒有通過市場交易反映出來。[4]外部性按照影響的范圍劃分為“消費外部性”和“生產外部性”。前者指的是一個消費者直接影響了另一個經濟行為生產或消費的可能性。后者指的是廠商的生產影響了其他人的福利。根據外部影響的“好與壞”，外部性可分為“正的”外部性和“負的”外部性。正的外部性又稱“外部經濟”，指某個經濟行為主體的行動使他人或社會受益，而收益者無需花費代價。負的外部性也稱“外部不經濟”，指某個經濟行為主體的行動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人都沒有為此承擔成本。利用外部性，我們可以分析私人成本和社會成本，私人收益和社會收益的差異，負的外部性的存在首先引起私人成本和社會成本的差異。所謂私人成本指生產（或消費）一件物品，生產者（或消費者）自己所必須承擔的成本費用。在不存在外部性時，私人成本和社會成本一致。當存在外部性時，私人成本與社會成本不一致。如果不存在外部性，邊際外部利益將等于零，從而邊際私人利益和邊際社會利益相等。在存在外部性的場合，要達到社會福利最大化，邊際條件應是社會邊際成本等于社會邊際收益，而不是私人邊際成本等于私人邊際收益。由于存在外部性，使得社會資源的配置不能達到效率最優。政府通過土地征收參與資源配置，使交易成本內部化。因此，土地征收制度成為提高土地資源配置的必要手段。政府的土地征收行為目標就是為了彌補市場機制的不足，實現社會福利最大化。

（二） 節約交易成本——新制度經濟學解釋

按照新制度經濟學的觀點，交易成本的節約是制度變遷的原因，交易成本是衡量制度優劣的重要評價因素。在市場經濟體制中，土地征收制度的存在，有其合理的原因。土地征收作為國家與生俱來的一種權力，其存在的經濟原因就在于土地的政府征收可能產生規模收益以及土地征收可能帶來的交易成本的節約。[5]相對于私人投資者而言，政府的行為可以克服私人能力的不足，如政府可以組建大規模的市場，以便私人投資者從事市場交易。規模收益和交易成本對政府征收行為的影響表現在：規模收益的存在提高了征地的效用，進而增進了政府的農地征收需求；交易成本的節約一方面會提升農民的土地征收供給意愿，另一方面又會增進政府的土地征地需求意愿，從而使土地征收市場的供求趨于均衡。當市場交易成本很高時，由政府提供公共產品可能比市場交易提供這些物品更有效率。交易成本的節約有助于增加土地的數量，但對均衡價格的影響具有不確定性。交易成本的節約既有可能使均衡價格提高，又有可能使均衡價格下降。其原因就在于交易成本的節約有助于提升土地征收供給水平而有助于降低價格水平。

在土地非農化過程中，土地征收是實現土地非農化的重要手段。與私人分散征地相比較，政府土地征收具有集中辦理、統一規劃的優勢，可以大大節約征地過程中的交易成本，避免因分散征收造成土地資源的浪費，交易次數增加。

（三） 城市化和工業化目標——發展經濟學解釋

發展經濟學是第二次世界大戰后在西方經濟學體系中逐漸形成的一門新興學科。它的研究對象是發展中國家的經濟增長和經濟發展問題。[6]按照發展經濟學的觀點，在經濟發展過程中，城市化和工業化是經濟發展的必然趨勢。城市化必然帶來土地的非農化進程不斷加快，同時土地在城市化過程中得到集約化利用，使土地資源利用效率提高。工業化不斷使產業結構得到調整，農業在經濟結構中的比重不斷下降，促使土地資源從農業生產領域向工業及其他產業轉移。為了順應城市化和工業化發展的潮流，滿足經濟增長對土地資源非農化的需要，由政府統一出面實現土地的集體所有向國家所有的轉變，這是經濟發展內在規律的要求，從這個意義上說，土地征收的目的并不僅僅是為了公共利益的需要，而是社會經濟發展的客觀要求。

（四） 提供公共產品——公共選擇理論的解釋

公共選擇理論認為，政府是公共產品的供給者。公共產品是與私人物品相對應的。私人物品的數量隨著任何人對它的使用或消費的增加而減少。私人物品是在消費上具有競爭性和排他性的產品。市場機制只有在私人物品場合才能起作用，才具有效率。而在公共產品市場上，市場機制的作用受到了抑制。公共產品是指那些在消費上具有非競爭性與非排他性的物品。公共產品一般分為兩類：純公共產品與準公共產品。前者是具有完全的非競爭性和完全的非排他性的物品，如國家、外交、法律；后者指具有有限的非競爭性和非排他性的物品。準公共產品又可分為兩類：一類是自然壟斷的公共產品，與規模經濟有聯系。另一類為優效物品，即那些不論人們的收入水平如何都應該消費或得到的公共產品，如果一種物品不具有排他性，則每個人出于自己的利益考慮，就會盡可能多地去利用它，這種物品就是公共資源，它很可能會被過度的使用，從而造成災難性的后果，這就是西方學者經常提到的“公共的悲劇”。

針對公共產品以及公共資源在配置和使用中存在的低效率問題，以布坎南為代表的經濟學家展開了對公共選擇的研究。他們試圖通過對政府行為有關的“集體選擇”的分析，解決公共產品的生產和決策問題。所謂集體選擇，就是所有的參加者依據一定的規則，通過相互協商來確定集體行動方案的過程。鑒于公共產品的特點，政府應承擔提供公共產品的責任。政府為了向社會提供公共產品，必須修建必要的公共設施，如鐵路、車站、碼頭、水電站、供電系統、通信系統等，政府所掌握的土地資源是非常有限的，只有對農村土地實行征收，才能滿足提供公共產品的需要。從這個意義上來說，政府提供公共產品是出于社會公共利益的考慮。

綜上所述，土地征收具有合理的經濟學理由，它是經濟發展的客觀要求，是政府為社會提供公共產品的需要。土地征收可以降低社會經濟運行的交易成本，促進社會財富最大化目標的實現。從土地征收的經濟學理由看，土地征收的目的有的是直接為了公共利益的需要，有的是為了滿足經濟發展的需要，并不一定表現為公共利益的直接要求。

三、 對“公共利益”問題的再思考

“公共利益”是一個內涵和外延都很難把握的概念。在經濟學中，“公共”是與“私人”相對應的，如公共產品與私人產品。由于“公共”概念的模糊性，因此，對其進行界定是非常困難的。而“利益”是指在一定的社會中，一種能夠滿足人們某種需要的效用價值體現。它包括5個要素，即利益的自然基礎、利益的社會基礎、利益的實物內容、利益的社會內容、利益的質的規定性和量的規定性。[7]在“公共利益”概念中，“利益”是該概念的核心詞，“公共”是對“利益”的限定和修飾。利益可以從不同的角度來分類，如從利益的內容看，可分為物質利益和精神利益；從利益涉及的范圍看，可分為政治利益、經濟利益、社會利益、國防利益；從利益主體角度看，可分為個人利益、集體利益、國家利益；或者是私人利益與公共利益。從這些概念分類中，我們可以發現公共利益是與私人利益相對應的一個概念。公共利益不同于國家利益、國防利益、社會利益。因此，“公共”是一個范圍概念，它是指涉及，或者可能涉及每一個人利益的范疇。例如“公共利益”有全國性的和地方性之分；整體與局部之分。有鑒于此，公共利益應當從利益可能涉及的范圍來界定，即對于現在涉及或可能涉及，未來涉及或可能涉及每一個社會成員利益的物質載體，均可以作為公共利益來對待。公共利益的物質載體可能是一個具體項目，也可能是一項事業。公共利益的特征如下：第一，公共利益是一種可以最終體現為物質性的利益客體。公共利益不是虛無縹緲的東西，它可以通過物質體現出來，是一種物質利益形態。第二，公共利益與社會的每個成員有關。公共利益不是某一些人的“獨占品”，不能只為一部分人所壟斷，它是整個社會的公共產品。有些人現在沒有從中受益，但將來可能會從中受益；有些人可能通常在某一個地區的公共產品中受益，但他隨時可以在其他地方的其他別的公共產品中受益，誰也不能阻止他享受公共產品給他帶來利益的權利。這就是公共利益的“公用性質”。第三，公共利益體現的是一種關系。這種關系反映出人與人之間權利義務的平等性，是一種公平價值理念的表現。公共利益為每個人提供同樣的機會，每個人有同樣的權利去享用，也有同樣的義務去保護。因此，公共利益是人們平等的權利義務關系的反映。

公共利益反映人們平等的權利義務關系具體表現在：（1）關于“公共利益”與投資主體之間的關系。由于公共利益的物質載體可能是一個項目或一項事業，而項目或事業的投資主體可能是中央政府、地方政府、團體或者個人，因此，在對公共利益進行區分時，要明確“公共利益”與投資主體之間的關系。“公共利益”事業不一定都是政府投資的事業，它的投資主體可以是政府、團體或個人。政府投資的事業也不一定都是“公共利益”事業，它還可能投資于私人產品領域。（2）關于“公共利益”與“共有財產”的關系。“公共利益”不同于“共有財產”。關于共有的分類，謝在全先生認為：共有分為三類：第一，總有，乃多數人所結合，但尚未形成法律人格之共同體，以團體組成員之資格而所有之狀態。日爾曼法村落共同體之所有形態即為此類。第二，共有，即分別共有，乃多數人按其應有部分，對其標的物共同享有所有權之形態，為羅馬法上之共同所有型態。第三，合有，即公同公有，乃多數人基于公同關系，而共同享有一物所有權之狀態。德國法中的合伙財產、共同繼承財產、夫妻公有財產，均屬于該形態。 [8]而“公共”沒有財產共有關系，但其現在或未來潛在的利益與每個人有直接或間接的關系。（3）關于公共利益與公益事業利益之間的關系。這兩個概念有嚴格的區別，公益事業是指公共福利事業，其經營運作一般不以贏利為目的，如學校、醫院、養老院、福利基金會等。公共利益的外延大于公益事業，公共利益的事業包括贏利性和非贏利性的事業，前者如能源、交通設施等。有學者將公益事業與公共利益混為一團，認為公益性用地包括：軍事用地；國家政府機關及公益性事業研究單位用地；能源、交通用地；公共設施用地；國家重點工程用地；公益及福利事業用地；水利及環境保護用地；其他公認或法院裁定的公共利益用地。上述涉及公共利益的用地通過土地征收予以解決；而對于其他非公益性用地主要通過土地儲備機構在土地存量市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。[9]這種觀點顯然存在問題，上述采取列舉法規定公共利益無法將某些屬于公共利益范疇的用地包括進去。對于除上述范圍以外的用地，采取使用土地儲備的土地是無法滿足經濟發展需要的。這種試圖從公益性的角度來界定“公共利益”，從而作為土地征收依據的努力，是不現實的。還有學者認為，我國以劃撥方式取得土地使用權的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規定基本一致，可以以此確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎，同時將教育、衛生、環境保護等項目明確列入“公共利益”范圍之中。將土地征收嚴格限定在公益性范圍之內。[3]這種觀點雖然有其合理性的一面，但又將“公共利益”范圍與公益性事業范圍混為一團。

經濟學家通常把政府所提供的共同利益或集體利益稱之為“公共利益”，公共利益是公共財政研究中最古老的和最重要的觀念之一。在倫理學家看來，公共利益不是凌駕于個人利益之上、不能分解和還原的終極利益，而是存在于個人利益之中、由個人利益組成的某種派生性的復合利益。[10]在法學領域，公共利益與私人利益的區分是界定公法與私法的一個重要標準，即規定國家利益或公共利益者為公法，規定私人利益者為私法。無論是公法還是私法，都對公共利益進行過不同程度的規范。只不過兩類法律對公共利益的規范重點不同。公法將公共利益作為調整和保護的對象，維護公共利益是公法的神圣職責之一；而在私法領域，公共利益往往是作為對私權利的一種限制。各國民法中所確立的“公共秩序”和“善良風俗”與公共利益有密切聯系。法國民法典第六條規定：“個人不得以特別約定違反有關公共秩序和善良風俗的法律。”德國民法典第一百三十八條規定：“違反善良風俗的行為無效。”日本民法典第九十一條規定：“以違反公共秩序或善良風俗的事項為標的法律行為。為無效。”我國民法通則也明確規定，民事活動不得損害社會公共利益。從法律對公共利益的態度看，顯然，在以私法自治、契約自由為原則的社會中，公共利益是一種原則，是凌駕于私人利益之上的利益。因此在處理公共利益與私人利益關系上，個人利益應當服從于公共利益，特別在二者發生沖突時，應當以犧牲私人利益來保護公共利益。從上述對公共利益的分析，可以看出，“公共利益”并不僅僅是公法所特有的概念，它是法律調整的重要對象，是私權利自由原則的邊界，同時追求社會“公共利益”最大化是整個經濟社會發展的目標，是市場經濟運行的基本準則。

總之，對“公共利益”的界定應當做擴大的解釋，即凡是涉及或可能涉及現在全體社會成員或局部社會成員，涉及或可能涉及未來全體社會成員或局部社會成員利益的物質載體，均可以作為公共利益來對待。

四、 對土地征收目的的質疑

在公共利益與土地征收的關系問題上，經常發生公權力與私權利之間、公法與私法之間的沖突和矛盾，為了解決矛盾，基于“公共利益”的需要，成為了土地征收的合理理由，公共利益與土地征收之間結成了天然的聯系。無論是憲法，還是土地管理法等單行法，都規定，土地征收的目的是為了社會公共利益的需要。換言之，只有在社會公共利益的前提下，才引發土地征收或者征用。

在現實中，情況并非如此，為了公共利益，導致土地征收，但反過來，土地征收并不僅僅是為了公共利益的需要。對于土地征收，應當做出如下區分，第一，基于公共利益為目的的土地征收。這種土地征收的特點是：（1）強制性。就是無論土地所有權人或土地使用權人是否愿意，都必須按照法律的規定實施土地征收。其征地行為有國家強制力作為后盾。（2）補償標準非市場化。補償標準不是通過市場競爭機制，如招標、拍賣等確定的，而是按照一定的標準給予補償。（3）非契約性。政府與土地所有權人或使用權人之間沒有討價還價的余地。第二，基于非公共利益為目的的土地征收。這是指為了經濟發展的需要，在土地總體規劃的前提下，按照土地年度用地計劃的要求，有計劃、有步驟地進行土地征收。其特點是：（1）非強制性。非強制性是指在征與不征，征多征少問題上，不使用強制性的手段，而是通過經濟手段和法律手段進行調節。具體來說，法律制定嚴格的程序和市場指導價，通過調動農民積極性和思想政治工作等手段，使土地所有權人或使用權人愿意被征收。（2）補償的市場化。是在充分考慮市場供求關系的前提下，實現土地征收的供給與需求達到平衡，由市場決定土地征收價格。（3）契約性。是指土地征收通過政府與土地所有權人和土地使用權人之間的協商，確定土地征收的范圍、補償價格等內容的契約。

從我國當前土地征收的用途看，經常性的土地征收是經濟規模擴張、經濟增長的必要條件，并不一定直接表現為“公共利益”。從征收土地的用途看，城市建設用地占有較大的比重，而城市建設用地使用權的需求者主要是工商投資者，也就是說，土地的商業開發和使用，都是為了滿足私人投資者的需要。在一個國家經濟發展中，私人投資是經濟增長的動力，土地的商業需求是土地市場的主要力量。為了促進經濟穩步發展，政府必須提供有效率的土地征收和土地供給機制。因此，土地征收機制是實現公共利益和經濟增長雙重目標的手段，并不是僅僅為了公共利益的需要。

依據上述分析，從立法的角度，顯然不能只規定公共利益為目的的土地征收，而忽視了對于非公共利益為目的的土地征收的規定。非公共利益目的的土地征收是經濟發展的重要條件，也是土地征收制度的重要組成部分。

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責任編輯 仝瑞中