論公務員違法行政的法律責任制度的構建

摘要：公務員違法行政的法律責任，是指國家公務員基于其身份，在代表國家實施行政管理活動的過程中，因違反法律規定的公務員權利義務而必須承擔的帶有強制性的法律后果。以武漢市為例，當前公務員違法行政仍然在不同領域、不同程度地存在著。我們必須嚴格界定公務員違法行政法律責任的外延和內涵，以“權責明確、制約有效、程序嚴密、配置科學”為原則，構建公務員違法行政的法律責任制度。

關鍵詞：公務員； 違法行政； 法律責任

中圖分類號：DF31 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2007)07-0000-03

一、 前言

依法行政的首要和根本問題，是行政權與公民權的關系問題。而行政權的核心是責任，具體落實到公務員身上，就是公務員違法行政的法律責任。

作為中部地區最大的副省級城市，武漢市現有3.38萬名公務員，其公務員法治建設的實踐是進行公務員依法行政理論研究的鮮活案例，值得我們認真借鑒和思考。1998年10月，武漢市在全國率先制定了《武漢市執法責任制工作條例》，將公務員違法行政的法律責任制度納入了法制軌道；2004年2月，《武漢市行政機關工作人員行政過錯責任追究試行辦法》出臺，將公務員違法行政的法律責任作為行政執法責任制的核心和重要環節。然而，在立法逐漸完善的基礎上，如何將杜絕公務員違法行政從理念研究轉化為制度性的實踐，如何將依法行政從書面上的條文轉化為法治化的行為，如何從對政府的外在規范要求轉化為公務員的內在價值追求，對于政府和廣大公務員而言，仍然是任重道遠。

當前，武漢市公務員違法行政在不同領域、不同程度地存在著。在各級各類公務員行政執法和行政管理的過程中，存在的一個通病就是責任缺失。一些公務員在行政管理中強調權力的多，承擔責任的少；少數公務員甚至對老百姓抖威風、耍特權，濫執法；少數公務員爭權推責，有利的爭著做，無利的相互推諉；公務員系統內部職責不清，獎罰不明，干好干壞一個樣。據統計，1995至2005年，武漢市共有1775名行政執法人員因執法違法受到責任追究，其中受到刑事責任追究102人；受到黨紀、政紀處分1149人，受到通報批評、暫停執法活動等其他形式處理的524人。2005年武漢市中級人民法院共受理各類案件12297件，審結11842件；其中行政訴訟案件392件，審結388件（包括審結國家賠償案件8件），其中原告勝訴的占5％；經法院做工作，被告糾正不當行政行為或解決原告實際問題后，原告撤訴的占5.8％。近年來，諸如武漢商職醫院住院部火災，武漢冠生園公司違規改制，武漢市龔徐灣違建私房坍塌事件，原武漢市公安局長楊世洪貪污、受賄、挪用公款案，武漢市江岸區政協原副主席姚永慶、副區長袁明藻貪污、受賄案等案件紛紛暴露出公務員在行政執法、行政管理中行政失職、行政越權、行政濫用職權、行政侵權等現象。可見，武漢市公務員違法行政的狀況不容樂觀。

構建公務員違法行政的法律責任制度，就是通過分解公務員行政職責，把法律責任層層落實到具體的行政機構、行政崗位和公務員身上，并通過評議考核和責任追究等措施，將責任承擔落到實處，從而使權力的行使與責任的承擔緊密掛鉤，做到“有權必有責、用權受監督、侵權須賠償、違法受追究”，促進責任政府的建立。本著總結經驗、分析問題、尋求對策的宗旨，并結合武漢市公務員違法行政的實際情況，本文擬就對公務員違法行政的法律責任制度展開初步探討。

二、 對公務員違法行政的法律責任的解讀

公務員違法行政，是指由公務員主體實施的，違反法律規范，侵害受法律保護的社會關系的行政行為。此處所指公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。公務員違法行政的法律責任，是指國家公務員基于其身份，在代表國家實施行政管理活動的過程中，因違反法律規定的公務員權利義務而必須承擔的帶有強制性的法律后果。它既是現代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府進行法律控制的制度安排。作為政治文明的基本價值需求，它要求公務員必須對社會和民眾的基本需求作出回應并積極采取行動加以滿足；必須積極地履行其社會義務和職責，承擔道義上的、政治上的和法律上的責任。作為一種制度安排，它以建立一套保證公務員責任實現的控制機制為目標。這種控制機制既包括內部的，也包括外部的。內部的公務員責任機制主要指職業道德建設、自律機制等；外部責任機制主要指立法監督、司法審查等控制機制的建立。構建公務員違法行政的法律責任是改善公務員行政狀況，做到嚴格行政、規范執法，推進依法行政的客觀要求，有利于明確公務員權利義務的保障措施，提高公務員權利義務實現的可行性和透明度，取信于民。

在現代社會，公務員違法行政的法律責任制度愈來愈成為國家法治生活的重要內容，其重要意義主要表現在以下兩個方面：首先，公務員違法行政的法律責任制度能夠制約公務員濫用行政權。19世紀末20世紀初，西方出現了“行政國家”現象。行政活動不再從屬于政治，開始在國家政治生活中占據主導地位。政府通過法律授權，從立法機關和司法機關那里接受了越來越多的委任立法權和委任司法權，同時利用憲法對政府職權的抽象規定，不斷擴大自身的行政自由裁量權。然而，政府行政權力的擴張也帶來了諸多問題。在實踐中，政府職權的擴張，增加了公務員謀取自身利益以及侵犯社會公眾合法權益的可能性。因此，從制度設計上看，既需要強化政府的職能以滿足社會發展的需要，又需要對政府的權力進行必要的限制，以維護社會公眾和組織的合法權益。這就產生了如何在變化的社會條件下，既能充分發揮富有靈活性和機動性的行政權的作用，又能維持法治國家的權力結構及民主精神，充分保障社會公眾和組織的合法權益不受侵害。解決這一矛盾的重要途徑之一，就是強化公務員違法行政的法律責任。

其次，公務員違法行政的法律責任制度能夠有效減少公務員工作失誤，提高行政效率。21世紀以來，社會發展的深刻變化對國家行政管理的方式、內容和范圍都提出了新的要求，使得政府權力和職能明顯擴張，公務員的數量和種類大為增加。由于現代政府規模龐大且職能復雜、分工細致，為提高行政效率，就要求在行政組織內部建立起職權與職責相一致的工作責任制度，使行政組織內部各個層級、各個部門以及各個公務人員都必須責任明確，從而保證行政行為的規范化，克服官僚主義，減少行政失誤，提高行政工作的效率。

三、 公務員違法行政的法律責任分類

根據現行法律、法規和部分地方性法律文件的規定，公務員違法行政的法律責任可以分為紀律性責任、執法性責任和刑事法律責任。

（一） 紀律責任

紀律責任是指公務員因其違法行政行為違反公務員紀律所承擔的制裁性法律后果。《公務員法》第56條規定，紀律責任包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種形式。如公務員在行政活動中從事散布有損政府聲譽的言論，組織或者參加非法組織，組織或者參加旨在反對政府的集會、游行、示威等行為，行政機關可以給公務員相應的行政處分。

公務員紀律責任有如下特征：首先，紀律責任是基于公務員職務關系而產生的。凡是通過法定程序和法定方式而產生的公務員，在其進入行政機關以后便和行政機關構成職務關系。形成一定職務關系的公務員要服從管理，遵守公務員應當遵守的紀律。當公務員因法定事由如退休、辭職和辭退等離開公務員隊伍以后，公務員不再受行政機關紀律的約束，即失去了承擔紀律性法律責任的理由。其次，公務員違反的紀律是法律明確規定或者行政機關根據法律授權制定的。在法律沒有明確規定或者沒有行政機關根據法律授權制定紀律的前提下，公務員不得被追究紀律性法律責任。至于哪些規范性文件可以制定公務員紀律，法律沒有明確規定，但一般情況下我們認為法律、法規和規章可以制定公務員的紀律。此外，行政機關根據法律的授權可以在自己職權范圍內制定本機關公務員應當遵守的紀律。再次，公務員承擔紀律責任的行為主要由公務員執行公務行為引起，如玩忽職守、貽誤工作等行為。

（二） 執法責任

執法責任是公務員因執法違法而引起的制裁性法律后果。執法責任具有如下特征：首先，法律責任主體是負有執法職責的特定公務員，當公務員沒有行政執法的資格時，承擔法律責任也就無從談起。其次，執法責任只能產生于執法過程之中。由于公務員在不同場合所體現出的身份不同，其行為的性質也就不同。當公務員以個人名義活動時，其行為屬于個人行為，在此過程中形成的法律責任應由公務員個人承擔，與公務員的執法行為無關；當公務員代表行政機關行使行政職權進行執法活動時，其行為屬于公務行為，所產生的法律責任由行政機關和公務員分別承擔。再次，執法責任公務員的執法行為以及與執法行為緊密聯系的行為引起，如公務員違反法定程序實施行政處罰的行為，或者公務員違反公務回避的規定進行執法的行為。第四，執法責任以職務關系存在為基礎。公務員取得公務員身份的標志就是與某一行政機關形成職務關系。

執法責任和紀律責任的形式基本上一致，都包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等。此外，根據《國家賠償法》第14條規定，賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員及受委托的組織、個人承擔部分乃至全部賠償費用。據此，承擔賠償責任也屬于執法責任。

（三） 刑事責任

刑事責任是指公務員因違法行政行為觸犯刑律所承擔的制裁性法律后果。我國《刑法》對于公務員因行政行為違法構成犯罪而承擔的刑事責任列舉了９種形式，其中包括５種主刑，即管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑；４種附加刑，即罰金、剝奪政治權利、沒收財產和驅逐出境。除驅逐出境外，其他刑事責任形式對公務員的犯罪行為都適用。這里的刑事法律責任是指與公務員的行政行為有關的法律責任，如公務員利用職權為他人謀取不正當利益而收受賄賂的行為；公務員徇私舞弊、濫用職權的行為等。公務員與行使職權無關的行為，如公務員的殺人行為，公務員的賭博活動等不屬于公務員違法行政的刑事法律責任的范圍。

刑事責任一般有以下特征：首先，承擔刑事責任的根據是嚴重的違法行政行為，是由犯罪行為所引起的法律后果。如公務員的違法行政行為輕微，沒有造成嚴重的社會后果的，可以不追究刑事責任；其次，刑事責任是公務員法律責任中最嚴厲的一種，包括死刑、無期徒刑、有期徒刑等人身刑；再次，刑事責任具有不可替代性和法定性，即刑事責任只能由犯罪的公務員自己承擔，不能由他人代替承擔刑事責任，即便是沒收財產也只能是沒收其本人的財產；而刑事責任的法定性是指公務員犯什么罪，承擔什么樣的、多大的刑事責任，應當依法而確定。

四、 公務員承擔法律責任的違法行政行為

公務員之所以應當承擔法律責任，是因為其行為具有違法性，也就是說公務員承擔法律責任的違法行為應當根據法律的規定來確定。《武漢市行政機關工作人員行政過錯責任追究試行辦法》列舉了9類68種可能承擔法律責任的違法行為。① 筆者認為，應以行政復議機關和人民法院撤銷具體行政行為的理由，即以違法行政行為的不同表現方式為依據，將公務員承擔法律責任的違法行政行為劃分為以下8種類型：

（一） 沒有充分證據而實施的行政行為。行政行為在實施之前，必須有充分確鑿的證據給予支持；沒有或者缺乏證據，公務員不得實施行政行為。根據我國《行政訴訟法》的規定，對主要證據不足的具體行政行為應當予以撤銷，對實施該行為的公務員也應當給予行政處分。例如無法定依據實施征收的行為；無法定依據采取強制措施的行為；沒有法律和事實依據實施行政處罰的行為等。

（二） 違反法定程序的行政行為。根據依法行政原則的基本要求，行政行為必須符合法定程序。公務員不按照法定程序實施行政行為就屬于違法行為，應當給予制裁。如在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請人、利害關系人履行法定告知義務；不使用罰款、沒收財物單據或者使用非法定部門制發的罰款、沒收財物單據；符合聽證條件，行政相對人要求聽證，應予組織聽證而不組織聽證；違反法定程序采取行政強制措施等行為。

（三） 適用法律、法規錯誤的行政行為。實施行政行為適用法律、法規錯誤的情形很多，如沒有法律依據而實行政行為；或是在實施行政行為時，適用了未生效的法律或者已經失效的法律，以及引用法律錯誤等情況下實施行政行為的公務員應當承擔法律責任。

（四） 超越職權或者濫用職權的行政行為。是指公務員對不屬于自己或者自己所在行政機關管轄范圍的事務進行管理，如超越地域實施行政行為，或超越管理職能實施行政行為。例如不具備行政執法主體資格實施行政處罰的行為。

（五） 應當實施行政行為而不實施的。應當實施行政行為而不實施，是公務員的失職行為。這種失職行為不僅會給公民、法人或者其他組織帶來損失，也會損害國家利益，破壞社會秩序。如對符合規定條件的行政許可申請不予受理；依法應當履行公民、法人或者其他組織申請保護其人身權、財產權等法定職責而拒絕履行等。

（六） 違反法律規定實施委托的行為。行政職權的委托不同于民事權利的委托，行政職權的委托必須有明確的法律依據，否則即構成違法。為了維護國家行政職權的正常行使，對行政職權的委托進行嚴格規定是非常必要的，每一個公務員都應當嚴格按照法律的規定來辦理。

（七） 行政侵權行為。行政侵權是指公務員不法侵害他人合法權益，為此必須依法承擔行政賠償責任的行政行為。具體包括：非法占有、使用、收繳、罰沒、扣押或凍結公民財產權利的行為；非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的行為；以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的行為；違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的行為等。

（八） 法律規定的其他違法行為。如未嚴格執行保密和文件管理規定，致使文件、檔案、資料泄密、損毀或者丟失，造成嚴重后果的行為。

五、 公務員違法行政的法律責任的歸責原則

歸責原則所要解決的核心問題是責任依據問題，即為什么要追究某人或者組織的法律責任。公務員違法行政的法律責任的歸責原則較為復雜，并不像民事責任和國家賠償的歸責那樣簡單。根據現行法律規定，公務員實施違法行政行為性質的不同，其法律責任的歸責原則也就不同，主要有以下三種類型：

（一） 違法原則

它是指以公務員行政行為是否違法為標準確定法律責任的原則，而不問侵權公務人員過錯的有無，體現了認定標準的客觀化。違法原則的特點在于簡單明了，可操作性強，有利于保護行政相對人的合法權益。該原則規定，公務員不能證明其職權行為的合法性的，應當認定其行為違法并承擔法律責任。違法原則也是確定公務員違法行政的法律責任最主要的原則，適用于絕大多數公務員違法行政案件。

（二） 過錯原則

它是指以公務員實施的行政行為有無過錯為標準確定法律責任的原則。公務員的過錯有兩種情況：一是故意，即明知自己的行為會發生危害社會的結果，仍希望或者放任這種結果產生的心理狀態；二是過失，即公務員應當預見自己的行為可能發生危害社會的結果，因為疏忽大意而沒有預見，或者已經預見而輕信能夠避免，以致發生這種結果的心理狀態。對公務員的玩忽職守、貽誤工作的行為，泄露國家秘密和工作秘密的行為等，確認其法律責任的歸責原則均以過錯原則為準。例如《刑法》第167條規定，國家機關工作人員在簽訂、履行合同過程中，因過失不履行或者不認真履行職責被詐騙，致使國家利益遭受重大損失的應承擔刑事責任。

（三） 違法過錯原則

它是指以公務員實施的行為有無違法和過錯為標準確定法律責任的原則。該原則主要適用于國家賠償案件中，如根據《國家賠償法》第14條規定，賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員承擔部分或者全部賠償費用。據此，公務員承擔賠償責任的前提一是公務員有違法實施行政職權的行為；二是公務員在實施該行為時有故意或者重大過失的主觀過錯。根據現行法律規定，違法過錯原則只能在確認公務員是否承擔賠償責任的情況下適用。因此，違法過錯原則在確定公務員執法行為的法律責任方面所發揮的作用是有限的。

六、 公務員違法行政的法律責任的追究

公務員違法行政的法律責任的追究，是在法律責任確定的條件下，依法對造成違法行政主體給予一定的行政或法律懲處的制度。該制度是整個公務員違法行政的法律責任制度的重要環節之一，是公務員違法行政的法律責任制度的歸宿。

行政行為是由公務員具體實施的，以國家或政府的名義進行的有組織的國家行為。因此，當發生損害行為時，一切違法行政的法律責任在名義上和性質上都由國家或政府承擔。然而，國家或政府的行政行為是通過具體的行政機關及其公務員的具體行政活動來體現或實現的，這就產生了法律責任主體的雙重性及其區分的問題。

在西方法治國家，違法行政的法律責任原則上先由國家或政府承擔，但國家或政府同時保留對實際負有責任的公務員的追償權。這就是說，當法律責任確定后，追究法律責任的一般順序是：先由國家或政府負損害賠償責任；如果公務員存在過錯或過失，則在國家或政府履行完法律責任的義務后，再依據有關法律、法規向犯有過錯或過失的公務員個人追償。此外，金錢賠償得到了廣泛的應用，既能使受害人得到實際的補救，又簡便了追究違法行政責任的方式。追究法律責任的主體一般為議會、法院、國家檢察機關、政府自身和公民個人。作為追究責任主體，有權的國家機關的追究途徑一般是立案調查，而作為公民個人，其追究的途徑通常是起訴。

根據我國的行政法體制，追究公務員違法行政的法律責任的主體，可以是權力機關，也可以是上級行政機關，在法定范圍內，還可以是人民法院。由于追究法律責任的主體不同，其所追究的法律責任的范圍、方式以及程序也有所不同。依照憲法和法律的規定，各級人民代表大會追究公務員違法行政的法律責任的方式主要是：可以按法定程序撤銷違法和不適當的抽象行政行為；可以通過直接干預，責令其限期改正；可以根據具體情節，責成或建議有關機關或其上級主管部門依法追究相關責任人的法律責任，要求行政機關自行糾正或者撤銷其違法或不適當的決定。當前，各級行政機關追究公務員違法行政的法律責任的方式通常是：通過行政命令責令其自行糾正錯誤，追究相關人員的法律責任；或者通過行政復議的方式，撤銷、變更違法行政行為。人民法院追究公務員違法行政的法律責任的方式是：在公民提起行政訴訟的前提下，通過對案件的審理，審查具體行政行為的合法性，以撤銷、責令履行職責、賠償損失等方式，來追究責任人的法律責任；對于顯失公正的行政處罰行為，人民法院還可以直接予以變更。例如，2005年武漢市中級人民法院共受理行政訴訟案件392件，審結388件。

公務員個人承擔違法行政的法律責任的方式較為特殊。《法國公務員總章程》規定：公務員在任中或行使職權所犯的任何錯誤應受紀律制裁，必要時按刑法論處；《日本國家公務員法》規定：國家公務員在違法亂紀、有損全體國民服務員的稱號；違反職務義務或瀆職條件下應負免職、停職、降薪和警告處分。在被確定負有某種責任而尚未觸犯法律的情況下，將受到相應的行政懲處或紀律處分；在觸犯法律的情況下，將受到法律制裁。

我國公務員承擔的違法行政的法律責任以行政處分為主要形式，即行政機關對違反行政紀律的公務員所實施的制裁措施。《公務員法》規定的行政處分的種類有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次；受撤職處分的，按照規定降低級別。此外，《武漢市行政機關工作人員行政過錯責任追究試行辦法》還規定，行政過錯責任人有下列行為之一的，應當從重處理：第一，一年內出現兩次以上應予追究行政過錯情形的；第二，干擾、阻礙、不配合對其行政過錯行為進行調查的；第三，對申訴人、控告人、檢舉人或責任追究承辦人員打擊報復的； 第四，在履行職責過程中有徇私舞弊行為或收受當事人財物、接受當事人宴請、參加當事人提供的旅游或娛樂活動的。

對公務員違法行政的行政處分，依法分別由任免機關或行政監察機關決定，其中給予開除處分的，應當報上級機關備案。縣級以下行政機關開除公務員，必須報縣級人民政府批準。在處分作出前，一般要經過立案、調查、審理、處理決定、執行等階段。行政處分的承辦人員應對公務員違紀的事實進行認真的調查取證，認真聽取群眾的意見，在初步掌握公務員違紀的情況后，應開會集體研究案情，除特別情況外，應通知當事人出席會議，并聽取當事人的申辯意見。案情查清楚后，承辦人員應將有關材料上報審批機關。上報的材料應包括行政處分審批表、各種證據材料，受處分人的檢查或申辯材料以及處理意見等。未經審批機關批準不得執行處分。公務員犯有嚴重錯誤，在行政處分決定尚未作出或批準之前不宜擔任現職的，可以先停止其職務。審批機關在審批公務員的行政處分時應采取認真負責的態度，不放過任何疑點，必要時可自行調查，并聽取當事人的申辯。行政處分決定一般要在機關首長主持召開的工作會議上討論決定。處分決定要以書面形式通知本人，并存入本人檔案。

① 武漢市人民政府：《武漢市行政機關工作人員行政過錯責任追究試行辦法》

參考文獻：

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責任編輯 仝瑞中