公共服務營銷策略及目標模式探析

摘要：作為產品的公共服務雖然明顯區別于私人物品，然而政府在提供公共服務中可以借鑒一般產品的營銷策略及目標模式，以公眾的不同需求為中心來重構公共服務生產-供給的價值鏈，選擇適當的營銷策略來整合社會資源，從而實現公共服務的有效供給。

關鍵詞：公共服務； 營銷策略； 目標模式

中圖分類號：D63 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2007)07-0164-03

公共服務型政府作為政府轉型中新的價值訴求與執政理念，在現實的構建過程中，一方面確實存在著厘清特征、縷析職能的必要，但另一方面迫切需要擺脫一般概念層面的桎梏，注重執行過程之中的策略分析與模式探究。公共服務型政府簡單的說就是履行“經濟調節、市場監管、公共管理、社會服務”[1]的政府職能，提供公共產品為人民服務的政府。公共服務是以一定的物質、信息、技術或者勞務等形式表現出來的產品。因而，從本質上說，政府職能的履行是通過提供公共服務來實現的，公共服務就是政府管理過程中的產品輸出。公共服務作為一種公共產品與一般私人物品有很大的不同，但是公共產品在市場導向和客戶價值上卻具有一般產品的普適性，亦即公共產品作為現代意義上的產品，最終也是為了滿足產品對象（公民）的需求。我們認為正如政府改革中可以借鑒企業家精神一樣，公共服務也應該借鑒一般產品的營銷策略和目標模式，從而全面提升政府的公共服務水平和績效。

一、 公共服務的營銷策略分析

（一） 公共服務的產品策略

公共服務的產品策略是有效的公共服務營銷策略的核心。首先，公共服務的提供者必須分析某項公共服務中的核心產品，即公民在接受某種政府服務時所能獲得滿足自身某種需要的效用和利益。如社會保障是滿足基本公民生理上的需求，治安和醫療制度是滿足公民安全上的需求，義務教育是針對發展的需求等等。在公共服務的提供過程中要關注公民對于核心產品需求的層級結構，社會經濟、科技進步、文化環境等因素都與此直接相關。有時政府部門的相關政策并不為民眾所接受和認同就在于公共產品脫離了民眾需求的實際水平，盲目超前或者滯后。當前，我國公共產品沿循自上而下的決策路徑，實行強制性供給的機制，民眾迫切需要的諸如就業、公共醫療、義務教育、社會保障、公共安全和環境保護等公共產品供給不足，而缺乏“消費者偏好”的服務卻可能供給過剩，造成公共產品的結構性矛盾。公共服務型政府注重的行政倫理之一便是回應性，政府應當對公民的需求做出及時的和負責任的回應，通過設計出有針對性地公共產品來實現。同時，公共產品供給也是社會再分配的重要環節，政府的有效產品設計，公共服務本身也可以創造出巨大的市場需求，既可以實現經濟增長又可以達到公平。公共產品的產品策略最根本的還是要堅持以人為本的思想，使公共服務真正滿足民眾的根本利益。

其次，公共服務型政府推行公共服務市場化原則，在進行產品設計時必須進行市場的細分。公共產品雖然冠名以“公共”，且具有非排他性(non-excludability)和非競爭性消費(non-rivalness in consumption)的特性，但并不意味著公共產品在實際的流通中可以無差別的為公眾整體所共享，其自身承載著公共利益最大化的行政價值目標。因而，在公共產品的產品策略制定中需要考慮公平與效率的二元維度，既要考慮某項公共產品可以兼顧全體民眾的整體利益，符合帕累托效率的要求；同時也要優化公共資源的配置方向，照顧弱勢群體的特殊需要，達到社會的整體和諧。在這一制度設計的安排下，那么純公共產品就可以由中央政府來提供，同時地方各級可以結合地域特點進行補充，擴大公共產品的覆蓋面；其他準公共物品則可采取公私競爭、合同外包等多渠道的供給機制，拓展公共產品的產品線，滿足不同層次的需求。例如，醫療改革的發展方向是將基本醫療和補充醫療進行有機結合，滿足社會整體的醫療需求，而又通過社會公共部門實現產品的多樣化，滿足不同層次，提升公共產品的供給效率。

（二） 公共服務的價格策略

市場經濟的活動，必須按照市場規律、經濟原則實行等價交換。產品價格的形成過程與產品定價的方法，即定價策略是調節市場供求關系的主要手段。但基于公共物品的特殊性，生產中具有較高的甚至無法計量的私人交易成本，使得公共產品的定價在現實中難以操作。

筆者認為比較可行的策略是根據公共物品的分類，確定不同的定價方法，從而實現公共產品定價的多重性體系。純公共物品可以采用政府定價或免費方式供社會公眾消費，服務產品的成本的補償從財政渠道中獲取，也就是由全社會共同分擔該產品的生產費用。準公共物品可以考慮由市場機制來引導資源配置，通過政府引導形成以競爭性為主要特征的、并兼具約束性的價格形成機制。通過有效價格形成機制來配置資源，制約公眾對于公共物品的過度消費，并在一定程度上控制“搭便車”現象，防止對稀缺資源需求導致的無序競爭。在公共服務產品的價格策略中要注意我們應采取成本補償、微利持平、財政補貼、政府監管的原則。

（三） 公共服務的渠道策略

公共服務的渠道也就是產品通過供給部門向消費者移動時所經歷的途徑。公共產品渠道的優化，會使得產品供給的效率全面提高，降低公共產品的成本。傳統的公共產品渠道模式是各級政府向公眾提供各種公共產品的垂直渠道，是由政府作為唯一的產品供應商組成的一元供應體系。(見下圖)其特點是渠道寬度較窄，渠道流程較長，上級控制力較強，符合計劃經濟時代“大一統”的社會管理思想。但是，一元化的垂直渠道通過政府的公共政策和公共產品的供應來承載全部的社會公共服務職能，保障民生的效果是被動的和消極的，甚至是資源配置的低效和供應結構的混亂。

為此，要加快建立社會主義公共服務體制，首要內容也就是優化公共服務的供給渠道，進行公共服務社會管理的流程再造。一是，追求渠道扁平化。信息時代技術的發展已經滲透到政府管理的實質操作層面，電子政務使得上級政府可以將產品供應的指令信息直接傳輸給和公眾直接面對的政府服務終端，實現了權力的下放、規制的放松以及流程的優化，從而有效的避免了層級節制，帶來了整體的效能的提升和顧客的滿意；二是，達到渠道差異化，適應不同公共產品的特點，公共部門、私人部門和第三部門(即非政府非營利部門)基于法定性規則既相互獨立，又相互合作，共同治理社會公共事務，以實現“善治”，[2]形成“政府主導、公私競爭”的公共服務多元化供應體系。一方面要繼續推進市場化改革，正確發揮政府在市場經濟發展中的規范、協調、服務和監督的作用，并鼓勵社會組織在準公共產品的供應中以及社會服務方面的積極參與作用，以實現公共產品供給方式從政府主導型向政府主導與市場參與結合型轉變。另一方面要強化政府公共服務渠道中的主體地位，充分發揮政府在公共產品供給中的主導作用，政府要充分履行公共管理職能，恪守行政責任，加快建設公共服務型政府。三是，實現渠道彈性化。亦即渠道模式并非僵化不變，而是提倡同種產品的供應在政府相關機構內部競爭，或者授權其他非政府機構承擔公共服務職能。政府通過競爭實現成本的降低和效率的優化，公眾通過行使選擇來達到服務的滿意。

（四） 公共服務的促銷策略

營銷活動從本質上說就是提供產品，滿足需求的一種管理活動。從政府社會管理的角度看，政府也需要進行公共服務的供給，滿足公眾的需求。因而，政府也要開展相關的公共服務促銷活動，亦即“政府營銷”。具體來說，就是政府及公共管理機構，通過對公共服務進行地緣識別（GI）、人文識別（HI）、政策識別（PI）和行業識別（SI）的有效整合，使得政府的公共服務與政策理念為公眾所普遍接受，形成對產品的“銷售促進”的結果。政府可以采取以下具體策略：第一，政府政策行銷，通過一切可能的方式說明政府的決定或者政策，最大限度的取得公眾的理解和支持。通過政府與社會的良性互動，一方面落實公民民主政治制度下的參與權力，另一方面政府推銷自己的政策主張，可以優化政府公共服務的操作流程。第二，政府形象塑造。政府形象是指社會公眾憑借已有的經驗對政府在公共管理過程中顯示的行政行為、服務行為和精神狀況的總體印象和評價。政府公共服務中的形象建設是一個綜合性的內容，諸如政府信用的完善、政府發言人制度和某些地方政府的ISO質量認證體系建設、地方品牌形象識別等等，都可以作為一個多維結構的一個方面在公共服務的促銷中引起我們的重視。

二、 公共服務的目標模式分析

（一） 公共服務的滿意度目標

顧客滿意度(Customer satisfaction degree)是衡量產品與服務競爭優勢的主要標志，它反映了市場對產品和服務的認可程度。對于公共服務產品來說，顧客是指政府管理和服務的對象——社會公眾和企業。公共服務的滿意度目標要求根據“顧客取向”來考核政府的工作成效，即以滿意度為核心來構建公共服務型政府績效評估體系。新公共管理運動中出臺的美國國家績效評審報告就具有這樣一個目標：“為顧客提供與企業的最佳服務相同的服務”。西方國家再造政府的改革過程中，政府極力試圖按照受顧客驅使的方式進行運作，從而實現對顧客需要的滿足。政府自身制定了一系列最低的服務標準，并努力加以實現；當實際上沒有達到標準時，政府甚至會給與當事人以補償。針對公共服務，其提高顧客滿意度的途徑是：第一，從管理層面，不斷提高產品的品質及降低公眾獲得的服務成本和增加公共服務的種類，強化服務提供的便捷性。第二，從價值層面，轉換傳統觀念的束縛，從 “政府本位”變為“公民本位”，樹立“以民為本”、“執政為民”的新時期行政價值觀，使政府部門及其工作人員明確自己的服務對象，形成現代政府所應具備的“顧客意識”。第三，從制度層面，適時制定、出臺《政府信息公開法》，公布政府公共服務的流程、標準、效果，減少公眾與政府之間信息不對稱，從而建立以公眾“滿意度”為導向的一整套政府績效評估體系，其主要包括政府目標責任制、公眾評議政府、公共服務承諾制、效能監察制等。

（二） 公共服務的公共性目標

公共性即是政府公共服務提供過程中的公共責任指向，意味著政府與公民之間橫向的平等的關系，表明政府與公民一道來關心和解決公共利益問題，同時公共性也意味著公共服務的提供應以社會公平作為政策的首要價值。公共服務的公共性可以用責任性以及公正性兩個維度來加以闡釋。立足公共服務的公共性目標，一方面我們在公共服務的提供過程中，應堅持政府倫理。政府確保公眾利益得到維護是其職能中的重要組成部分，應當努力承擔基于“委托——代理”關系而進行社會治理的責任，對社會的公共利益要求做出負責任的回應。不管是政府機構改革進程中的“減政放權”，還是以促進社會自治為方向的公共服務渠道多元化，政府都不應當放棄自身的職責，例如公共服務提供的主渠道功能、市場失靈時的“補位”作用、社會參與的引導者和社會發展的“元治理”角色。另一方面，政府提供服務應強調和倡導平等性。和諧社會政府治理是以服務為核心，以公共利益最大化為目標的服務行政，主張建立在保障行政效率的同時更加注重社會公平與正義的效率型正義型政府。誠如弗雷德里克森所言：“公共管理者必須平等地對待所有的公民。公共服務分配中所存在的明顯的不公平，……是人們所不能容忍的，正如我們在其他地方已經強調過的那樣，公共行政不僅僅要致力于效率和經濟，而且要致力于社會的公平。”[3]

（三） 公共服務的效益性目標

人類的管理活動都在追求著效益，政府的公共管理活動也是如此。公共服務的效益性是指政府公共服務提供過程中的投入與所帶來利益之間的關系，既強調客觀效率上的低投入高產出，又追求主觀效果上的目的與方法的競合。公共服務的效益性目標包括經濟性效益和社會性效益，不僅要求政府提供高質量、多種類、有針對的公共產品，滿足社會的公共需求，并且這種供給在所需成本上能夠實現經濟、效率、效能的“三E”目標。實現效益性目標，在管理實踐中政府管理應當：首先，定位政府公共服務提供的職責，著眼于提供有益于社會整體而又無法通過市場提供的各種公共物品，竭力為社會的正常運轉提供所必須的制度安排和政策規制；其次，增強政府公共服務輸出的質量，要不斷優化政府的整體能力，在不同層級和部門之間配置管理資源，提升政府部門運轉的效率，進一步依法行政和完善行政監督，同時改進政府治理的方式，引導私人部門和NGO參與實現公共目標，全面改進政府運作的效率。

三、 提高政府對公共服務的有效供給的思考

（一） 公共服務本質上也是一種公共產品，因而作為產品的公共服務同樣需要關注其營銷策略

營銷策略不是私人產品的專利，公共服務既然是政府向公眾提供的產品，如果忽視其供給策略勢必導致其生產與供給的低效化，既不能充分滿足公眾的需求，又浪費社會資源降低政府的效率，甚至還會使政府在與私人企業提供相應產品時處于明顯劣勢。政府從自身績效提升的角度應該對公共服務的營銷策略加以高度關注，借鑒私人產品營銷的各種成功的策略。

（二） 公共服務又不完全等同于私人產品，政府在提供公共服務過程中還要根據不同的目標模式選擇相應的營銷策略

公共服務的公共性要求政府在生產與提供公共服務時必須對公眾的不同需求分析清楚，對屬于人們基本需求的公共服務的供給，政府可以采取免費提供方式；而對于具有差異性的公眾需求，政府更多的是利用市場的因素，發揮私人企業在生產與提供產品上的優勢，采取推銷公共服務的策略，吸引不同層次公眾來購買和使用。

（三） 服務型政府的建構不僅是政府單方面的任務，更重要在于政府選擇恰當的公共服務營銷策略來有效整合社會資源

政府提供公共服務的能力是衡量服務型政府建設成敗的標準，這種能力的提升關鍵是政府營銷策略的選擇。通過與私人企業、社會中介組織甚至是民眾的廣泛合作，政府可以將更多的精力集中在具有普遍需求的公共服務的生產與提供上，而將大量的公共事務分擔給其他社會治理的主體，讓他們參與到政府治理的系統中來，促進社會資源的多元化競合，最終達到滿足公眾需求和實現公共服務有效供給的目標。

參考文獻：

[1]溫家寶.深化行政體制改革，加快實現政府管理創新-在國家行政學院省級干部政府管理創新與電子政府專題研究班上的講話[J].國家行政學院學報，2004，(1).

[2]張立榮.當代中國政府治理范式變革探析-以麥肯錫7-S系統思 維模型為框架[J].中國行政管理，2006，(6).

[3](美)弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

責任編輯 肖 利