《監督法》對我國備案審查制度的完善

摘要：2007年1月實施的《監督法》專章規定備案審查制度，在已有的制度基礎上完善了縣級以上各級人大常委會的立法監督權，列舉規范性文件“不適當”的若干情形；并且以法律形式明確對司法解釋的備案審查。該法對于完善我國備案審查制度，保障法制統一具有重要的意義。

關鍵詞：監督法； 備案審查； 司法解釋

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2007)07-0000-03

我國的備案審查制度經歷了二十多年的發展，已經形成了一套與當前的立法體制相適應的較為完整的體系。2007年1月實施的《地方各級人大常委會監督法》（以下簡稱《監督法》）在現行的備案審查制度基礎之上，專章共6個條文規定“規范性文件的備案審查”。新法不僅作了“一些銜接性的規定”，而且還“在這個基礎上，又作了一些新的規定”。那么，《監督法》作了怎樣的規定呢？又是如何對現有制度進行發展和完善的呢？

一、 《監督法》制定之前的備案審查制度

備案審查制度，主要是指行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等規范性文件在公布后的一定期間內，應當由制定或批準機關報送上級立法機關或行政機關存檔，以備審查的制度。該制度存在的前提是，一國內的不同規范性法律文件之間存在著位階高低關系，其中下位法不得與上位法相抵觸。目的在于“全面了解立法情況，加強對立法的監督，便于備案機關進行審查，消除法律規范文件之間的沖突。”

規定備案審查制度的法律、法規主要包括：《立法法》（2000年）、《規章制定程序條例》與《法規規章備案條例》（2001年）、《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》（簡稱《法規備案審查工作程序》）與《司法解釋備案審查工作程序》（2005年）。同時，全國人大常委會還于2004年4月在法制工作委員會下專設法規審查備案室，作為處理法規違法問題的專門機構。

按照目前的備案審查制度，我國備案審查的主體比較廣泛，包括全國人大常委會、國務院、省級人大常委會、較大的市的人大常委會、省級人民政府以及授權法規的授權機關。備案審查的對象主要包括行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、規章和司法解釋。備案審查的內容主要是審查法規、規章、司法解釋是否“與憲法、法律相抵觸”以及是否“適當”。備案審查的方式包括主動審查與被動審查兩種。與此相應的程序，一是主動審查的程序，可以由專門委員會或法制工作委員會提起審查；二是被動審查的程序，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會，以及其他國家機關和社會團體、企業事業組織、公民，都可以向全國人大常委會書面提出審查要求或建議。經過審查以后，對于同憲法或法律相抵觸的法規的糾正，分三個步驟：一是與制定機關進行溝通協商；二是通過有關專門委員會提出書面審查意見，要求制定機關糾正；三是經過上述工作，制定機關仍不糾正的，通過常委會審議決定，撤銷同憲法或者法律相抵觸的法規。

二、 《立法法》：備案審查的原則性規定

《監督法》第28條規定：“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關規定辦理。”規范性文件的備案審查是各級人大常委會的一項重要職權，但《監督法》并未對此作全面規定，而是通過一條準用性規則，明確指出援引《立法法》，從而巧妙地實現了與已有法律規范的銜接。

《立法法》第89條規定了法規、規章如何報送備案的問題，第90、91條則規定了如何向全國人大常委會提請審查法規、規章，全國人大常委會的審查方式即被動審查，以及相應的處理程序。但是《立法法》關于備案審查的規定也略有不足，那就是對審查和撤銷的程序的規定比較籠統，不易于實踐中操作。因此，全國人大常委會委員長會議于2000年10月通過了《法規備案審查工作程序》，并于2005年對該工作程序加以修訂，同時還通過《司法解釋備案審查工作程序》，把司法解釋納入我國現行的備案審查制度中。兩個備案審查工作程序補充了《立法法》中備案審查制度的具體程序，為各級人大常委會啟動和實施審查提供了可操作的工作步驟。由于《立法法》及兩個工作程序對備案審查制度已經作了規定，因此《監督法》就不需再作重復。

《立法法》明確地把備案、審查與撤銷規定為不同的程序，新的《監督法》也承襲了這一點，區分備案、審查與撤銷。備案，是指在規范性文件制定之后將其報送有權機關存檔。審查，主要是審核法規、規章、司法解釋的內容是否與憲法、法律相抵觸以及是否適當。撤銷，則是指有權機關對與上位法相抵觸或明顯不適當的立法，取消其效力。撤銷不等同于審查。但是，撤銷與備案、審查之間有著極其密切的聯系。從備案到審查，再到撤銷，存在著一個時間上的先后次序。審查是撤銷的前提，而撤銷可以是審查的后果之一。對于違反上位法的法規、規章，審查機關有權依法予以撤銷。備案、審查與撤銷合起來共同組成備案審查制度。

三、 《監督法》：備案審查制度的補充和發展

（一） 規定縣級以上各級人大常委會的立法監督權

立法監督權，是指國家權力機關對本級人民政府、下一級國家權力機關及其人民政府的立法活動進行監督的職權。立法監督權包括批準立法權與審查立法權。《監督權》規定了縣級以上各級人大常委會的審查立法權。《監督法》第29條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。”現行憲法與《地方組織法》已經規定，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議和本級人民政府發布的不適當的決定、命令。但是，對撤銷的程序卻沒有明確的規定。由于程序不明確，在實踐中，上一級人大常委會對下一級人大及其常委會、對本級人民政府行使的這項監督權，或難以啟動，或啟動后難以行使。因此，《監督法》增加規定，授權省級人大常委會制定審查、撤銷的程序，這樣就能夠保證這項監督權落到實處，而且省級人大常委會在長期的工作實踐中也積累了相當的經驗，足堪重任。

《監督法》第29條規定的被審查、撤銷的對象僅限于下一級人大及其常委會的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令，并沒有包括地方性法規。對于地方性法規，根據憲法，全國人大常委會有權撤銷省級國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規；根據《立法法》，省級人大有權改變或撤銷它的常委會制定和批準的不適當的地方性法規；省級人大常委會有權對省會市、較大的市的地方性法規進行合法性審查。鑒于憲法與《立法法》規定了全國人大常委會與省一級人大常委會對地方性法規的審查權，因此《監督法》第29條就沒有涉及地方性法規的問題。

（二） 列舉決定、命令“不適當”的情形

憲法、法律中經常出現“不適當”這個字眼，但是此前立法者從未對其涵義明確作出界定。而立法中與“不適當”最容易混淆的是“相抵觸”一詞。例如，憲法規定，全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定；全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。

《監督法》在我國法律中首次以列舉的方式明確規定“不適當”的含義。《監督法》第30條規定：“縣級以上地方各級人大常委會對下一級人大及其常委會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令，經審查，認為有下列不適當的情形之一的，有權予以撤銷：（1）超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；（2）同法律、法規規定相抵觸的；（3）有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。根據該條規定，“不適當”包括超越職權、明顯違法、同法律、法規相抵觸，以及其他不適當的情形。同時，也把“相抵觸”包含在“不適當”的情形之中。對于超越職權、明顯違法的情形，立法者指出“在現實生活當中，一些地方作出的決議、決定或者發布的命令，超越了職權，明顯違法。比如擅自設立審批、收費、罰款、處罰、行政強制等等，限制或者剝奪了公民、法人和其他組織的合法權益，或者是增加了公民、法人和其他組織的義務。為了解決這一類的問題，監督法規定，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議、決定，有權撤銷本級人民政府發布的不適當的決定和命令。”但是，為什么把“同法律、法規規定相抵觸”包含在“不適當”的情形中？立法機關并沒有說明理由。一般來說，“不適當”的情形是非常豐富的，如違憲、違反基本法律、不合事宜、不具有實施的可能等。例如，對于“全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定”這一規定，“不適當”的外延可以是很寬泛的，既包括不合憲、不合法的決定，也包括不合理的決定。全國人大只要認為是“不適當”的，而不管是否違反憲法和法律，都可以改變或者撤銷。它比只規定撤銷違憲、違法的行為更嚴格。所謂“相抵觸”，一般針對下位法與上位法是否抵觸而言，即是否違反上位法的規定、基本精神和基本原則等。“相抵觸”主要有幾種情況：（1）明顯抵觸，即下位法明顯違反上位法的基本原則；（2）制定機關超越法定權限，增減權利義務；（3）缺少法律依據。比如屬于法律保留的事項，國務院若以行政法規加以規定，即缺少法律依據，構成抵觸。由于“不適當”的涵義比“相抵觸”更寬泛，因此《監督法》將“同法律、法規規定相抵觸”包含在“不適當”的情形中，也很有道理，但仍需立法者作出確切的解釋。

（三） 明確對司法解釋的備案審查

司法解釋，是指最高人民法院和最高人民檢察院對法院審判工作與檢察院檢察工作中具體應用法律的問題所作的具有普遍效力的解釋。

一般來說，最高人民法院作出司法解釋需要歷經一套程序：立項；調研；草擬草稿；征詢全國各地方法院的意見；征求全國人大法工委、國務院法制辦的意見；征求國務院相關部門的意見；最后提交最高法院審判委員會討論定稿。在產生一個司法解釋的過程中，司法機關是不可能置全國人大法工委的意見而不顧的，既然事先都已“照會”，在司法解釋出臺以后，為什么還必須報送全國人大常委會備案審查呢？這是因為，現行憲法明確規定全國人大常委會是法律解釋機關，對法律的解釋是立法解釋；而司法解釋屬于適用法律的活動，并不是立法行為。換句話說，我國的法律解釋體制是“立法歸立法，實施歸實施——屬于立法本身或‘條文本身’需要‘進一步明確界限或作補充規定’的問題，由立法機關解釋；屬于法律實施或法律‘具體應用’的問題，由實施部門解釋。”全國人大常委會之所以作出這種權限劃分，本意在于“規定由法律實施的有關主管職能部門解決法律‘具體應用’的問題，并試圖通過排除法律條文本身‘進一步明確界限或作補充規定’的含義來嚴格限定‘具體應用’一詞，使之不帶有立法意味。”然而，實際上，從司法解釋的功能看，司法解釋除了適用法律外，還起到彌補立法不足的作用，包括補充立法規定的缺漏和解決法律中的矛盾。而且，由于立法的不完備，全國人大常委會又不能充分承擔法律解釋的任務，因而司法解釋往往增加一些現行法律中并無直接規定的內容，從功能上就具有“造法”的作用。此外，最高院與最高檢集中行使司法審判領域的法律解釋權，其法律解釋活動在一般情況下并不都存在于具體案件的審判過程中，也并不都針對具體的案件事實來進行，這就使得解釋往往具有不同程度的抽象性質。從最高院、最高檢所作的大量司法解釋看，也不能否認許多解釋具有明顯的“補充立法”性質，尤其是那些直接針對某一法律作出的系統全面的解釋，就更是如此。鑒于我國人民代表大會制度下由司法機關進行具體解釋的錯綜復雜的現狀，以及司法解釋事實上的“造法”功能，對司法解釋進行及時、有效的監督審查就成為一種必然。可見，對司法解釋進行備案審查的基本理念在于，一是全國人大常委會有權監督最高人民法院與最高人民檢察院的工作，二是最高人民法院和最高人民檢察院在適用法律時所作的解釋實質上具有超越自身權限而“造法”的功能。

《監督法》將最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋納入備案審查的對象范圍，既借鑒了《立法法》關于法規備案審查的規定，也納入了2005年全國人大常委會委員長會議制定的《司法解釋備案審查工作程序》的內容。《監督法》確定了最高院和最高檢報送司法解釋的期限是30日，區分了兩類主體可向全國人大常委會提出審查司法解釋的要求或建議，并規定了同法律相抵觸的司法解釋的糾正程序。

在提請審查司法解釋是否違法的主體方面，《監督法》基本遵從了《立法法》對法規違法審查的有關規定。這是表明《監督法》“與既有規定相銜接”的地方。但是，《監督法》“又有新的規定”，體現在：《監督法》對于同法律相抵觸的司法解釋的糾正程序的規定，與《立法法》及《法規備案審查工作程序》規定的對違憲、違法的法規的糾正程序有所不同。對于法規違憲或者違法的糾正，分三個步驟進行。而《監督法》對于與法律相抵觸的司法解釋的糾正，只規定兩個步驟：一是在最高院或者最高檢不予修改或者廢止時，全國人大法律委員會和有關專門委員會可以提出要求最高院或者最高檢予以修改、廢止的議案，由委員長會議決定提請常務委員會審議；二是提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務委員會審議。

此外，《監督法》的新規定還表現在司法解釋的審查上。《監督法》對司法解釋的備案審查只規定審查司法解釋是否違反法律，卻沒有規定審查司法解釋是否違憲。顯然，立法機關有意將司法解釋與行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例及授權法規在性質上加以區分。盡管司法解釋在效力位階上并不低于各種法規，但是并不能高于法律，因此，首先對司法解釋進行是否違反法律，即是否“造法”的審查，才是立法者將其納入備案審查制度中的旨義所在。《監督法》的意義還在于，它明確以法律的形式將司法解釋納入備案審查體制。與《司法解釋備案審查工作程序》相比較，《監督法》是抽象的、原則性的，而《司法解釋備案審查工作程序》則是具體的、程序性的。二者之間的關系，類似于《立法法》與《法規備案審查工作程序》之間的關系。

作為規范各級人大常委會監督權的一部法律，《監督法》對于我國備案審查制度的發展和完善將起到重要的作用。首先，它有利于促進權力機關對行政、司法和檢察機關的監督。根據憲法及組織法的規定，行政機關、審判機關和檢察機關受同級人民代表大會的監督。這種監督是多方面的、全方位的，包括立法監督、工作監督等。《監督法》規范了備案審查制度，必將有力地保障人大及其常委會以職權或依申請開展監督工作。其次，它有利于促進各級人民政府依法行政，保障各級人民法院公平審判，各級人民檢察院履行檢察職責。《監督法》在現有備案審查規定的基礎上，適時地增加了地方各級人大常委會的立法監督權，確認了對司法解釋的備案審查，從而將有效地督促我國各級政府與法院、檢察院依法履行職權，自覺接受人大及其常委會的監督。第三，它有利于我國社會主義法律體系的統一。我國的法律體系是由憲法、法律、行政法規、地方性法規、政府規章、自治條例和單行條例以及其他規范性文件共同構成的。下位法不得抵觸上位法。由于立法體制的復雜性，實踐中下位法違反上位法規定的情況時有發生，各種規范性文件之間也經常發生沖突或不一致，尤其是司法解釋，經常超越法律的規定，形成“造成”的功能。《監督法》對現有備案審查制度的增補性規定，尤其是將司法解釋納入備案審查體系當中，將從立法上防范和消弭各種規范之間的沖突，從而保證我國社會主義法律體系的完整和統一。

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責任編輯 劉鳳剛