對(duì)當(dāng)前企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相關(guān)問(wèn)題的思考

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于20世紀(jì)50年代，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，尤其是近二十多年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與社會(huì)變遷，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列的改革與探索，在建立新型的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面取得了很大的進(jìn)展。但我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，目前在新制度的運(yùn)行中仍存在諸多問(wèn)題和矛盾尚未得到真正解決，這在極大程度上影響和制約了新制度的進(jìn)一步健康發(fā)展。本文擬就其中的幾個(gè)主要問(wèn)題談一下筆者的粗淺認(rèn)識(shí)。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題

為應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題的挑戰(zhàn)，1997年7月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本保險(xiǎn)制度的決定》改原傳統(tǒng)體制下的現(xiàn)收現(xiàn)付制為社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分基金積累制籌資模式。對(duì)于此前已離退休的職工（簡(jiǎn)稱“老人”）和已參加工作還未退休的職工(簡(jiǎn)稱“中人”)來(lái)說(shuō)，由于他們?cè)谝酝墓ぷ髂晗蘩餂](méi)有實(shí)行個(gè)人賬戶，導(dǎo)致個(gè)人賬戶無(wú)資金積累或資金積累嚴(yán)重不足。而在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，由于“老人”和“中人”已經(jīng)為上一代人的養(yǎng)老履行了繳費(fèi)供款的義務(wù)，政府必須在其離退休后對(duì)其支付養(yǎng)老金。這筆由現(xiàn)收現(xiàn)付制下政府和參保人間的隱性契約所造成的需在一定時(shí)期支付卻沒(méi)有形成積累的養(yǎng)老金費(fèi)用，由于并不體現(xiàn)在政府公共部門財(cái)政狀況的評(píng)估中，而是隱含在當(dāng)前或未來(lái)的福利承諾中，因此被稱為“養(yǎng)老金隱性負(fù)債”。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于養(yǎng)老金隱性負(fù)債問(wèn)題，我國(guó)采取了“暗償”的方法，即在沒(méi)有大量增量資金進(jìn)入的情況下，依靠企業(yè)繳費(fèi)形成的社會(huì)統(tǒng)籌基金并進(jìn)而動(dòng)用在職職工的個(gè)人賬戶基金拿來(lái)償還養(yǎng)老金隱性負(fù)債。這種“暗償”的方法，一方面使企業(yè)同時(shí)承擔(dān)退休職工養(yǎng)老金的支付和在職職工個(gè)人賬戶資金積累的雙重任務(wù)，另一方面也使已按新體制繳費(fèi)的在職職工的個(gè)人賬戶因被直接挪用而變?yōu)榱丝召~。

針對(duì)個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的問(wèn)題，2005年12月3日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（下簡(jiǎn)稱新決定）。新決定提出了做小做實(shí)個(gè)人賬戶的措施：2006年1月1日起，個(gè)人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，原本由單位繳納、打入個(gè)人賬戶的3％，轉(zhuǎn)而注入統(tǒng)籌基金;而縮小后的個(gè)人賬戶資金也不得再挪作他用。這一措施雖然有效抑制了個(gè)人賬戶空賬規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，但并未真正解決也不可能真正解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)問(wèn)題。而對(duì)這一問(wèn)題如不徹底解決，必然會(huì)影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展，而且會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)未來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

我們認(rèn)為，設(shè)法籌集增量資金，是償還舊體制遺留下來(lái)的養(yǎng)老金隱性負(fù)債的惟一可行的辦法。目前，主要有以下四種籌集增量資金的辦法可供選擇：

一是變現(xiàn)部分存量國(guó)有資產(chǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“低工資、低消費(fèi)、高積累”的政策，當(dāng)時(shí)形成的大量國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值中凝結(jié)了部分老職工和離退休職工當(dāng)年必要?jiǎng)趧?dòng)的價(jià)值。現(xiàn)在，當(dāng)這部分人的養(yǎng)老金支付出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，將一部分國(guó)有存量資產(chǎn)變現(xiàn)以解決他們的養(yǎng)老金支付存在其合理性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家目前擁有近10萬(wàn)億元的國(guó)有資產(chǎn)存量，剔除賬面負(fù)債后的凈資產(chǎn)約有五、六萬(wàn)億元，變現(xiàn)其中的一部分來(lái)償還國(guó)家對(duì)老職工的隱性負(fù)債亦具有其可行性。參照國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)可以采取拍賣中小國(guó)有企業(yè)、將國(guó)有企業(yè)的股權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓、減持上市國(guó)有企業(yè)在境內(nèi)外的國(guó)有股和出售部分公有住房和國(guó)有土地有償使用權(quán)等多種形式。在通過(guò)變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)方式清償養(yǎng)老金隱性負(fù)債時(shí)，一方面要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)正確估價(jià)，采取各種措施避免國(guó)有資產(chǎn)流失，另一方面還要注意目前資本市場(chǎng)的吸納能力，避免引起資本市場(chǎng)大的波動(dòng)。

二是發(fā)行國(guó)債。智利在發(fā)行國(guó)債清償養(yǎng)老金隱性負(fù)債方面有成功的經(jīng)驗(yàn)。其具體做法是：一次性清算每個(gè)舊體制下參保人員在某一改革時(shí)點(diǎn)所積累的養(yǎng)老金數(shù)額，未達(dá)到退休年齡的職工得到數(shù)額確定的政府認(rèn)可債券，在他們退休時(shí)兌現(xiàn)。這種辦法既兌現(xiàn)了政府對(duì)職工的隱性養(yǎng)老承諾，又不使財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。考慮到我國(guó)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)不盡合理的現(xiàn)狀，發(fā)行以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為對(duì)象、期限在10年以上的公共債券存在一定的可行性。但以發(fā)行國(guó)債的方式償還隱性負(fù)債，需要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況考察一些基本的負(fù)債指標(biāo)以評(píng)價(jià)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是中央財(cái)政補(bǔ)助。提高養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出占財(cái)政支出的比例是世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，例如美國(guó)20世紀(jì)80年代聯(lián)邦預(yù)算約有三分之一用于65歲以上的老年人，預(yù)計(jì)到2010年將上升到36%，2030年將高達(dá)45%。從近些年的情況看，我國(guó)財(cái)政用于養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的中央財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額還不是很高(2004年中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助為522億元和92億元)可以考慮通過(guò)增加財(cái)政補(bǔ)助的辦法為清償養(yǎng)老金隱性負(fù)債提供增量資金。在當(dāng)前財(cái)政資金相對(duì)緊張的情況下，可考慮采取調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在基本不加大財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下按一定比例適當(dāng)劃撥到統(tǒng)籌基金的做法。

四是發(fā)行福利彩票的方式。我國(guó)彩票市場(chǎng)1994年引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，每年銷售額增長(zhǎng)率在50％以上。福利彩票發(fā)行額從最初的0.174億元增加到2004的近400億元，數(shù)量相當(dāng)可觀。因此可以通過(guò)增發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn)福利彩票，籌集部分資金，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)支。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值問(wèn)題

2006年1月1日以前，由于個(gè)人賬戶基本處于空賬運(yùn)行狀態(tài)，“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式名義上是的所謂的“部分基金積累制”，但其實(shí)質(zhì)仍然屬于傳統(tǒng)體制下的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，并沒(méi)有形成真正的基金積累，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值問(wèn)題并不突出。2005年12月3日的新決定頒布之后，個(gè)人賬戶將被逐步做實(shí)，基金的保值增值問(wèn)題也隨之浮出水面。個(gè)人賬戶做實(shí)后，基金規(guī)模會(huì)迅速增加（以遼寧省為例，到2005年末，個(gè)人賬戶基金已經(jīng)達(dá)到201億元），從而面臨巨大保值增值壓力，同時(shí)也產(chǎn)生了極為強(qiáng)烈的投資需求。目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資方面的專門法規(guī)，只是在《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》等相關(guān)法規(guī)中做了非常嚴(yán)格的規(guī)定，即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能存入銀行和購(gòu)買國(guó)債。按照這種規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金根本實(shí)現(xiàn)不了既定的保值增值目標(biāo)。對(duì)此《新決定》中提出“國(guó)家制訂個(gè)人賬戶基金管理和投資運(yùn)營(yíng)辦法，實(shí)現(xiàn)保值增值。” 但并沒(méi)有提出具體措施。這無(wú)疑會(huì)影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)工作的正常進(jìn)行。

從國(guó)際上看，個(gè)人賬戶的管理模式主要有兩種，即新加坡的公營(yíng)模式和智利的私營(yíng)模式。新加坡的中央公積金由政府集中管理和投資，具體由中央公積金局統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。這種模式收益有保證，行政成本較低，但是由于在投資決策上很難避免政治因素的干擾，加上政府的運(yùn)作效率較低導(dǎo)致投資回報(bào)率較低。智利的個(gè)人賬戶基金由私營(yíng)的基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和管理，參保人具有自由選擇基金管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利，政府的主要責(zé)任是進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，這種模式促進(jìn)了基金管理公司的競(jìng)爭(zhēng)，投資回報(bào)率較高，但是基金管理費(fèi)用也很高。從中長(zhǎng)期看，在成熟的市場(chǎng)環(huán)境和職工投資的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)比較健全的情況下，可以采用私營(yíng)的基金管理機(jī)構(gòu)，允許企業(yè)和職工進(jìn)行自主選擇，中央政府的責(zé)任就是加強(qiáng)監(jiān)管。但是從近期看，由于我國(guó)的資本市場(chǎng)還不健全，個(gè)人賬戶基金應(yīng)由中央政府統(tǒng)籌管理，基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)要分開(kāi)。隨著資本市場(chǎng)發(fā)展的逐步成熟和完善，我們認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金首先可以參照全國(guó)社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)方式。即投資方向可包括四個(gè)方面：銀行存款、國(guó)債買賣、投資企業(yè)債券和金融債券，進(jìn)入證券市場(chǎng)。其中銀行存款和國(guó)債投資的比例不得低于50%（銀行存款的比例不得低于10%）;企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%;證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。另外在條件允許時(shí)機(jī)成熟時(shí)再考慮拓寬投資渠道，提高基金保值增值能力。

三、企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老的待遇差別問(wèn)題

和城鎮(zhèn)企業(yè)職工不同，我國(guó)目前現(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休保障制度有以下幾個(gè)特點(diǎn):一是基本模式仍沿用傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制;二是采取政府(或單位) 單方籌資機(jī)制，保障資金由財(cái)政預(yù)算安排或單位籌集，職工個(gè)人不繳費(fèi)；三是實(shí)行待遇確定型退休金計(jì)發(fā)辦法，即職工離休金按本人離休時(shí)的原工資源標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)，退休金按照本人退休前最后一個(gè)月工資的一定比例計(jì)發(fā)，工作年限越長(zhǎng)比例越高。其中，工作滿35年的可達(dá)90%左右，工作不滿10年的為40%左右。離退休費(fèi)由原工作單位負(fù)責(zé)發(fā)放;四是待遇調(diào)整與在職人員工資同步。

現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度，對(duì)于穩(wěn)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工隊(duì)伍，保障離退休人員的生活確實(shí)起到了很好的作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)改革的逐步推進(jìn)，這種保障模式隱藏的深層次問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，其中最為突出的就是和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差別問(wèn)題。1993年以后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金替代率(即退休金與在職收入的比值) 為90%左右，而企業(yè)只有60%左右，加上機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休金調(diào)整機(jī)制不同，退休人員的實(shí)際收入相差懸殊。同樣的學(xué)歷、同樣的職稱、同樣的參加工作時(shí)間和退休時(shí)間，養(yǎng)老金待遇卻因?yàn)椤皬钠髽I(yè)退休”與“從機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休”而有著數(shù)倍的差距。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保障方式的不同，養(yǎng)老金待遇差異明顯，致使企業(yè)退休人員不滿情緒日增，甚至影響到社會(huì)穩(wěn)定。

針對(duì)這一問(wèn)題，目前應(yīng)從以下幾方面著手加以解決：一是加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的步伐，消除城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的非均衡發(fā)展。二是大力發(fā)展企業(yè)年金，構(gòu)建多層次的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過(guò)企業(yè)年金這種補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高企業(yè)職工養(yǎng)老金的總體水平，縮小與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老待遇的差距。三是建立和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的調(diào)整機(jī)制，增大國(guó)家財(cái)政的資助力度，保證企業(yè)退休人員的實(shí)際生活水平能夠隨著職工工資水平適度增長(zhǎng)，使企業(yè)退休人員也能夠充分分享社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。