縣級(jí)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)機(jī)制在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

[摘要]縣域經(jīng)濟(jì)具有系統(tǒng)性，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要“配套改革，整體推進(jìn)”。目前，縣級(jí)財(cái)政發(fā)展的乏力和滯后導(dǎo)致了其不能與金融實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，造成了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的匱乏。處理好縣級(jí)財(cái)政與金融的關(guān)系，實(shí)施財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

[關(guān)鍵詞] 縣級(jí)財(cái)政 新型縣域金融體系 縣級(jí)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng) 縣域經(jīng)濟(jì)

近年來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過(guò)程中遇到了諸多困難，發(fā)展資金短缺、投入嚴(yán)重不足則是其中之一。造成這個(gè)問(wèn)題的原因是多方面的，表面上看，缺少金融信貸支持是主要的因素并因此成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，隱藏在資金缺乏問(wèn)題背后的另一個(gè)重要因素，卻是縣級(jí)財(cái)政發(fā)展的乏力和滯后。這種情況阻止了縣級(jí)財(cái)政與金融的聯(lián)動(dòng)，影響了資金的積聚效應(yīng)，造成了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的匱乏。因此，探討縣級(jí)財(cái)政和金融之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于加強(qiáng)和改善縣域經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控過(guò)程，挖掘、撬動(dòng)縣內(nèi)外資金，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展具有十分重要的意義。

一、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀要求實(shí)施縣級(jí)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)

主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1.縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，缺少吸引金融信貸的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，需要運(yùn)用財(cái)政政策引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用

除東部沿海地區(qū)少數(shù)縣及縣級(jí)市外，當(dāng)前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)仍是典型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)化程度低、效益差；縣域工業(yè)規(guī)模和比重較小，工業(yè)增加值占GDP的比重較小，工業(yè)的主體以縣屬中小企業(yè)居多，管理粗放、信用差。面對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，金融機(jī)構(gòu)在信貸問(wèn)題上表現(xiàn)出比較審慎的態(tài)度，致使一些工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和龍頭企業(yè)得不到資金支持，貽誤了發(fā)展時(shí)機(jī)。作為縣級(jí)財(cái)政，應(yīng)根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施財(cái)政扶持，增強(qiáng)企業(yè)信用水平，消除金融機(jī)構(gòu)對(duì)縣域金融服務(wù)所持“風(fēng)險(xiǎn)大、收益低”的成見(jiàn)，吸引信貸支持。

2.國(guó)家金融改革向縱深化發(fā)展，導(dǎo)致縣域金融服務(wù)萎縮，需要運(yùn)用財(cái)政手段進(jìn)行扶持和強(qiáng)化

從1998年開(kāi)始，國(guó)有商業(yè)銀行加大了機(jī)構(gòu)改革力度，紛紛撤并基層網(wǎng)點(diǎn)，導(dǎo)致縣域金融機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅度減少；同時(shí)國(guó)有商業(yè)銀行上收審貸權(quán)，資金集中向大中型企業(yè)和城市傾斜，在一定程度上抑制了資金向縣域經(jīng)濟(jì)投放。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則功能單一，主要執(zhí)行國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對(duì)諸如大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目支持甚少。農(nóng)村信用社又面臨規(guī)模小、效益差等問(wèn)題，無(wú)法提供正常信貸服務(wù)。郵政儲(chǔ)蓄只存不貸，資金全部上解，加劇了縣域資金的緊張局勢(shì)。在這種情況下，企業(yè)無(wú)法通過(guò)正式金融安排滿足資金需求，只好求助于以民間借貸為主的非正式金融安排。同時(shí)，縣域金融部門(mén)創(chuàng)新能力不足，固守傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)多元化、多層次的發(fā)展實(shí)際。這就要求縣級(jí)政府出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策，尤其是運(yùn)用財(cái)政手段降低金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本，為各種金融機(jī)構(gòu)在縣域增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)、不斷創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件，調(diào)動(dòng)他們?yōu)榭h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的積極性。

3.大多數(shù)縣級(jí)財(cái)政拮據(jù)，難以發(fā)揮財(cái)政的投融資功能，造成財(cái)政“缺位”，迫切需要金融支持

目前，大多數(shù)縣級(jí)財(cái)政收入過(guò)分地依賴于農(nóng)業(yè)稅收入和非稅收入，造成財(cái)源結(jié)構(gòu)單一。隨著未來(lái)逐步取消農(nóng)業(yè)稅等一系列農(nóng)民減負(fù)政策的實(shí)施，縣級(jí)財(cái)政的狀況將不容樂(lè)觀。另外，現(xiàn)行財(cái)政體制中由于分稅改革引起的財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致、上級(jí)政府層層擠壓縣級(jí)財(cái)政等一系列因素，進(jìn)一步加劇了縣級(jí)財(cái)政的困難。如此差的財(cái)政狀況導(dǎo)致事業(yè)發(fā)展資金嚴(yán)重不足，縣級(jí)政府向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、縣屬重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目等領(lǐng)域傾斜的資金寥寥無(wú)幾，無(wú)法解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中遇到的資金瓶頸問(wèn)題，財(cái)政“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種情況下，金融信貸支持顯得尤為重要。

二、縣級(jí)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的基本思路和著力點(diǎn)

圍繞縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，充分考慮縣級(jí)財(cái)政和縣域金融體系建設(shè)的現(xiàn)狀，欲使財(cái)政金融兩個(gè)手段相互促進(jìn)、合力聯(lián)動(dòng)，應(yīng)遵循以商業(yè)金融、合作金融發(fā)展為主，財(cái)政扶持政策推動(dòng)為輔，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金“以少撥多、以小博大”的基本思路，切實(shí)有效地挖掘、撬動(dòng)縣內(nèi)外資金，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而循環(huán)的起點(diǎn)須是財(cái)政先行，通過(guò)財(cái)政貼息、擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)資金配套等“輸血”機(jī)制，激活縣域金融體系的“造血”功能，形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金流，從而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和壯大縣級(jí)財(cái)政。著力點(diǎn)應(yīng)選在以下幾個(gè)方面:

1.立足財(cái)情，推動(dòng)新型縣域金融體系的構(gòu)建

(1)配合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社改革改制，培植農(nóng)村金融主力軍。根據(jù)國(guó)家為農(nóng)村信用社改革確定的“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化約束機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)功能，國(guó)家適當(dāng)扶持，地方政府負(fù)責(zé)”原則，切實(shí)加快縣級(jí)農(nóng)村信用社改革。對(duì)進(jìn)行縣聯(lián)社一級(jí)法人試點(diǎn)工作的地方，縣級(jí)政府可酌情采用稅收優(yōu)惠和減免規(guī)費(fèi)來(lái)減輕其經(jīng)營(yíng)成本，擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，完善服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。對(duì)信用社進(jìn)行增資擴(kuò)股或?qū)嵭泄煞葜沏y行試點(diǎn)的地方，縣財(cái)政可拿出一部分資金與轄區(qū)內(nèi)民營(yíng)資本同時(shí)入股，壯大信用社實(shí)力，改善信用社資產(chǎn)質(zhì)量。針對(duì)信用社歷史包袱沉重的現(xiàn)狀，可制定財(cái)政扶持政策，妥善處理好農(nóng)村信用社的歷史包袱，使其在短時(shí)間內(nèi)輕裝上陣，承擔(dān)起支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。

(2)創(chuàng)造條件，吸引活力大、又適宜縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和特點(diǎn)的股份制商業(yè)銀行到縣域設(shè)點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。采取適當(dāng)財(cái)政扶持政策，幫助股份制商業(yè)銀行減輕營(yíng)業(yè)成本，提高盈利能力。在條件具備時(shí)，可組建縣域性的股份制商業(yè)銀行。這種機(jī)構(gòu)可由縣級(jí)財(cái)政和國(guó)有商業(yè)銀行、政策銀行及其他股份制商業(yè)銀行的縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)牽頭，農(nóng)村信用社、企業(yè)，以及個(gè)人等均可出資，采取自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、自我發(fā)展的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，主要服務(wù)于縣域工商企業(yè)，增強(qiáng)銀行服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任感和主動(dòng)性。

(3)制定相應(yīng)財(cái)政扶持政策，幫助國(guó)有商業(yè)銀行和政策性銀行在縣域的分支機(jī)構(gòu)排憂解難，最大限度地爭(zhēng)取金融信貸支持。縣級(jí)政府要幫助四大國(guó)有商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行清理大量積淀的不良貸款，在制定涉及銀行貸款企業(yè)的改革改制方案時(shí)，理順企業(yè)與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，嚴(yán)禁企業(yè)逃避銀行債務(wù)行為。在條件允許的情況下，通過(guò)財(cái)政扶持的擔(dān)保公司為企業(yè)債務(wù)提供信用擔(dān)保，調(diào)動(dòng)國(guó)有商業(yè)銀行和政策性銀行參與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

(4)多途徑培植其他金融機(jī)構(gòu)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供多樣化金融服務(wù)。選擇符合條件的規(guī)模企業(yè)，成立財(cái)務(wù)公司，發(fā)揮自身融集資金的能力。發(fā)揮銀行機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)資信狀況熟悉的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)立融資租賃公司，開(kāi)辟企業(yè)融資新途徑。在民間資本積累較快的地方，探討民間金融的實(shí)現(xiàn)形式。另外，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司積極從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，證券期貨公司提供期貨、期權(quán)服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供風(fēng)險(xiǎn)管理和控制手段。縣級(jí)財(cái)政在這些金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)建和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可視具體情況通過(guò)稅收優(yōu)惠、減免規(guī)費(fèi)、財(cái)政資金入股資助等措施進(jìn)行扶持，幫助這些機(jī)構(gòu)盡快提供多樣化的金融服務(wù)。

2.借財(cái)生勢(shì)，增強(qiáng)縣域企業(yè)和居民金融借貸信用水平

縣級(jí)財(cái)政應(yīng)在加快信用擔(dān)保體系建設(shè)方面做大量工作，解決中小企業(yè)信用狀況差、信用貸款擔(dān)保難的問(wèn)題。可建立財(cái)政資金專戶或由財(cái)政資金牽頭、企業(yè)自愿入股的多形式、多層次、多元化的擔(dān)保中心和擔(dān)保公司，著力改善中小企業(yè)金融信貸環(huán)境。對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，縣財(cái)政可聯(lián)合農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)、農(nóng)村信用聯(lián)社，共同發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化信用貸款擔(dān)保服務(wù)中心，專門(mén)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整尋求金融信貸支持。探討建立縣級(jí)信用貸款再擔(dān)保公司，為縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和行業(yè)信用貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保服務(wù)，促進(jìn)縣域信用貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)體系的健康發(fā)展。縣域中小企業(yè)和農(nóng)村“種、養(yǎng)、加”大戶信用水平的提高，必將促進(jìn)縣域金融生態(tài)建設(shè)，吸引縣域金融機(jī)構(gòu)信用貸款的注意力，最終形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金聚集的“洼地”效應(yīng)。

3.依靠金融支持，著力解決財(cái)政在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“缺位”問(wèn)題

依靠新型縣域金融體系所帶來(lái)的充裕的資金流，縣級(jí)財(cái)政可以及早調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，通過(guò)擇機(jī)退出一些可由社會(huì)解決的公共支出領(lǐng)域，有效解決重點(diǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整投入不足的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政向能源、交通、農(nóng)業(yè)等非競(jìng)爭(zhēng)性政府投資支出領(lǐng)域的傾斜，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、縣級(jí)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的配套工作

可以看出，實(shí)施縣級(jí)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工程，將涉及到政府、金融業(yè)和社會(huì)各個(gè)層面，需要做大量工作，實(shí)施上下配合和社會(huì)整體推動(dòng)。

1.在政府層面，應(yīng)深化體制改革和加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，促進(jìn)縣域財(cái)力建設(shè)，為實(shí)施財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)創(chuàng)造前提條件

實(shí)施縣級(jí)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)，首先要求財(cái)政具備一定實(shí)力。為此，縣級(jí)政府應(yīng)深化體制改革和加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，通過(guò)加快與經(jīng)濟(jì)體制改革配套的行政管理體制改革步伐，撤并職能交叉、運(yùn)行低效部門(mén)和層次，減少財(cái)政工資撥款人員；通過(guò)推動(dòng)財(cái)政體制改革向縱深發(fā)展，積極探索文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的運(yùn)行模式，通過(guò)吸收民營(yíng)資本參與投資和經(jīng)營(yíng)，減輕財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政贏余。同時(shí)，加大縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，突出當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，培植特色經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益，增加縣級(jí)財(cái)政收入。國(guó)家財(cái)政部門(mén)也應(yīng)深化財(cái)稅體制改革，建立有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政稅收體系。應(yīng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的原則，充實(shí)縣域財(cái)源。

2.在金融業(yè)層面，應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化金融布局，建立有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融體系，提高財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的效力

應(yīng)針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來(lái)的金融需求變化，按照由金融需求決定金融供給的原則，著眼于資金回流縣域尤其是農(nóng)村，進(jìn)行一系列的農(nóng)村金融供給結(jié)構(gòu)調(diào)整。中央人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管政策，允許各種投資主體投資縣域金融產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種成分、各種類型的金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)力度，消除目前縣域金融服務(wù)逐步弱化的現(xiàn)象，尤其是解決國(guó)有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)萎縮的問(wèn)題，增加縣域證券、租賃、信托、擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等服務(wù)，形成有利于縣域金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的有效機(jī)制。

3.在社會(huì)層面，應(yīng)側(cè)重縣域企業(yè)和農(nóng)村信用建設(shè)，降低財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的良性循環(huán)。由于財(cái)政為企業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供了各種形式的扶持，承受了擔(dān)保貸款替代償付、配套資金損失、收入減少等風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，信貸金融機(jī)構(gòu)也面臨貸款對(duì)象的違約風(fēng)險(xiǎn)，這將使財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)失去賴以持續(xù)的安全基礎(chǔ)。因此，對(duì)縣域企業(yè)和農(nóng)村信用建設(shè)提出了很高的要求。一方面，要在全社會(huì)進(jìn)行信用教育和征信體系建設(shè)；另一方面，要采取有效措施，提高企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)企業(yè)和農(nóng)民還貸能力。

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