單位負責人離任審計創新

[摘 要] 單位負責人離任審計是計劃經濟向市場經濟過渡中逐步發展起來的一種特殊審計種類，具有確認或解除單位負責人的經濟責任、考察干部、教育保護干部等意義，在現實生活中運用較為普遍。但離任審計在實施過程中也存在著諸多問題，難以發揮其應有的作用，本文針對審計實施過程中存在的問題，提出審計在機制、體制、制度與方法等方面的創新理念。

[關鍵詞] 審計 問題 創新

一、單位負責人離任審計

單位負責人離任審計是經濟責任審計發展的初始階段，而經濟責任審計是在我國計劃經濟體制基礎上產生，在計劃經濟向市場經濟過渡過程中逐步發展的一種特殊審計種類。經濟責任審計經歷了單位負責人離任審計、承包經營責任審計、任期經濟責任審計三個審計階段。自1985年4月以來，部分省市率先開展了單位負責人離任審計的實踐探索。中共中央國務院和審計署先后發布的《全民所有制企業廠長工作條例》、《關于審計工作的暫行規定》、《關于開展廠長離任經濟責任審計幾個問題的通知》等一系列文件的下達，為實施單位負責人離任審計提供了法規依據。

經過長期的審計實踐，審計界對單位負責人離任審計作出了以下定義，“單位負責人離任審計是指企業單位負責人任職期滿離任時，由企業單位主管機關（會同組織部門）提出申請，由國家審計機關或國家審計機關委托企業單位主管部門審計機構，對企業單位負責人任職期間企業單位財務收支是否合法、盈虧是否真實、經濟效益是否達到目標，國家集體財產有無損失浪費等進行核查，以確定單位負責人任職期間各項經濟責任履行情況的一種審計工作。”

從上述我們可以看出企業單位負責人離任審計能夠確認或解除單位負責人的經濟責任，是監督干部的有效形式，是考察了解干部、教育保護干部的重要手段，也是純潔干部隊伍，規范干部行政、經濟行為的主要途徑，同時作為經濟責任審計初級階段的離任審計的產生是我國審計制度創新的結果，真正體現了中國特色；審計對象也由原來的組織責任變為對領導干部或主要負責人的個人履職行為；由原來的對“事”不對“人”變為既對“事”也對“人”。避免了以前出現的“領導生病，群眾吃藥”、“個人犯罪，組織受罰”的奇怪現象，促使領導干部盡職盡責，自覺維護國家和集體利益，嚴格遵守國家財經法規，規范管理，科學決策，勤政廉政，從而反映出審計工作的影響力。

離任審計中的責任是基于權利義務關系而派生的對擁有權利者應盡義務履行程度的一種客觀表述。也就是權利人因行使權力行為時，在經濟上應承擔的義務。確認責任時把握三個原則即權利責任對等、經濟行政責任結合和針對性。單位負責人離任審計的責任主要是經濟責任，經濟責任審計的內容一般包括財務責任、管理責任和法紀責任。離任審計還應該界定任期責任與前任責任、直接責任與間接責任、主觀責任與客觀責任、主要領導責任與重要領導責任、集體責任與個人責任。在具體的審計工作中，應注意區分主要領導責任和重要領導責任，即對領導干部直接主管的工作，由于不負責任，不履行或不正確履行職責，對造成的損失負直接領導責任的，應以主要領導責任對其進行追究；對協助他人分管的工作或參與決定的工作，由于不履行或不正確履行職責，對造成的損失負次要領導責任的，應以重要領導責任對其進行追究；還應注意區分集體責任與個人責任，即由領導班子集體研究決定的事項出現問題，追究集體責任，同時必須追究領導班子正職的責任。如某一投資項目因決策失誤造成了損失，在追究責任時，法人代表強調經過了領導班子集體的研究決定，那么就應看該項目是否經過可行性研究論證。若決策前未進行認真的考察論證，盡管研究決策時班子內大多數成員表示贊成，但仍要追究法定代表人的責任。對違反民主集中制原則，由領導班子正職或其他成員個人決定的事項，應由個人承擔經濟責任。

離任審計的經濟責任界定，在現實工作中既不要擴大，也不要縮小，要正確界定責任范圍，對不屬于審計范圍事項、非審計事項、未涉及的具體事項、證據不足的事項和性質不明或政策法規不明確的事項等，可不適宜作審計評價。

二、實施離任審計中存在的問題

單位負責人即廠長（經理）離任審計雖然在1985--1987年盛行，但由于在現實社會中仍然有一定的促進作用，所以一直適用至今，且由原來的對國有企業廠長（經理）離任審計延伸到對事業單位負責人離任審計以至到對地方政府縣級以下行政領導人如鎮長、村長等的離任審計，而且審計的內涵和外延都在不斷地擴大，原來的廠長（經理）離任審計現在也習慣地稱為單位負責人離任審計。

單位負責人離任審計雖然起一定作用但也有一定的局限性。主要表現在三個方面：第一，在制度規范上應在離任前審計，但在實際執行時，由于現行人事工作的特殊性，通常安排離任在前，審計在后。而離任審計是一個十分復雜的操作過程，不僅需要充裕的時間，而且需要配置相當的人力資源。由于干部的罷免、審計、任命的時間差很短，或未審先任，或審計同步，導致時間倉促。且目前審計力量普遍偏小，審計的重點范圍和內容又要求審計有深度和力度，而領導干部一般任職期限都較長，單位會計資料繁多，問題復雜且財務人員更換頻繁，導致對離任干部的經濟責任審計失之于粗，失之于寬。既使離任審計中發現問題，離任者認為自己已經卸任，即便對查出的問題負有責任，但已無權處理或處理問題力不從心；而接任者對處理離任者遺留下來的問題的處理積極性也不高。所以這種終結式的審計方式導致審計的預警功能較差，影響對領導干部經濟責任的認定和追究。第二，體制不順暢，“走過場”問題也比較突出。審計工作的靈魂是審計的獨立性，但現行的政府審計在上級審計機關和地方政府雙重領導體制下，各級審計機關的人財物均有地方政府操控，實質上政府審計部門只是地方政府的一個內部審計部門。在這種體制下，一些審計干部屈從于行政官員的權威，淡忘了自己的良心和職業道德。個別審計人員還受人際關系和不良風氣的影響，以原則作交易，審計結論不符實際，為離任者“遮風擋雨”。此類“走過場”的離任審計帶來了極壞影響和危害，造成審計工作深入難、取證難，在一定程度上喪失了監督功能。第三，“下審一級”制度不能有效貫徹。在離任審計過程中，由于經濟責任審計自身的特點，一般有上級審計部門或人員對下一級離任者實施審計。但在實際審計中因審計人員有限等原因往往不能實現“下審一級”，審計的獨立性大受限制，審計的結論也就缺乏可信性，其“下審一級”原則也難以實現。

三、審計創新

由于各單位經濟情況千差萬別，離任審計實踐經驗不足，在體制、機制、制度、方法等方面，還有許多規律性的東西未能被完全認識和準確把握，致使目前存在上述問題，亟待改革和完善，筆者認為應從以下幾個方面開展審計創新。

1.審計機制創新，提高辦事效能

提高工作效率，提高辦事效能是我們所提倡的工作準則。提高離任審計工作效能的前提是要有科學合理的工作機制，也就是通過相關權利的合理分割，建立權力的制衡和約束機制，防止權力濫用，克服權力異化，使權力的運作符合黨和人民群眾的根本利益。這些客觀上要求各級黨政機關必須統籌協調好各有關部門，使離任審計形成整體合力，發揮其應有的作用。

首先，各級黨政主要領導應進一步統一思想，切實加強對離任審計的組織領導，提高廣大干部認真接受離任審計的主動性和自覺性。其次，組織部門作為干部離任審計的牽頭單位，應提前向審計部門提供待審對象名單， 合理安排罷免、審計、任命的時間差，為審計部門開展工作創造良好的外部環境，提供強有力的組織保障。再次，紀檢監察機關應向審計機關提供被審計對象的有關情況，及時調查處理離任審計移交的有關問題。此外，還要健全領導干部離任審計的報告制度。審計結果報告應同時抄送本級和上級黨政有關部門，上級領導機關應區別問題的不同性質，采取相應的查處措施。

2.審計體制創新，實行全面垂直監督

現代監督理論與實踐經驗證明，在各種監督制約體制中，最有力、最有效、最權威的是自上而下的垂直監督，其他監督是否奏效，都取決于垂直監督機制是否健全強化。國家審計的本質是監督，而監督的效能也同樣取決于領導體制上的突破與創新。黨的十六大從深化政治體制改革，強化對權力的監督與制約的高度，賦予了審計機關更重要的職責。為此，建議國家審計的領導體制應由現行的雙重領導體制盡快向相對垂直的領導體制（即實行人財物省以下垂直領導）轉變；離任審計的重點也應向全面評價其是否規范地依法行政、有無重大決策失誤造成嚴重損失浪費、有無因搞“政績、形象工程”等而造成本級政府或本單位嚴重負債、有無重大違法違紀問題、有無重大責任事故等方面轉變。

3.審計制度創新，建立有效的審計制度

制度創新建設很重要的部分是審計理論和法律法規創新。隨著社會的發展和改革的深入，審計的地位和作用也不斷地提高，現行審計法律法規有些已經跟不上時代發展步伐。加強對權力的監督制約，也需要國家的審計法律法規與時俱進，不斷地進行適應性調整。除在審計領導體制改革上提供法律支持以外，還應對離任審計工作統籌進行依法規范，由單純的合法性審計向合法性審計與效益審計兼顧轉變；由單純的低層次財務收支審計向高層次的客觀評價領導干部的經濟責任轉變，并從領導體制、管理機制和實施程序等方面，為離任審計提供適應性較強的法律保障。

4.審計方法創新，采用有效的審計方法

第一，要強化離任審計工作的“陽光操作”。在干部離任審計過程中，要通過召開座談會、通報會、個別訪問等形式，廣泛發動群眾，拓展取證渠道；充分利用內審成果和民主理財、政務公開、財務公開等有關資料，深化離任審計重點，建立并完善審計結果公示制；要重視群眾質疑，對群眾提出的疑點，應深入調查，辨明真偽，不留盲區。

第二，要關口前移，將任前審計、任中審計和離任審計有效結合。通過任前審計從源頭上凈化我們的干部隊伍；通過任中審計，較好地解決單純離任審計存在的“馬后炮”問題，實現監督的連續性，而且任中審計所積累的審計結論可以直接為離任審計所應用。將此三者有機結合起來，可有效整合審計資源，降低審計的成本。

第三，要認真落實黨風廉政建設責任制。對群眾反映強烈的重點單位和重點人員，應該推行下審一級和異地交流審計制度，使審計擺脫地方保護和人情干擾，維護離任審計的客觀性、真實性和權威性。

最后，要自上而下強化離任審計的層級監管，健全完善首審負責制和誤審追究制，特別要加強對審計結果的監督，對有爭議的審計結論要組織復審。

此外在審計過程中還要靈活應用“下審一級”的原則：對于本級單位中層干部的崗位輪換及調往系統外的離任人員的審計，可由本單位行政長官指定，由本級單位的同級審計部門人員組成審計組；對于同級行政長官和準備提拔到本級單位擔任領導職務的離任人員，離任審計應采取“下審一級”的原則，由上級單位組織人員開展審計；對于提拔到上級單位擔任領導職務的離任人員，可采取沒有隸屬關系的交叉審計或委托社會審計部門開展離任審計，以保持審計工作的超脫性、獨立性和權威性，消除內部審計部門人員的顧慮，提高離任審計評價鑒定的可信度從而對離任者的工作業績和存在的問題做出全面、客觀和公正的評價和鑒定。

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