對修訂《事業單位財務規則》的思考

《事業單位財務規則》（以下簡稱《規則》）從1997年1月1日正式實施至今已整整十年了。 十年來，《規則》對規范事業單位財務行為，加強事業單位財務管理，提高資金使用效益，保障各項事業持續發展起到了十分重要的作用。但是，隨著事業單位體制改革的逐步深入，事業單位內外環境發生了根本性的變化，相關經濟活動已經出現了許多新的情況，原有的《規則》已經不能滿足不斷變化的客觀實際，必須進行修訂。

一、現行《規則》在實踐中的主要問題

1.《規則》與目前事業單位面臨的形勢不相適應

(1)從2002年開始逐步推行的包括部門預算、政府采購、國庫集中支付、收支兩條線等在內的一系列改革措施使得事業單位各項經濟活動各環節的管理制度已經發生根本性的變化，而《規則》沒有隨之改變。為了適應這些改革，《規則》也必須進行相應的調整。

(2)隨著事業單位改革的逐步深入，多渠道籌措資金促進事業持續發展已經成為一種難以改變的現實，各種新型的融資手段如BOT模式、BT模式、融資租賃、售后回租等經濟活動也要求《規則》做出相應的規定。

(3)舉債發展和赤字預算已經成為不爭的事實，這與《規則》第八條“事業單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算” 的規定有明顯的矛盾。

(4)基本建設投資的財務管理也急待規范。《規則》第四十三條的規定：“國家對事業單位基本建設投資的財務管理，按照國家有關規定辦理”。在這條規定之下，《事業單位會計準則》規定:“事業單位有關基本建設投資的會計核算，按有關規定執行，不執行本制度”。實踐中，該規定已經暴露出許多弊端。第一，實行部門預算后，預算單位的所有收支已統一納入綜合預算編制，基本建設、事業經費的會計核算搞兩套賬，與預算管理口徑不符。第二，預算單位的基本建設撥款和自籌基建款分別核算，不利于資金的統籌安排。第三，編制兩套會計報表，不能完整地反映預算執行和資金使用情況。這在高等院校表現尤其突出。

近年來，為了滿足高校擴招之后的需要，全國高校幾乎都在建設新校區，由于制度的原因，目前高校的基建支出與學校日常教育事業支出仍實行二條線，分別按照《國有建設單位會計制度》和《高等學校會計制度》進行兩種核算，提供兩套報表。導致學校日常報表不能綜合反映學校真實的財務狀況。

2.《規則》設計的問題

(1)對“支出”的概念界定不嚴密。支出是事業單位為了實現特定的目標，由經濟主體的支付行為而導致的資源減少，包括償債性支出、資本性支出、費用性支出和權益性支出。損失雖然也導致事業單位的資源減少，但損失是管理者不能夠控制的偶發性事項。因此，不能將損失叫支出，《規則》第十四條規定：“支出是指事業單位開展業務及其他活動發生的資金耗費和損失”。顯然，對事業單位“支出”概念的界定是不嚴密的。

(2)“修購基金”的計提無現實意義。《規則》第二十三條規定：“修購基金，即按照事業收入和經營收入的一定比例提取，在修繕費和設備購置費中列支（各列50%），以及按照其他規定轉入，用于事業單位固定資產維修和購置的資金”。這條規定的初衷是為了使固定資產的修理、購置能有一個相對穩定的資金來源，但實踐證明這種規定沒有現實意義。

①與我國當前財政預算管理制度改革不協調，并且給資金的使用效率也帶來一定的影響。《規則》設計的初衷在于要求事業單位平時自行積累資金，“專項”用于解決固定資產維修和改造，或者作為固定資產重置的經費來源，以減輕財政補助的壓力。但是，從實踐來看，從事業支出中提取出來的修購基金，在沒有使用之前是沉淀在各個單位的，在一定程度上影響了資金的使用效率。并且與當前正在進行的財政國庫集中收付改革是不相融的。

②從實踐的效果來看，提取修購基金的做法并沒有緩解財政支出壓力，在提高固定資產的修購能力方面也沒有達到預期的效果。在實際工作中，事業單位的固定資產維修、購置和建造等支出，并不是以單位是否已積累了多少專項修購基金為前提條件的，而是單位根據自己的事業發展規劃，多渠道籌措資金解決的，只要事業發展需要，即使沒有修購基金，事業單位同樣會采取各種融資手段落實資金問題。因此，《規則》提取修購基金的規定是沒有實際意義的。

3.《規則》與其他法規的沖突

(1)土地問題。“土地”是國有資產的重要組成部份。在企業財務規則和有關會計制度中，對“土地”這類資產的管理和核算辦法有明確的規定，但在事業單位卻沒有明確，使得“土地”這類龐大的國有資產一直游離在賬外，在高校表現尤其突出。

高校的土地有無償劃撥、有償劃撥、購置等多種形式，在《教育部所屬高等學校固定資產管理辦法（試行草案）》[（79）教供字067號]附件固定資產分類中，將土地定為固定資產，規定以畝為單位。當時我國會計核算工作借鑒的是原蘇聯模式，所以，土地在會計核算中沒有金額反映。1994年，國家對會計制度進行了改革，“貨幣計量”是會計核算的基本原則之一，但土地仍然成了被人遺忘的角落，至今沒有政策明確規定土地這一巨額資產在會計賬上如何反映，造成了數以億計的資產游離在帳外，學校的財務狀況無法得到真實的反映。

(2)固定資產的界定。隨著科學技術的發展，新產品的更新換代加快了，很多產品已不是一臺儀器，一個配件那樣簡單，給固定資產的界定也帶來了新的問題，有關固定資產的爭議越來越多，特別是軟件及網絡產品的財務處理存在較多的空白。

按照固定資產的定義，軟件應該列為固定資產，但在固定資產分類中查不到它的編碼。網絡產品更具有特殊性，如網絡實驗室，有設備、耗材、房屋裝修、家具以及大量的科技投入，如培訓、軟件等，如果以單件辦理固定資產，那么只能將設備和個別夠標準的家具列入固定資產，其價值可能只有整個實驗室的一半左右，大量的投入無法形成學校的資產，只能作為費用列支，但如果以一個實驗室為單位，那么情況就不一樣了。因此，在新形勢下，如何界定固定資產是一個值得研究的課題。

(3)對固定資產的使用效率沒有具體的考核指標。近年來，隨著事業的發展，固定資產總量增長迅猛，但使用率很低，從主管部門到各個事業單位，從上級領導到各單位領導，幾乎都在要求要提高固定資產的使用效率，但大都作為口頭語，沒有具體的制度規定，《規則》也缺乏具體的可操作的考核指標。

二、適應事業單位改革要求，構建新的《事業財務規則》

1.用科學的理財觀指導《規則》的修訂工作

現行《規則》著眼于傳統的理財觀念，重點對事業單位進行行政管理、監督和控制，其目的是防范事業單位違反財經紀律。但是，隨著事業單位改革的不斷深入，新的《規則》應該把著眼點放在促進事業單位的建設和發展方面，盡可能下放事業單位的理財自立權，激發單位內部活力，堅持管理、監督和服務并重，在對事業單位財務活動進行規范的同時，把著眼點放在服務方面，讓財務工作更好地促進本單位事業的發展，把“服務”作為會計的基本職能在《規則》中予以體現。將傳統的核算和監督型會計向服務型會計轉變，使新《規則》在管理內容、管理要素和管理層次上有所創新。

2.進一步改革預算管理辦法

（1）實行規劃預算和執行預算相結合的新型預算管理體系。我國傳統的預算編制方法是以會計年度為單位，按照“量入為出，收支平衡、略有結余”的原則，但預算執行結果往往都是入不敷出，出現赤字。在市場競爭日趨激烈的今天，許多單位都在多渠道籌措資金，促進事業健康持續發展。過去傳統的預算方式已經嚴重制約和束縛著事業單位的建設和發展。建議實行規劃預算和執行預算相結合的新型預算管理體系，將“量入為出、收支平衡、略有結余”的時限由傳統的會計年度年度調整為規劃年度，將部門預算分為規劃預算和執行預算兩類，規劃預算的“收支平衡”以規劃年度為時限，執行預算的“收支平衡”以會計制度為時限，使財務預算與單位事業的發展緊密結合，真正發揮預算應有的作用。

（2）把市場機制運用到預算分配環節，從單一的貨幣管理形式逐步擴展到采用貨幣、實物等多種管理形式，實行資金預算和資產預算相結合。

（3）把預算經費分為正常的維持費和競爭性經費兩類，正常的維持費解決事業單位的正常運轉問題，這類經費可以按照同等標準撥款，以體現公平原則；競爭性費則根據事業單位的發展狀態和競爭實力采取競爭的辦法進行分配，激發各單位的潛能，促進事業快速發展。

3.建立財務質量監測機制，加強支出監管

（1）根據事業單位的不同性質和功能，合理界定事業單位財政補助范圍，同時加強事業單位機構編制、財務預算、支出標準和財務制度的管理，從事業單位和單位財務職能部門兩個層面分別建立“管理策劃、實施運行、檢查監督、持續改進”的財務質量監測機制，為事業持續發展提供有力的財力支撐。

（2）推行事業單位收支統管。事業單位的資金除了財政撥款以外，事業收入主要是依靠政策性的收費收入，嚴格的講，這部分資金也是財政資金，因此，新的《規則》應取消預算內外的概念，貫徹所有資金綜合使用、統籌安排的原則，保證財政撥款和事業收入真正用于單位的事業發展，進而提高資金的使用效益。

4.加大對負債管理的力度

傳統的觀點認為，負債經營只能運用于企業而不能運用于事業單位。《規則》第八條規定：“事業單位預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。”也就是說，《規則》是不允許事業單位進行負債發展的。然而，事業單位也面臨生存和發展的激烈競爭，為了實現組織的既定目標，也需要加強基礎設施建設，改善服務條件。但是財政撥款又難以滿足這種資金需求，為此，事業單位不得不多渠道籌措資金，通過包括銀行貸款等手段來籌集發展所需要的資金。近年來，許多高等院校通過負債籌集資金進行基礎設施建設，以適應擴大招生規模的需要，這一舉措使得高等教育得到了前所未有的發展。實踐證明了事業單位負債發展的可行性與必要性。但是，負債會因固定的利息支付與本金的償還而帶來財務風險。吉林大學在網上自暴“因貸款過多，學校無法周轉”的案例就是證明。建議對《規則》第八章“負債管理”的有關規定進一步細化，加強政府對負債經營的宏觀調控，建立貸款審批制度和經濟責任制，有效防范財務風險。

5.將基本建設投資的財務管理納入《規則》統籌規范

基本建設投資的財務管理是事業單位財務管理的重要組成部份，基本建設的財務核算應納入事業經費統一核算和管理。新的《規則》應進一步理順財務關系，建立與部門預算管理相適應的財務管理體制，將基本建設投資的財務管理納入事業財務統籌管理，形成一個全面反映事業單位各項資金活動和財務收支狀況的新型財務管理體系。

6.加強國有資產管理

對《規則》第七章“資產管理”的內容進行修訂，根據新的形勢，對國有資產的有關概念、標準、類別、管理的要求、使用效益和考核指標等做出明確規定，并增加對“低值品”的相關管理要求和規定。

7.取消提取修購基金的規定

取消提取修購基金的規定，同時謹慎對待“計提固定資產折舊”的提法，因為，在事業單位計提固定資產折舊與提取修購基金一樣沒有現實意義，反而使會計核算復雜化。