政府采購中的問題及其治理

[摘要] 我國的政府采購始于上世紀90年代，由于采購量逐漸增大，其對國民經濟的調控功能也日漸凸顯出來。而政府采購功能的實現內蘊著嚴格的假設前提。因我國政府采購剛剛起步，現實采購實踐中暴露出一些突出問題，對這些問題，文中進行了實證分析，并根據我國經濟運行中的實際情況，給出了政策建議。

[關鍵詞] 政府采購尋租

一、規范成熟的政府采購內蘊的前提

1．政府采購量足夠大，大到能對國民經濟的發展產生舉足輕重的影響，具有極強的宏觀調控作用。

2．政府采購從業人員職業素質和專業技能完善、道德高尚，不存在道德風險。即使存在道德風險，外在監督也非常到位。

3．采購人員明確采購標準，具有市場的完備信息，對所購商品性能、技術標準、成本構成非常了解。

4．切實編制好政府采購年初預算，政府采購預算制度非常健全和完善，政府采購計劃能夠達到科學和規范的要求，沒有隨意性。

5．政府采購部門在采購范圍、采購方式、采購程序管理等方面操作規范，對符合政府集中采購目錄及限額標準要求、具備集中采購條件的政府采購項目均能按要求實行采購。

6．政府采購監督管理部門不折不扣地履行其職責，能充分保證政府采購法的貫徹執行。一旦發現違規采購行為，都能及時嚴肅處理。

7.市場發育成熟，市場體系完整、健全。現實中，任何一個政府，哪怕是市場經濟最發達的國家，都不可能完全符合以上約束條件。我國市場經濟體制剛剛建立，政府采購制度也剛開始嘗試，因此，實際運作中出現了一些問

題。

二、政府采購中出現的突出問題

政府采購過程中暴露出許多問題，其中最為突出和具有代表性的是以下幾方面。

1.政策功能可操作性差

這是政策功能難以發揮作用的癥結所在。政府在出臺政策時，首先要明確政策目標，特別是一些概念要明確，否則操作中就難以很好地實施。例如，中央提出節能概念很好，可是節能沒有相關技術性指標。政府采購中有照顧中小企業、扶持落后地區經濟發展、保護民族產業、低于市場平均價采購等政策目標，但是，在現實操作中，對“中小企業”、“落后地區”、“市場平均價”都應該有比較明確的定義和劃分依據。特別是有些專家學者的文章中出現了“節資率”、“節支率”等指標，并且有數字作證，可是預算價可能帶有隨意性和滯后性，而市場平均價在市場經濟價格自主的情況下也難以確定，這必然給定量分析帶來困難。

2.會造成“兩利相權”的取舍困難

目前政府采購在以下幾個方面最有可能發揮政策功能：一是保護民族產業；二是促進節能環保的“綠色”功能；三是促進自主創新；四是扶持中小企業和照顧落后地區；五是促進勞動保障。可是其中任何一個方面都有可能加大成本。譬如自主創新形成的自主知識產權，自主研發會帶來高額的研發費用，這必然構成成本的一部分，成本高必然拉動價格高。采購價格高的產品必然造成財政支出增加，而政府采購目的之一就是節約資金，顯然這和政府采購經濟性的目標相悖。所以，在短期內，特別是在財政資金緊張的情況下，就會發生魚和熊掌不可兼得的問題。對于地方政府采購而言，最有可能的是取局部利益、短期利益，舍整體利益和長期利益。

3.政府購買的層層審批可能會喪失時間價值

政府集中購買，目的在于提高采購資金的使用效益，但是有時會出現“層層審批費時費力，有集中卻無效益”的現象。因為是單獨一家的集中采購，相當于變成了壟斷采購。如果政府采購協議進貨產品目錄嚴重滯后，不能根據市場情況及時調整，就可能高價買進過時的產品，變成了“有集中無效益”的政府采購。同時，政府采購在審批程序上也比較麻煩。有人在調查中發現，即使購買一臺電腦，也要打報告找上級政府批準，從用戶報批到設備到位，程序繁瑣，周期漫長，既降低了行政效率，又增加了行政成本。

4.權力尋租難以避免

政府采購過程中的權力尋租難以避免，原因主要是：第一，政府采購資金的所有權與實際使用權分離，資金的使用者在進行購買時未必忠實于所有者，于是有可能出現道德風險。第二，正因為上述的兩權分離，就決定了政府采購的全過程包含了多重委托代理關系，形成“納稅人——財政部門——政府采購機構——直接采購官員”這條復雜的委托代理鏈，在每一個環節都有可能出現道德風險，尤其是直接采購人員和供應商的博弈中極易形成合謀，產生尋租現象。第三，在市場經濟條件下，人們在追求自身利益最大化的本能驅使下，只要違規收益大于違規成本，違規現象就易產生。第四，政府采購資金的所有人不可能直接監督采購人員，同樣在實踐中還是委托一個部門進行監督，比如監察部門，這又是一個委托代理關系，同樣會存在道德風險，而且不排除采購部門和監察部門的人員形成合謀型博弈的可能性。基于以上分析，在政府采購過程中避免權力尋租異化是非常困難的。

5.招投標機制不健全

政府采購最大的特點就是在公平、公正、公開的透明環境中通過招標方式實現物有所值。但是，由于受專業知識的局限和多方因素的制約，目前政府采購的招投標工作僅僅停留在運作的初期，專業化水平不高，缺乏管理措施，各項招投標活動運作效益低，監督乏力，與統一、嚴謹、細致、規范、高效的招投標要求相差很遠，反映出來的問題主要有：第一，沒有統一的招投標管理模式。由于很多地方沒有具備資格的社會專職招投標代理機構，加之政府采購在推行初期都未成立招投標管理委員會，也沒有固定的招投標場所，難免出現一些不規范、專業水平不高的現象。第二，專家評委庫人員空缺。建立一定數量的不同專業的專家評委庫是搞好政府采購招投標的前提條件。但是，由于政府采購招投標尚處在探討階段，缺乏統一規范的管理模式，在每次招投標活動中只能臨時邀請一些有關專業人員作為評委參與評標，在一定程度上影響了招投標的權威性。第三，政府采購招投標工作有時流于形式，甚至有時存在“暗箱操作”現象，喪失政府采購的“三公”原則。第四，政府采購招投標主體缺乏自我約束機制，招投標過程的監督機制缺乏。招投標機制不健全，政府采購的優勢就難以發揮。

6.政府采購從業人員素質有待提高

對政府采購從業人員的素質要求是多方面的，主要包括：第一，職業道德素養，要求從業人員能夠恪守職業道德，遵守執業紀律，嚴格按采購程序辦事。第二，執業技能，政府采購是一項集政策性、知識性、全面性、復雜性、多樣性等特點于一身的全新的系統工程，因此，需要采購人員掌握采購方面的知識和操作規程。第三，需要采購人員掌握全面的知識。政府采購工作人員不僅要熟悉采購事宜，還要懂得財經等方面的知識。政府采購隊伍專業人才缺乏，也是制約政府采購質量的一大因素。

7.政府采購預算編制滯后

目前，由于各地政府采購預算的編制尚未作為一項單獨的內容納入財政支出預算范疇，財政預算編制比較簡單粗糙，公共支出項目還未細化到政府集中采購目錄，政府采購工作很難從全局上把握和預見全年政府采購計劃，工作處于被動狀態，在一定程度上使政府采購在實際操作中存在隨意性、臨時性、盲目性。造成的后果是政府采購預見性差，只能被動地接受市場信息，對產品性能和價格反映遲緩，遇到少數單位零星采購時，由于采購數量少、品種單一，一般采用詢價和談判方式進行，無法通過招標形式反映規模采購效益。

此外，還存在者政府采購的機構設置不規范、缺乏監督機制、配套的法律法規不健全、市場發育不成熟等問題，同樣制約著政府采購健康發展及其效應的充分發揮。

三、保證政府采購效應發揮的政策建議

針對以上我國政府采購中存在的問題，比照規范成熟的政府采購的要求，提出以下政策建議。

1.繼續擴大政府采購規模

可喜的是，近幾年來，我國政府采購的規模和范圍在不斷擴大，2001年全國政府采購規模為640億元，2002年突破1000億元，2003年達到1500億元，2004年又突破2000億元，2005年達到2500億元，財政部預計2006年的政府采購總額將突破3000億元，基本上每年以500億元的規模遞增。政府采購數量占GDP的比重也逐年增加，達到一定規模后，其宏觀政策功能將更有效地發揮出來。

2.加強政府采購人員培養

一方面，加強政府采購從業人員的思想道德教育。另一方面，進行全面的知識培訓，包括政府采購方面的知識和相關的財經的知識，提高他們的執業技能，提高采購隊伍專業水平。從而確保政府采購隊伍的專業化、職業化。而且要建立一種培訓的長效機制，能根據國內外時刻變化的市場及所購物品的技術發展，采購人員要不斷地進行學習。同時，還要使他們熟悉黨和國家的各項方針政策，拓寬他們的知識結構，從而培養出全面的、新型的政府采購人才，以適應政府采購工作的需要。另外，還要盡快推行政府采購人員的資格認證制度。

3.編制政府采購預算，強化預算約束

提前編制政府采購預算，能夠使采購部門事先預知全年采購規模，擬定采購計劃，提前了解市場行情，捕捉采購信息，并按采購計劃組織實施，克服目前實際運作中忙于零星采購或無計劃采購的弊端。而且，編制預算要切實按照公開性、可靠性、完整性、統一性和年度性五原則進行。必須嚴格按預算采購，不能隨意變更，使預算真正具有法律效力，成為政府采購的硬約束。

4.完善機構設置，健全配套的法律法規

機構設置應包括采購實施機構和管理監督機構，前者應由獲得采購資格認證的專業人員構成，以保證政府采購的實施效率；后者不一定由專門的政府機構承擔，可以由會計、審計和法律界人士構成，以切實起到監督作用。同時，要加強立法，包括政府采購法的實施細則及配套的法律法規，使政府采購的每個環節和活動都有法可依。特別應注意法律法規的制定要有可操作性，嚴格明確概念，不能只是原則的和模棱兩可的規定。加大執法力度，對違法違規行為能夠嚴肅及時處理。

5.加大權力尋租成本

有權力施加影響的經濟活動就必然存在權力尋租的可能，而權力尋租侵蝕了社會財富，浪費了稀缺的資源，產生了一系列社會問題。對于避免權力尋租學界也有不少見解，包括內在道德自律、外在法律他律，這些舉措能夠起到一定程度的作用。但是筆者認為還是應該在政府采購決策和實施過程中遏止尋租行為。首先，在選擇供應商時真正運用招投標方法，將采購工作置于“陽光”之下，針對不特定多數主體進行購買，供應商之間競爭加劇，增大了尋租的難度。其次，對于每一筆政府采購，采購小組的構成也應在有資質的人員中隨機決定，這就又一次加大了尋租難度。再有，“租”只能從供應商的利潤中來，在同等質量和技術標準條件下通過競價方式選擇價格最低的購買，也就縮小了“租”的空間。最后，法律制裁也是尋租的一大成本。總之，只要盡量增大尋租成本，尋租收益空間自然會縮小，當尋租收益小于尋租成本時，尋租就能被避免了。

政府采購作為一項龐大、復雜的系統工程，在剛剛起步的時候會出現不少問題，需要采取切實可行的方法予以治理。政府采購活動不斷地被規范，才能保證政府采購效應的充分發揮。

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