促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的法制思考

[摘 要] 構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵是要構(gòu)建城鄉(xiāng)的和諧。法制的視角中，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，必須要從取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、修改法律提出不平等因素、提高農(nóng)民法律意識(shí)、保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益等方面著手。

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)和諧發(fā)展 法制 農(nóng)民

“三農(nóng)”問題，一直以來是我國(guó)歷屆政府非常重視的問題，因?yàn)榈侥壳盀橹梗覈?guó)還是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口數(shù)的近70%以上。近年來，隨著改革開放的發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，我國(guó)社會(huì)各個(gè)方面都得到了快速發(fā)展，社會(huì)物質(zhì)財(cái)富日益豐富，人民的生活水平得到很大的提高，但是也出現(xiàn)了許多問題、產(chǎn)生了一些矛盾，特別是“三農(nóng)”問題更加突出。相對(duì)城市的快速發(fā)展、城市居民生活水平的不斷快速提升而言，農(nóng)村社會(huì)在各個(gè)方面發(fā)展遲緩，農(nóng)民收入增加緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)居民整體生活環(huán)境相差越來越遠(yuǎn)，特別是農(nóng)民工工資被拖欠、農(nóng)村環(huán)境污染等一系列問題成為社會(huì)的熱點(diǎn)，影響著我國(guó)社會(huì)的和諧發(fā)展，引起了全社會(huì)的關(guān)注和黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。

在十六屆四中全會(huì)的決議中指出了建設(shè)“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會(huì)主義和諧社會(huì)。要構(gòu)建社主義和諧社會(huì)，城鄉(xiāng)的和諧是其中最重要的內(nèi)容，城鄉(xiāng)和諧發(fā)展是我們的當(dāng)務(wù)之急，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵與重心工作，對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)的順利建設(shè)起決定性作用。因此，加大城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面共同繁榮和發(fā)展是我們當(dāng)前所要做的主要工作。促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，主要就是“以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)”，加大農(nóng)村的發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。但是我們要清醒地看到，建立城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的和諧社會(huì)不是純粹的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。和諧社會(huì)的本質(zhì)是“民主法制”，和諧社會(huì)的構(gòu)建離不開法制建設(shè)，因此我們必須要重視法制在構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧發(fā)展中的重要作用，以法制建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的形成。

一、取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

1958年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》被認(rèn)為是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的直接原因，這部法規(guī)，實(shí)際上是將城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市居民與農(nóng)村農(nóng)民完全割裂開來、對(duì)立起來，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面對(duì)兩者采取完全不同的政策法律，這種極端偏向的政策，使農(nóng)民在各個(gè)方面受到不公平的對(duì)待。許多公共產(chǎn)品以及社會(huì)資源，只有城市居民才可以享有，而農(nóng)民則是不可能享有的，這也是農(nóng)村貧困的原因之一，這種嚴(yán)格的戶籍制度也限制農(nóng)民的自由流動(dòng)，剝奪了農(nóng)民的憲法上的自由遷徙權(quán)，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展。另外在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格上的“剪刀差”是“農(nóng)村向城市無償流動(dòng)資金”在一定意義上是城市對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的“剝削”，從而阻礙了城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展，造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，2004年城鄉(xiāng)居民收入差距是3.21倍之大，加上各種福利差距，城鄉(xiāng)實(shí)際差距要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于此比例。由于戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)不和諧的基礎(chǔ)性的因素，因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，就必須徹底地改革現(xiàn)行的戶籍制度，取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化，使農(nóng)民與城市居民具有相同的身份地位，這樣“可以改變城鄉(xiāng)社會(huì)分配向城市傾斜的狀況，也可以增加農(nóng)民作為市場(chǎng)主體擇業(yè)的自主性，擴(kuò)大其社會(huì)收入來源，改善其在社會(huì)分配格局中的不利處境”。在公共資源和公共產(chǎn)品的分派上要體現(xiàn)公平性、公正性，在現(xiàn)有大多數(shù)資源和資產(chǎn)配置在城市的情況下，通過公共財(cái)政體制的改革來構(gòu)建農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給制度，加大力度對(duì)農(nóng)村進(jìn)行公共資源和公共產(chǎn)品供給的傾斜，解決農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品過度匱乏的現(xiàn)狀。比如在教育資源、醫(yī)療資源、稅收、就業(yè)、社會(huì)保障等各個(gè)方面都要體現(xiàn)出城鄉(xiāng)一體化，從而使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)徹底消滅，使農(nóng)村和城市真正地和諧發(fā)

展。

二、修改完善法律制度、剔除不平等因素

用羅馬法學(xué)家將法律定義為“善良與公正的藝術(shù)”，認(rèn)為“正義只有通過法律才能實(shí)現(xiàn)”，所以法律的首要價(jià)值就是公平正義。一個(gè)社會(huì)要和諧發(fā)展，就必須要有公正的法律來維持社會(huì)秩序，公平的分配社會(huì)利益于負(fù)擔(dān)，這樣才能防止和解決利益沖突。但是在我國(guó)的法律中就存在著許多對(duì)農(nóng)民不平等、不公正的規(guī)定。我國(guó)憲法第33條民卻規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”。第34條規(guī)定“中華人民共和國(guó)年滿18周歲的公民，不分民族、……、職業(yè)、……都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”可是我國(guó)的憲法性法律《選舉法》在代表名額的分配上，基于所謂的農(nóng)民文化素質(zhì)等等因素，對(duì)農(nóng)民規(guī)定了不平等的選舉權(quán)，即“按照農(nóng)村每一個(gè)代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一個(gè)代表所代表的人口數(shù)的原則分配”。因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的主要形式，國(guó)家的主要法律、政策的審議通過，以及各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告都應(yīng)當(dāng)通過人民代表大會(huì)審議并通過， 由于不同社會(huì)階層的需要層次是不一樣的，這樣在憲法上對(duì)農(nóng)民選舉權(quán)的不公正的歧視性規(guī)定就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民不能有效地參與、影響法律政策的制定，農(nóng)民成為 “沉默的大多數(shù)” 他們的民意不能夠得到表達(dá)，國(guó)家的一系列法律政策上不能很好地表達(dá)農(nóng)民的利益訴求、造成對(duì)農(nóng)民的不公正、不平等現(xiàn)象的產(chǎn)生。正如有的學(xué)者所言“這一規(guī)定直接導(dǎo)致了在教育、勞動(dòng)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面農(nóng)民都無法取得同城里人一樣的待遇，農(nóng)民長(zhǎng)久以來都是被漠視的弱勢(shì)群體”。《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中對(duì)規(guī)定“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均收入或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，按20年計(jì)算。”這種“同命不同價(jià)”的規(guī)定，形成對(duì)農(nóng)民的嚴(yán)重歧視性，是對(duì)法律的公平正義價(jià)值的嚴(yán)重背離；另外在就業(yè)、資源分配、市場(chǎng)主體地位等方面都存在法制上的不平等性，在分派權(quán)利和負(fù)擔(dān)的時(shí)候是根據(jù)身份的不同而對(duì)城市居民和農(nóng)民采取不同的規(guī)定。這種法制上對(duì)農(nóng)民嚴(yán)重的歧視性規(guī)定，與我國(guó)社會(huì)主義法制現(xiàn)代化不符合，違背了法的價(jià)值，也是造成農(nóng)民貧困的制度因素，因此必須予以剔除，給農(nóng)民與城市居民相同的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、教育文化權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利等，這樣農(nóng)民就有了和城市居民形式上的平等——機(jī)會(huì)平等，從而通向消滅歧視的道路。

三、進(jìn)行普法教育、提高農(nóng)民法律意識(shí)

促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，除了法律和制度安排上對(duì)農(nóng)民的平等性外，農(nóng)民法律意識(shí)和法律觀念也非常重要。只有農(nóng)民的法律意識(shí)強(qiáng)，其權(quán)利意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)也會(huì)增強(qiáng)，才能夠自覺地應(yīng)用法律武器來維護(hù)自己合法權(quán)益。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善、社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)農(nóng)民的法律意識(shí)和法律觀念都得到了很大的發(fā)展，但是還與整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步不相適應(yīng)，農(nóng)民的法律意識(shí)與城市居民相比還是比較淡薄。農(nóng)民是畏法畏訟而不是信仰法律，在遇到糾紛的時(shí)候首先想到的可能不是法律，而是其他的解決途徑，這樣就有可能引發(fā)更大的矛盾和沖突，造成農(nóng)民合法權(quán)益的更大損害；或者是缺乏權(quán)利意識(shí)，在自己的合法權(quán)益受到損害的時(shí)候意識(shí)不到自己受到了損害或者不公正的待遇，從思想上把不公正合理化了，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的更加缺失與淡化。農(nóng)民法律意識(shí)淡薄的原因主要有：傳統(tǒng)歷史文化的影響、司法腐敗的影響，以及農(nóng)民文化教育的影響。因此應(yīng)該在農(nóng)村進(jìn)行多種形式的法制宣傳教育，例如：在調(diào)解糾紛的時(shí)候的法律宣傳教育；通過典型案例以案釋法；通過電影、電視、報(bào)刊等媒體進(jìn)行廣泛宣傳；通過專題講座和法律知識(shí)培訓(xùn)進(jìn)行普法宣傳形式等等，增進(jìn)農(nóng)民的法律常識(shí)和法制觀念，改變農(nóng)民的整體法律意識(shí)，從“權(quán)大于法”、“人情大于法理”等觀念下走出來，形成對(duì)法律的信仰，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益，積極依法參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，以及積極依法參與農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的管理，推進(jìn)農(nóng)村民主法制建設(shè)，營(yíng)造農(nóng)村良好法制環(huán)境。另外加強(qiáng)司法執(zhí)法公正性，杜絕腐敗，也是提高農(nóng)民法律意識(shí)的重要因素。

四、加強(qiáng)“三農(nóng)”立法，保護(hù)農(nóng)民利益

到目前為止，我國(guó)頒布的農(nóng)業(yè)法律，行政法規(guī)有80多部，部門規(guī)章更多，形成了以《農(nóng)業(yè)法》為核心，《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》為主體的農(nóng)業(yè)法律體系框架，但是與有關(guān)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)相比，“三農(nóng)”立法問題明顯：一些法律、行政法規(guī)的內(nèi)容不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在一定程度上可能會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展起到束縛作用。有些法律、法規(guī)的內(nèi)容和表述形式過于原則，操作性不強(qiáng)，特別是缺乏必要的法律責(zé)任，這樣就不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于農(nóng)民利益的保護(hù)，因?yàn)槿狈Ρ匾姆韶?zé)任的法律，在現(xiàn)實(shí)中的激勵(lì)與約束力是很難保證的。因此要加大力度進(jìn)行立法保護(hù)“三農(nóng)”權(quán)益，要最大限度地貼近農(nóng)業(yè)、貼近農(nóng)村、貼近農(nóng)民，以法律形式增強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)這一弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的扶持、保護(hù)。除了對(duì)《農(nóng)業(yè)法》等進(jìn)行修改和補(bǔ)充外，應(yīng)研究制定《農(nóng)業(yè)投入法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》等，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持和保護(hù)力度。應(yīng)研究制定統(tǒng)一的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，保護(hù)農(nóng)民的生存保障權(quán)利，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療制度使農(nóng)民老有所養(yǎng)，解決農(nóng)民“因病致貧”問題。通過建立相關(guān)制度確實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，對(duì)在城市化過程中承包地被征用、征收，完全失去土地的農(nóng)村人口，通過相關(guān)法律制度，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，確保他們的生活不能受到影響。政府要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)、提供職業(yè)崗位或者辦理失業(yè)保險(xiǎn)、提供最低生活保障等，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

五、要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益

在城鄉(xiāng)和諧發(fā)展中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)上的和諧發(fā)展是關(guān)鍵，因?yàn)槌青l(xiāng)大多數(shù)問題都是由于經(jīng)濟(jì)上的差距造成的。要消除城鄉(xiāng)矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，就不得不在發(fā)展農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步、增加農(nóng)民收入上下功夫。要增加農(nóng)民的收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，其中轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，在目前我國(guó)農(nóng)村，特別是中西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是一條最有效的捷徑，可以說外出打工成了許多農(nóng)民脫貧致富的惟一的手段。但是由于種種因素的影響，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工時(shí)的合法權(quán)益往往得不到有效的保障，他們?cè)诔鞘斜灰暈橄碌裙瘢艿絿?yán)重的歧視，其就業(yè)和崗位選擇上受到歧視、往往在惡劣的環(huán)境下從事著城市人不愿意選擇的又累又臟的工作，但是血汗錢經(jīng)常遭到惡意克扣或者無故拖欠，“最低工資保障、同工同酬，加班費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)”等對(duì)大多說農(nóng)民工來說是奢望。由于農(nóng)民工缺乏勞動(dòng)保護(hù)，勞動(dòng)合同簽訂率低，勞動(dòng)關(guān)系缺乏有效的法律保護(hù)，近年來農(nóng)民工工資被拖欠，以及工傷后得不到合理、合法賠償?shù)陌讣鹉暝龆啵瑖?yán)重地侵犯著農(nóng)民工的合法權(quán)益，也影響著城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展。因此必須加大力度保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，從工資、工作環(huán)境、勞動(dòng)合同、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等方面著手，徹底的解決農(nóng)民工權(quán)益保障的問題。一方面要加大立法的保護(hù)，制定出相關(guān)的法律政策，使農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)有法可依，另一方面要加強(qiáng)執(zhí)法檢查力度，確保關(guān)于保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的法律制度得到貫徹實(shí)施，做到有法必依，為農(nóng)民工提供一個(gè)溫暖和諧的工作環(huán)境，一方面為城市建設(shè)做出貢獻(xiàn)，另一方面增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生

活水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

六、要嚴(yán)格執(zhí)法，加大法律監(jiān)督

促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)新農(nóng)村是當(dāng)前各級(jí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)在農(nóng)村中，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入比較大，特別是農(nóng)村公共產(chǎn)品等方面的投入，比如現(xiàn)在的村村通公路工程、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)等，這對(duì)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展是非常重要的，可以使農(nóng)民也享受到公共財(cái)政的陽(yáng)光，可以使對(duì)社會(huì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的農(nóng)民與城市居民一起共享改革發(fā)展的成果，使他們?cè)诮逃⑨t(yī)療、養(yǎng)老等方面的困難可以得到適當(dāng)?shù)木徑猓鸩阶呦蚬餐辉５牡缆贰５俏覀円匾曓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律監(jiān)督，防止借新農(nóng)村建設(shè)之機(jī)貪污、挪用投入“三農(nóng)”建設(shè)的財(cái)政性建設(shè)資金、其他專項(xiàng)建設(shè)資金、政策性銀行貸款的犯罪，以及在資金、貸款核撥過程中的索賄受賄犯罪行為，嚴(yán)格依法監(jiān)督工程建設(shè)、土地征用出讓、資源開發(fā)和經(jīng)銷等制度的執(zhí)行，最大程度地減少權(quán)力“尋租”，以及生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子及其他農(nóng)資物損害農(nóng)民利益，為城鄉(xiāng)和諧發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的法制環(huán)境。

七、明確政府在城鄉(xiāng)和諧發(fā)展中的責(zé)任

城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，主要在于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的快速發(fā)展，在于農(nóng)民生活水平的提高，但是對(duì)于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不能僅僅靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來完成，不能僅僅靠農(nóng)村和農(nóng)民自身力量來完成。因此政府應(yīng)該承擔(dān)起它本來應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，也就是說，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民問題的解決，主要責(zé)任在于政府。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，以前很長(zhǎng)的時(shí)間都是農(nóng)村支援城市，基本上是以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民的利益為代價(jià)來促進(jìn)城市和工業(yè)的發(fā)展，這是國(guó)家和政府政策的需要。“當(dāng)前，我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”，所以工業(yè)扶持農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村的發(fā)展是理所當(dāng)然的事情，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，城市是不會(huì)很自愿地?zé)o償支援農(nóng)村的，這就需要國(guó)家和政府來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，通過轉(zhuǎn)移支付等形式擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)民的生活狀況，提高農(nóng)民的生活水平。目前國(guó)家和政府在這方面的力度已經(jīng)比較大，在今后要更加加大力度，在農(nóng)村教育投資、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等方面要進(jìn)行特別的“照顧”，從而使農(nóng)民獲得基本的生活保障，為城鄉(xiāng)和諧發(fā)展奠定一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

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