出口退稅機(jī)制存在的問(wèn)題及政策建議

[摘 要] 出口退稅政策的主要作用在于提高出口貨物國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)并促進(jìn)外貿(mào)出口持續(xù)發(fā)展。有效率的出口退稅機(jī)制應(yīng)當(dāng)具備出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)最優(yōu)、財(cái)政負(fù)擔(dān)均衡、稅企權(quán)責(zé)對(duì)等三個(gè)基本條件。分析了2004年出口退稅機(jī)制改革以來(lái)的成功之處和仍待完善的方面，并提出完善現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的可行性建議。

[關(guān)鍵詞] 出口退稅 負(fù)擔(dān)機(jī)制 政策建議

2004年，我國(guó)對(duì)出口退稅機(jī)制進(jìn)行了重大改革，目的在于實(shí)現(xiàn)“老賬要還，新賬不欠”的目標(biāo)，以更好地發(fā)揮出口退稅政策對(duì)支持外貿(mào)出口快速發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長(zhǎng)的積極作用。出口退稅機(jī)制改革兩年多來(lái)，雖然在較短的時(shí)間內(nèi)解決了“老賬要還”的老大難問(wèn)題，到目前為止也基本實(shí)現(xiàn)了“新賬不欠”的改革目標(biāo)，且經(jīng)過(guò)2005年再一次調(diào)整中央與地方財(cái)政負(fù)擔(dān)比例，使得地方財(cái)政負(fù)擔(dān)大為減輕。加強(qiáng)了征稅和退稅的銜接，進(jìn)一步遏制了騙取出口退稅問(wèn)題的發(fā)生；建立了中央與地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅額的體制，大大緩解了出口退稅規(guī)模不斷擴(kuò)大與中央財(cái)政獨(dú)自承載難以為繼的矛盾；出口退稅已從過(guò)去單純促進(jìn)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)檎{(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，有效地強(qiáng)化了經(jīng) 濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。當(dāng)然，隨著原有矛盾的逐步解決，新的問(wèn)題又漸漸衍生出來(lái)。但是，出口退稅基數(shù)核定過(guò)低，出口退稅產(chǎn)品結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，以及幾年后地方財(cái)政負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題依然存在，出口退稅機(jī)制還需進(jìn)一步完善。

一、現(xiàn)行出口退稅機(jī)制存在問(wèn)題的原因剖析

1.各級(jí)財(cái)政不堪出口退稅重負(fù)的原因?qū)嵭行碌某隹谕硕悪C(jī)制之前，出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著我國(guó)出口的逐年增長(zhǎng)，中央財(cái)政面臨難以為繼的局面，欠退稅數(shù)額越積越多，為此，2004年1月1日起，我國(guó)實(shí)行了新的出口退稅分擔(dān)機(jī)制。經(jīng)過(guò)不到１年的運(yùn)行實(shí)踐，盡管新的分擔(dān)辦法實(shí)行后中央仍然承擔(dān)90％左右的出口退稅，但無(wú)論發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，都急切呼吁難以承擔(dān)超基數(shù)25％的出口退稅，這說(shuō)明地方財(cái)政承擔(dān)出口退稅的能力更弱。基于這種情況，2005年政府下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善中央與地方出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制的通知》（國(guó)發(fā)[2005]25號(hào)）文件，將超基數(shù)的出口退稅中央與地方的分擔(dān)比例由42∶25調(diào)整為92.5∶7.5，至此中央財(cái)政將承擔(dān)全部出口退稅的95％左右，矛盾再次集中到中央。從表面上看，發(fā)生大規(guī)模的欠退稅是由于中央財(cái)政安排的退稅資金不足造成，但出口欠退稅形成的根本原因卻是出口退稅制度存在機(jī)制性缺陷。表現(xiàn)在，一是對(duì)外貿(mào)易過(guò)度強(qiáng)調(diào)出口創(chuàng)匯而忽視出口效益，幾乎所有產(chǎn)品都可以享受出口退稅政策，出口退稅結(jié)構(gòu)不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的要求，在擴(kuò)大了退稅規(guī)模的同時(shí)，又沒(méi)有體現(xiàn)出鼓勵(lì)出口的政策傾向；二是出口退稅規(guī)模和增長(zhǎng)速度超過(guò)中央財(cái)政承受能力，導(dǎo)致欠退稅大量存在，出口退稅政策難以落到實(shí)處，真正需要支持的出口產(chǎn)品難，以及時(shí)足額享受出口退稅政策；三是出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制不利于對(duì)出口貿(mào)易實(shí)行科學(xué)規(guī)范的管理，特別是地方政府缺乏加強(qiáng)出口退稅管理的積極性，偷騙稅違法事件時(shí)有發(fā)生。

2.發(fā)達(dá)地區(qū)額外承擔(dān)了部分出口退稅的原因?qū)嵤┬碌某隹谕硕悪C(jī)制后，外貿(mào)出口較多的發(fā)達(dá)地區(qū)普遍反映，由于采購(gòu)地與出口地不同，造成發(fā)達(dá)地區(qū)額外承擔(dān)了部分出口退稅，地方財(cái)政難以承受。對(duì)此普遍看法是由于出口退稅基數(shù)確定的不盡合理造成的。從實(shí)際看，發(fā)達(dá)地區(qū)額外承擔(dān)了部分出口退稅，確實(shí)是其外貿(mào)部門從內(nèi)地不發(fā)達(dá)地區(qū)采購(gòu)貨物出口量較大，發(fā)達(dá)地區(qū)很容易突破中央核定的出口退稅基數(shù)，繼而地方財(cái)政要額外承擔(dān)部分出口退稅。但筆者認(rèn)為，關(guān)鍵原因不在于出口退稅基數(shù)確定的合理與否，而在于外貿(mào)體制改革沒(méi)能適時(shí)跟進(jìn)，即實(shí)施外貿(mào)代理制這項(xiàng)改革嚴(yán)重滯后造成的。如果對(duì)外貿(mào)企業(yè)全面實(shí)行代理制，就不會(huì)出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)替不發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)部分出口退稅的問(wèn)題。由于實(shí)施外貿(mào)代理制改革不是一蹴而就的，因此即使目前在政策上能夠解決發(fā)達(dá)地區(qū)替不發(fā)達(dá)地區(qū)多承擔(dān)部分出口退稅問(wèn)題，那么相應(yīng)的矛盾也會(huì)轉(zhuǎn)嫁到不發(fā)達(dá)地區(qū)。因此其現(xiàn)實(shí)的直接原因是中央與地方財(cái)政收入格局和出口退稅分擔(dān)辦法不合理造成的。

3.一些地方財(cái)政部門將7.5％退稅直接沖減國(guó)稅部門組織的地方收入后來(lái)考核國(guó)稅部門的地方收入任務(wù)，有可能引發(fā)新一輪“欠退稅”。

二、改進(jìn)和完善現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的對(duì)策建議

1.適當(dāng)下調(diào)增值稅法定稅率，為減少出口退稅額奠定制度基礎(chǔ)目前出口退稅額度太大是形成財(cái)政利益沖突的主要矛盾。退稅率決定著退稅額，而征稅率又是退稅率的基本前提。增值稅法定稅率是1994年稅制改革時(shí)，為保證當(dāng)時(shí)財(cái)政收入規(guī)模，在總體稅負(fù)不升不降的原則下經(jīng)測(cè)算確定的。從理論上講，增值稅是中性稅 種，如果征稅率過(guò)高、征收額過(guò)大勢(shì)必扭曲市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，抑制整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政收入規(guī)模翻了幾番，稅收收入連年大幅度超收，現(xiàn)實(shí)的財(cái)政收入狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，已經(jīng)為調(diào)低增值稅法定稅率創(chuàng)造了充分必要的條件因此建議，適當(dāng)下調(diào)稅率5個(gè)百分點(diǎn)，將現(xiàn)行增值稅的三檔稅率中的17％和13％兩檔稅率合為一檔稅率，以利于增值稅的鏈條管理；在增值稅收入減少的同時(shí)，逐步凸顯所得稅作為主體稅種的作用，并為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展減輕稅收壓力，同時(shí)也為下調(diào)出口退稅率創(chuàng)造前提；取消部分貨物增值稅零稅率等優(yōu)惠政策，保證增值稅征收有更為寬泛的稅基，以保持宏觀稅負(fù)的基本穩(wěn)定。

2.重新確定增值稅收入分享比例，增強(qiáng)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)出口退稅能力按照分稅制財(cái)政體制的規(guī)定，地方財(cái)政分享25％的增值稅收入，加上超收部分30％的增值稅收入和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，事實(shí)上只有40％左右的增值稅收入 能夠成為地方可支配的財(cái)力，地方政府的財(cái)政支付能力總體而言是比較弱的。從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，有必要重新調(diào)整增值稅收入及其超收部分的分享比例，適當(dāng)調(diào)高地方的分享比例，這既能調(diào)動(dòng)地方組織稅收收入的積極性，又能增加地方可支配的財(cái)力。筆者認(rèn)為，通過(guò)調(diào)整增值稅收入分享比例，使地方新增2000億元～3000億元左右的財(cái)力較為合適。

3.改革出口退稅分擔(dān)辦法，建立“誰(shuí)出口、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的對(duì)稱機(jī)制實(shí)行新的出口退稅機(jī)制后，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)基數(shù)內(nèi)出口退稅、超基數(shù)部分92.5％ 的出口退稅，事實(shí)上并沒(méi)有徹底改變中央財(cái)政在出口退稅上的“大鍋飯”性質(zhì)。因此，應(yīng)該建立“誰(shuí)出口、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的對(duì)稱機(jī)制。基本辦法是：改中央承擔(dān)基數(shù)內(nèi)出口退稅為地方承擔(dān)基數(shù)內(nèi)出口退稅，改超基數(shù)部分分別負(fù)擔(dān)為中央全額承擔(dān)；對(duì)外貿(mào)企業(yè)收購(gòu)?fù)馐。ㄊ校┴浳锍隹诙l(fā)生的出口退稅，在外貿(mào)體制改革未完全到位前，暫由中央先行墊付，年終按照中央、采購(gòu)地和出口地共同負(fù)擔(dān)原則結(jié)算。這種辦法的最大好處是：地方在出口經(jīng)濟(jì)管理和出口退稅方面的主體權(quán)責(zé)更加明確，在出口退稅臨界基數(shù)時(shí)不會(huì)產(chǎn)生逆向行為，甚至?xí)懈蟮姆e極性。但這種機(jī)制能夠有效運(yùn)作的前提是：要適當(dāng)調(diào)低增值稅法定稅率，從而調(diào)低其退稅率，減少退稅額度；提高增值稅收入中地方分享比例，增強(qiáng)地方出口退稅資金的支付能力。同時(shí)，由于近兩年各地出口結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，必須依據(jù)財(cái)力格局調(diào)整后的實(shí)際情況，對(duì)原來(lái)的出口退稅基數(shù)進(jìn)行重新核定，保證出口退稅基數(shù)與各級(jí)財(cái)政的財(cái)力相適應(yīng)。

4.建立出口退稅財(cái)政專項(xiàng)準(zhǔn)備金，確保出口退稅全額及時(shí)退付2005年國(guó)家預(yù)算安排了3298億元的出口退稅計(jì)劃。對(duì)如此大的支出額度，沒(méi)有硬性的預(yù)算安排和穩(wěn)定的資金保障是難以執(zhí)行的。特別是各級(jí)地方財(cái)政，直接涉及能否全額及時(shí)退付出口退稅，有必要建立出口退稅財(cái)政專項(xiàng)準(zhǔn)備金，其額度應(yīng)該不低于全年出口退稅基數(shù)，中央承擔(dān)的超基數(shù)部分由中央財(cái)政及時(shí)調(diào)劑。另外，出口退稅管理是一項(xiàng)財(cái)政職能，但目前稅務(wù)機(jī)關(guān)行使這項(xiàng)財(cái)政職能的職權(quán)是不完整的，沒(méi)有資金退庫(kù)的實(shí)際支配權(quán)，根本無(wú)力保證出口退稅進(jìn)度。為了從機(jī)制上克服出口退稅資金被擠占而容易形成新的欠退稅問(wèn)題，建議出口退稅財(cái)政專項(xiàng)準(zhǔn)備金的實(shí)際支配權(quán)劃歸負(fù)責(zé)出口退稅審批的稅務(wù)機(jī)關(guān)，使出口退稅的受理、審核、審批、退庫(kù)流程有效銜接和順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，保證出口退稅一經(jīng)審批同意后就能全額及時(shí)地退付給出口企業(yè)。