ＢＯＴ項目融資方式中地方政府信用風(fēng)險和規(guī)避

[摘 要] BOT項目融資方式運營過程中經(jīng)常由于地方政府的信用因素而導(dǎo)致項目流產(chǎn)或者進行不順，本文著重分析信用風(fēng)險的表現(xiàn)和原因，并提出幾點意見。

[關(guān)鍵詞] BOT 地方政府 信用風(fēng)險 風(fēng)險和規(guī)避

BOT項目融資方式是上世紀(jì)80年代興起的一種融資與項目管理模式，目前我國很多地方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中經(jīng)常使用這一方式。但是，在諸多項目的應(yīng)用過程中，往往會是地方政府信用在執(zhí)行過程中起到關(guān)鍵作用。本文主要討論地方政府的信用問題。

一、BOT的基本內(nèi)容和基本風(fēng)險分析

1.BOT項目融資方式的基本內(nèi)涵和適用范圍。BOT是建設(shè)—運營—移交（Build—Operate—Transfer）的英文縮寫，具體是指政府通過特許協(xié)議，授予締約方的國際商業(yè)資本發(fā)展商來承擔(dān)基礎(chǔ)項目的投資，融資，建設(shè)，運營和維護，在規(guī)定的特許運營期以內(nèi)，項目公司對該設(shè)施的使用收取適當(dāng)?shù)馁M用的項目融資方式。目前，該方式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已廣泛應(yīng)用，僅在廣西，在來賓電廠B廠成功試用該模式之后，已有有十余個項目在應(yīng)用這一模式在進行。

2.BOT方式的風(fēng)險。對于BOT方式來說，一般意義上講，在某一確定的東道國實施，對于項目融資上的政府信用風(fēng)險是確定的，因為對于這一確定的東道國來講，它的政治局勢、法規(guī)應(yīng)用等基本處于一種既定的狀態(tài)之下。作為投資方，應(yīng)進行相詳盡而細(xì)致的考察，從而確定是否投資。但是，對于幅員遼闊的國家，特別是像中國這樣的大國來講，各地的政治、經(jīng)濟、文化因素存在著很大的差異，除了需要對國家的政治風(fēng)險進行詳細(xì)考察之外，對于地方政府的信用狀況要進行認(rèn)真的考量。

二、地方政府信用風(fēng)險的表現(xiàn)和原因

作為地方政府，在簽署B(yǎng)OT協(xié)議時往往會由于地方財政資金缺乏，市政建設(shè)項目緊急等原因為項目提供各項優(yōu)惠措施，但是在運作過程中經(jīng)常會出現(xiàn)各式各樣的不誠信的表現(xiàn)，這些表現(xiàn)：在不通知不履約、在履約的過程中拖沓、前期時政配套，土地等承諾無法兌現(xiàn)、違約賠償難以取得、建設(shè)競爭項目、建設(shè)后勤保障不及時等等，形式多樣，不一而足。

地方上產(chǎn)生政府信用危機的原因很多，主要集中在：

1.項目運作過程中地方政策調(diào)整而導(dǎo)致的信用風(fēng)險。一般來說，BOT的運作的特許期限往往會超過一屆政府的任期，甚至某些大型項目的運營期甚至是數(shù)十年。一個地方政府的發(fā)展方向，政策等往往會取決于某些政府主要官員，特別是一把手的觀點，而當(dāng)政府官員更迭時，下一屆的政府官員由于政績的要求就會很可能會改變當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展戰(zhàn)略。對于BOT項目來講，所需要的市政配套，土地等等承諾就很難得到保證。同時，政府重點發(fā)展的地域不同時，縱使得到了保證，也會使原先的現(xiàn)金流預(yù)測發(fā)生重大改觀，從而使項目無法進行。

2.運作過程中地方政府部門利益調(diào)整而導(dǎo)致的信用風(fēng)險。BOT項目的建設(shè)往往是經(jīng)過反復(fù)論證得出的結(jié)論，無疑是對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展會有巨大的幫助。但是作為地方政府的不同的機關(guān)部門，在項目進展過程中得到的實際收益往往會有很多不同，在建設(shè)和運營的過程中不同的部門會由于不同的收益而又不同的態(tài)度，出現(xiàn)很多的政府行為越位和缺位。

3.基于法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致的風(fēng)險。目前，我國關(guān)于BOT項目融資的法律規(guī)定主要是對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部1994年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，國家計委、電力部、交通部1995年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》和國家計委、國家外匯管理局發(fā)布的《關(guān)于借用長期國外貸款實行總量控制下的全口徑管理的范圍和辦法》。這幾個法律文件基本構(gòu)成了目前我國BOT項目融資的全部內(nèi)容。這幾個法律文件的法律地位上可以看出，我國關(guān)于BOT還沒有地位較高的成文法規(guī)，而且法律體系正處在快速發(fā)展和變化之中，法律法規(guī)的變動不可避免地帶來各方利益的調(diào)整，在一定程度上造成投資收入和地方收益的不確定性，從而決定了風(fēng)險的存在。

4.由于其他風(fēng)險導(dǎo)致的，諸如政府效率等問題。在項目的實施過程中，很多部門的審批和配合是每個BOT項目必不可少的步驟，但是基于機關(guān)效能，辦事程序，執(zhí)行能力，信息傳遞等等問題的存在，往往會使得項目的進程遇到不可估量的拖延和羈絆。

三、地方政府信用風(fēng)險對BOT項目危害

在BOT項目融資工程中，地方政府具有雙重身份，既是公共事務(wù)的管理者，又是特許權(quán)協(xié)議的一方當(dāng)事人，這種主體的特殊性使雙方當(dāng)事人在特許協(xié)議中的法律地位實際上不平等，在特許權(quán)協(xié)議履行中政府處于優(yōu)勢地位和主導(dǎo)地位，如果相關(guān)政府受利益驅(qū)使，不守信用，不兌現(xiàn)授權(quán)，甚至收回特許權(quán)協(xié)議中授予項目公司的經(jīng)營(收費)權(quán)資格，則處于被動地位的項目公司很難牽制地方政府的失信行為，也難以防范由此所產(chǎn)生的風(fēng)險及這種風(fēng)險所造成的損失。

這些風(fēng)險的危害具體表現(xiàn)為：

1.對于項目方來講，信用危機會使得項目運行困難，使得項目資金預(yù)算和進行遇到困難，甚至?xí)沟谜麄€項目遭到失敗。

2.對于地方政府來講，使得政府形象受到損害，短期上不能使得項目順利開展影響地方經(jīng)濟，使得經(jīng)濟發(fā)展過程中本來已經(jīng)解決的融資困難問題更加突出；長期來說會出現(xiàn)惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響經(jīng)濟發(fā)展速度。

四、風(fēng)險規(guī)避

為了項目的能夠順利完成，合理規(guī)避地方政府風(fēng)險勢在必行。首先，針對項目方來講：

1.對于地方政府的信用等級評估加強。目前，對于一個國家的信用評估中，主要使用的是國際通用的標(biāo)準(zhǔn)普爾標(biāo)準(zhǔn)體系，這就為項目投資人在投資過程中提供了一個重要的參考依據(jù)，但是在我國這么一個幅員遼闊的國家里，由于地方經(jīng)濟發(fā)展階段不同，各地方政策存在著很大的區(qū)別，政策的執(zhí)行情況也因地而異，只評估中央政府的信用等級是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有對地方政府的信用等級進行全面的評估才能有針對地方政府風(fēng)險做出相應(yīng)的規(guī)避。目前，這方面的評估還很少，一般企業(yè)自身也很難做出比較翔實的評估，這就需要第三方咨詢機構(gòu)做出相應(yīng)的評估才能使得項目順利開展。

2.要求地方政府出臺相關(guān)政策性支持法規(guī)，做相應(yīng)承諾，相關(guān)地方政府出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)文件對官員行為進行約束。

3.爭取中央政府的支持，特別是國家權(quán)力機構(gòu)的支持。在廣西來賓電廠B廠的營運建設(shè)過程中，廣西區(qū)政府積極尋求中央政府支持和協(xié)助。國家計委將其作為國內(nèi)第一個BOT項目試點，將其列入“九五”計劃，并且確定了這一項目的工作思路、程序要求、具體操作辦法和試點工作的總體安排和分工，制定嚴(yán)格的時間表。這些都為這一項目的具體實施打下了堅實的基礎(chǔ)。

4.合理分擔(dān)項目階段風(fēng)險。整合BOT項目的產(chǎn)權(quán)布局，形成一個國際投資者和貸款方的集團，基本途徑就是促使項目所在國的一個強大的合作者參與項目，或促使多邊機構(gòu)，例如世界銀行的國際金融公司參與該基礎(chǔ)設(shè)施項目。在大型BOT項目融資中，如果能夠吸引到若干家本國的主要金融機構(gòu)的參與，可以起到事半功倍的作用。在項目的不同階段，項目承辦方可以通過不同方式的協(xié)議來解決。通過協(xié)議政府授權(quán)項目承辦方成立項目公司，項目公司承擔(dān)項目建設(shè)及運營期間的風(fēng)險，項目公司還可以與項目建設(shè)承包商簽訂承包合同，由項目承包方承擔(dān)項目建設(shè)任務(wù)和建設(shè)階段的地方政府風(fēng)險。

5.通過購買保險轉(zhuǎn)移風(fēng)險。可以向商業(yè)保險公司或官方機構(gòu)（如出口信貸機構(gòu)或多邊發(fā)展機構(gòu)）投保這一風(fēng)險，但一般來說愿意承保這一風(fēng)險的保險公司很少，即使有往往保險費也很昂貴，而且一般都要求苛刻，因此利用這種方式來降低政治風(fēng)險往往很困難。

針對地方政府方來講，

1.規(guī)范特許權(quán)協(xié)議，明確政府的義務(wù)。由于我國目前尚沒有成文的BOT法規(guī)，且法律體系正處在快速發(fā)展和變化之中，法律法規(guī)的變動不可避免地帶來投資者利益的調(diào)整，在一定程度上造成投資收入的不確定性。投資人基于這種不確定性，往往要求與政府達(dá)成一份長期的購買協(xié)議，以確保有一份最低的收入。這就需要在特許權(quán)協(xié)議中明確規(guī)定政府的義務(wù)，并以此作為政府信用的約束。

在BOT項目中最有效的是政府擔(dān)保，作為地方政府可以對項目的收益程度做出相應(yīng)的保障，會大大降低項目運營過程中的風(fēng)險。這種操作方式已有成例：英吉利海峽隧道工程特許協(xié)議中就明確規(guī)定政府不允許建設(shè)第二個跨海連接工程；在我國沙頭角BOT電廠項目中，深圳特區(qū)電力開發(fā)總公司也保證每月購買電廠發(fā)電總量60%的電力。

2.制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施計劃，通過相應(yīng)的措施，對政府換屆之后對特許協(xié)議的貫徹執(zhí)行做出相應(yīng)保證。在市政建設(shè)的過程中，有統(tǒng)一規(guī)劃，對中長期的發(fā)展有利于當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，同時也為項目提供保障。

3.完善政府信用的監(jiān)督體系。從根本上說，信用是需要靠利益機制來約束的，在BOT工程中，地方政府及其官員缺乏直接的利益制約，這是導(dǎo)致政府行為隨意性根本原因，如果地方政府信用問題成為對政府官員業(yè)績考察時的重要因素，成為對其政績評價、官職升降的重要依據(jù)，并且切實加以落實，必將有效改善政府的信用狀況。