對省直管縣體制改革與縣域經濟發展的思考

[摘要] 縣域經濟是我國地區經濟的重要組成部分，關系到“三農”問題的解決和城鄉統籌發展。由于城鄉二元結構和市管縣體制的原因，長期以來縣域經濟發展較為緩慢。通過對全國百強縣發展經驗的借鑒和學習，促使我們進一步認識縣域經濟發展的重要性，通過體制創新，充分發揮縣級政府在經濟社會發展中的作用，為城鄉統籌發展打下基礎。

[關鍵詞] 縣域 市管縣 省直管縣 體制改革

縣域經濟是以縣(市)級行政區劃規定的范圍為管理對象，以發展本地經濟為宗旨的經濟，是具有區域性、層次性、開放性特點的經濟系統，是一個功能相對完備和健全的經濟單元，是一個縣(市)范圍內的經濟的總和，是區域經濟的概念之一。縣域經濟的一個基本特點，就是其經濟活動內容的廣泛性、綜合性和豐富性。縣域經濟是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域經濟，具有一定的相對獨立性和能動性，是功能較為完整的綜合性經濟體系。黨的十六大首次把“壯大縣域經濟”作為一項重要任務鮮明地提了出來，黨的十六屆三中全會進一步強調要“大力發展縣域經濟”。縣域經濟的發展空間廣闊，加快發展縣域經濟具有極其重要的戰略意義，可以說是從根本上解決“三農”問題的需要，是實現城鄉協調發展的必然選擇，是實現全面建設小康社會目標的必由之路。縣級經濟對國家政治的穩定、政權的鞏固、經濟的發展、小康的進程等都有著不可估量的影響。

一、市管縣體制的由來與存在的問題

上世紀80年代初，我國實行地改市、市管縣體制。這種管理體制是從高度集中的計劃經濟體制延續而來，強調中心城市對省級行政代理的產物。市管縣出現的直接原因是為了保證以經濟建設為中心任務的落實。另外，由于當時農村以農業為主，交通和通訊不發達、行政輻射的面積有限，需要中心城市對縣、鄉進行面對面的指導和管理。從歷史觀點和中國國情分析，市管縣體制有其有利一面，特別表現在某些市管縣政府與市場力量等合力推動了中心城市的經濟發展，并解決了一地兩府的矛盾。但對城鄉分治的二元經濟格局的轉變、城鄉資源的整合和城鄉社會協調發展卻帶來了一定的負面效應。嚴格地說，市管縣的地級市政府是城市政府，它憑借政治資源優勢弱化了縣（市）政府公共權力，并沿用傳統的城市剝奪農村的方式維持農村依附城市的制度安排，進一步固化了城鄉兩種不同的社會發展模式。這種體制還人為地強化了中心城市對縣（市）域經濟的行政干預和人財物資源的索取，形成了城市與農村的不合理的競爭態勢，使市縣（市）關系緊張，與開放的市場經濟背道而馳。同時，這種體制不僅增加了行政層次，拉長了行政距離，助長了官僚主義、等級觀念等不良作風，更為嚴重的是廣大農民的民生之事得不到解決，人民群眾不滿意。長期以來，多數市管縣的城市政府把經濟建設強調到惟一的程度，把經濟增長、投資增長作為硬指標硬任務，并作為官員、干部政績考核的主要標準。一般而言，城市的經濟增長決定某一區域的經濟增長。城市與農村相比，農村除了擁有豐富的勞動力資源外，幾乎沒有其他可以用來創造收入的資本，而城市相對集聚了一切資源優勢，增加投入且能在短期內形成國民收入，進而直接影響官員政績。因此，市管縣城市政府一般有很強烈的重城市、輕農村，重經濟建設、輕社會發展的偏向。這是一方面。另一方面，官員任期制和干部年輕化的年齡約束，助長了政績短期行為，更進一步強化了市管縣體制下的城鄉分治傾向。在這種政績行為誘導下，市管縣的城市政府統籌城鄉發展有很大的難度。

二、省直管縣的改革與縣域經濟發展

從全國百強縣發展來看，這些百強縣的發展有著內外的各種因素，分析這些因素對我們發展縣域經濟具有十分重要的意義，這些百強縣發展的經驗主要可以概括為以下幾個方面：

1.突破傳統市管縣體制

2002年浙江入選中國百強縣有26個，列全國之首，比第二位的江蘇多9個。浙江之所以有這樣的成績，與浙江“省管縣”的財政體制有關。從1994年以來，浙江實行省直管地同時直管縣的模式，即“市縣分治”，市只管區。地區一級財政只對省財政有結算關系，而且其預算內財政收入僅限于地級政府所在市，而與行政轄區內的縣(市)沒有對應的財政結算關系。預算內的財政結算，縣(市)財政與省財政直接結算，對地級市沒有上繳任務。少了地級市這一中間層級，避免了“市刮縣”的現象，調動了縣級黨政干部發展經濟的積極性。二是浙江給縣(市)擴權。浙江省在實行“省管縣”財政體制的基礎上，按照“能放都放”的原則，除人事權外，把省、市兩級政府經濟管理權限的所有權都下放給縣。權限下放，打破了計劃經濟時代很多經濟權限按行政層次劃分的束縛，有利于政策、制度執行的規范化，有利于優化投資軟環境，促進了政府轉變職能。2002年8月，浙江省委、省政府一舉打破以往上級向下級“放權”采取的逐級讓權的傳統做法，省級政府行政部門繞開市級政府行政部門直接“放權”。全省共有17個經濟強縣(市)同時受到“擴權”的惠澤。“擴權”的范圍包括12大類、313項具體的審批權限，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面，涉及計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等10多個政府部門。縣里在經濟管理權限上幾乎和行政上級地級市“平起平坐”了。

2.深入實施工業立縣戰略，壯大縣域經濟實力

工業化是現代化的重要標志，是縣域經濟發展的第一推動力。從本質上講，縣域經濟發展的過程就是工業化的過程，就是從傳統的城鄉二元結構向現代經濟社會結構轉換的過程。全國百強縣強在哪?一個共同的特征是工業相對發達。工業立縣、工業強縣戰略，堅持抓項目建設，加快了縣域經濟規模擴張，大大增強了縣域經濟實力。許多經濟強縣的經驗表明，工業發展快，縣域經濟才能發展快；工業強特別是骨干企業強，縣域經濟實力就強。縣域經濟發展的根本出路在于工業強縣，走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢能得到充分發揮的新型工業化路子。培植優勢支柱產業和名牌產品。從全國看，縣域經濟就是特色經濟，縣域經濟的實力來自特色所產生的競爭力。廣東把發展壯大園區經濟是提高縣域工業聚集水平、培育新的增長點，實現集約發展的有效途徑。縣域工業發展一定進園區，不走“村村點火、戶戶冒煙”的污染老路。以資源引項目，以項目引資金，以存量引增量，采取園區招商、規劃招商、重點項目招商、產業招商等方式，把鄉鎮企業、外來企業集聚到園區，保護環境，延長產業鏈，形成聚集型園區經濟，推動形成簇群經濟和塊狀經濟。要求發展園區經濟一定要立足當地資源稟賦和地理條件確定園區的功能定位，選準位置，搞好規劃，正確招商引資，做到邊建園區、邊招商、邊發展，開發一片，建成一片，投產一片，見效一片，滾動式發展，防止盲目圈地，浪費資源。

3.縣域經濟的產業發展要從多樣化轉向特色化，使區域特色塊狀經濟成為縣域經濟增長的支柱

尋找市場，按市場需要生產，多樣化的產業和產品結構，是20世紀80年代浙江鄉鎮企業和縣域經濟起步階段的特色。20世紀90年代以來，浙江把小城鎮建設與專業市場、鄉鎮工業園區建設有機結合起來，形成專業化分工、社會化協作的企業群和特色產業集聚區，有效地促進了縣域產業從多樣化轉為特色化。特色塊狀經濟的發展，孕育了相應的專業市場，達到了貿工一體化發展，以工興貿、以場興塊，推進了二次創業的良好局面。像蕭山、諸暨一樣，浙江的紹興、鄞州、慈溪、義烏等縣市均有較好的特色塊狀經濟。各地具有特色的塊狀經濟的發展增加了農村居民的收入，加快了農村工業化和農業現代化建設的步伐，增強了縣域經濟的綜合實力，極大地促進了浙江縣域經濟的高速發展。

4.堅持對外開放，借助外力求發展

縣域內的資源是有限的。發展縣域經濟必須突破區域界限，在全省、全國乃至全球范圍內按市場經濟規律配置資源，面向國際統籌規劃，科學決策。加強與縣外地區的經濟聯合與協作，才能加快了各種生產要素在縣域內的集聚，促進縣域經濟超常規、跨越式發展。利用外資和吸引外資企業，拓寬自己的市場，離不開政府營造有利于各類市場主體公平競爭、有序競爭的環境。世界500強有11家公司到順德投資；有16家企業落戶江蘇太倉市。臺灣十大筆記本電腦生產廠商已有6家落戶江蘇昆山，筆記本電腦出貨量已占全球的四分之一。為此，我省一些縣(市)要盡快走出政府建設資金不足——對市場主體規費過重——市場主體設立減少——政府建設資金來源更少的惡性怪圈，不斷改善經濟環境，加速生產要素的合理流動，提高對外開放度。通過招商引資，可以加快本地資源、資產與外地資金、技術、人才的有機融合，帶動縣域經濟快速發展。

5.堅持突出發展民營經濟，不斷增強縣域經濟活力

民營經濟是縣域最具活力的增長點。實踐證明，哪個縣民營經濟發展快，那里的縣域經濟活力就強．經濟規模膨脹就快。浙江省溫州市在發展縣域經濟過程中，始終把工作的著力點放在壯大民營經濟上．目前該市民營企業已發展到5萬多家．其中注冊資本超億元的超過干家。去年民營經濟總量達976億元，占全市經濟總量的80%以上，民營經濟已成為溫州經濟的主體。只有把民營經濟放在經濟工作的突出位置，做大做強民營經濟，才能帶動帶活縣域經濟。把民營經濟培育成新的經濟增長點是壯大縣域經濟的重要基礎。民營經濟是集“民資、民智、民力”于一體的民本經濟，是充滿活力的經濟，是植富于民的經濟。浙江蕭山區1萬多家工業企業中，97%以上是民營企業；紹興縣工業結構以輕紡為主，企業結構以民營為主，工業銷售的85%來自民營企業。因此只有轉制搞活、放手發展、開放引進、發展壯大一批民營經濟，并使其在縣域經濟中發揮主導作用，才能推動縣域經濟的快步發展。

6.通過城鎮化和農村勞動力的轉移來實現

從1978年到1997年的20年中，浙江縣域經濟發展基本上是以農村工業化為主導。1998年，浙江針對城市化大大滯后于工業化的實際提出了加快實施城市化發展戰略，浙江縣域經濟發展進入了以城市化來提升工業化的發展新階段。縣域城市化建設突破了以建制鎮為重點的小城鎮建設時期的局限性，開始以縣城和中心鎮建設為重點，提高縣域城市化的水平。各地實施了一系列加快城市化進程的改革新舉措，確立經營城市的新理念，運用市場機制的新手段，培育多元化的投資新主體，縣域城市化建設取得了神奇的進展。如浙江的蒼南縣龍港鎮，當初為五個小漁村，建設發展到今天已成了集聚了23萬人口的經濟發達，功能完善，設施齊全，可持續發展的“中國農民第一城”。以縣城和中心鎮建設為重點，城鎮化提升了縣域經濟發展水平。形成層次分明、布局合理的城鎮體系。努力培育二、三產業，增強城鎮產業支撐。積極引導農村工業向小城鎮集中。強化城市經營理念，不斷提高城鎮規劃、建設和管理水平。加快農村勞動力轉移，進一步完善勞務輸出服務體系。大力發展農村職業技術教育，加強農村勞動力實用技能培訓，增強就業能力；規范勞務中介組織發展，建立通暢的勞務輸出渠道。完善戶籍管理、子女教育、社會保障等政策，維護進城務工人員的合法權益。

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