論經濟社會轉型與現代海關制度建設

[摘要] 中國正處于經濟社會加速轉型期，社會關系的不確定性和社會規(guī)范的中間性、過渡性是主要的特征，使海關的進出境管理制度面臨許多新課題，本文在分析轉型期特征和現代海關制度建設的機遇與挑戰(zhàn)的同時，提出了建設現代海關制度的應對措施。

[關鍵詞] 經濟社會轉型 特征 海關制度建設 措施

一、經濟社會轉型期的主要特征

當前，中國正處于經濟社會轉型的加速期，這一時期具有以下的主要特征：

1.計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型要求政府職能轉變

計劃經濟體制是以政府為中心的經濟運行體制，政府制定國民經濟計劃，并通過行政手段逐級下達到企業(yè)，企業(yè)只是義務主體，從屬于政府。而市場經濟體制是以企業(yè)為中心的經濟運行體制，只要不是法律禁止的，企業(yè)都能積極為之，由此充分調動了企業(yè)的主動性和積極性，使企業(yè)成為權利主體，而政府則要改變職能，退出不該管的領域由市場或行業(yè)管理。計劃經濟向市場經濟的轉型就要求政府由無限政府向有限政府轉型，由管制型政府向服務型政府轉型。

2.人治向法治的轉型要求政府依法行政

在過去很長一段時期，我國的行政管理是以行政長官的意志為轉移的人治模式，由此產生了不少的弊端。由人治向法治的轉型是隨著社會主義民主法制建設的必然要求。而人治向法治的轉型并不是一朝一夕就能完成的，法治的意識、法治的完型將是一個較長的過程，所以，我國提出了社會主義初級階段的特征將是法治和人治并存。那么，在并存的情況下，人治和法治的矛盾和沖突將是不可避免的，亦即權大還是法大？這是轉型期必將面臨的課題，尤其是如何把握這個度，將始終伴隨社會主義初級階段的全過程。

3.一元社會向多元社會的轉型

在共和國建立后的很長時期內，我國社會基本上屬于一元社會，即一個主義、一種思想、一個利益、一種生活方式占據了主導地位。而伴隨著改革開放，盡管我們也倡導主流思想，但多元社會已是必然的發(fā)展趨勢。共產主義、社會主義與其他（如小資）思想并存；國家利益、集體利益和個人利益并存且受同等保護；倡導節(jié)約簡樸與允許豪華奢侈的生活方式并存。在多元社會中，各種思維、利益、生活方式的碰撞與和平共處是社會進化的動力和源泉，但也極易引發(fā)社會的動蕩和分化。

4.從傳統封閉社會向開放的現代化社會轉型

在傳統的封閉社會中，人們只能與過去比，所以只要有發(fā)展就能滿足現狀。在開放的社會形態(tài)中，人們慣于橫向比較，尤其是在互聯網日益普及的信息時代，任何的好事和丑事都能在極短的時間里通過網絡傳播，網民都能在網上充分表達自己的立場、態(tài)度，同時對主流輿論起著一定的影響力。這就要求政府的政務公開，成為陽光政府，同時對突發(fā)事件有訊捷的應變能力，克服辦事拖沓、反應遲鈍和官僚作風。

當前，我國正處于經濟社會轉型的加速期，這是指處于一個加速度的整體性躍遷過程，這個過程的突出特點是原有社會階層的分化組合而產生新的社會階層，導致社會關系不穩(wěn)定性。包括管理制度在內的各種社會規(guī)范處于中間性、過渡性和多變性。我國實行經濟改革先行，而政治體制和社會體制改革相對滯后的不協調性比較突出，由此帶來了許多不確定因素，這是經濟社會加速轉型期固有的基本特征。

二、經濟社會轉型期海關制度建設的機遇和挑戰(zhàn)

在當前經濟社會的轉型期，原有體制和新體制在一定時期內的并存，對作為政府部門的海關在制度建設中既是機遇，又是挑戰(zhàn)。隨著經濟社會的加速轉型將加速整體性制度的躍遷。從以往情況看，沒有整個體制的轉型，光靠海關來構建現代海關制度是困難的，要受到眾多因素的制約和牽制，難度很大。而經濟社會的整體性制度躍遷為我們構建現代海關制度創(chuàng)造了極好的機遇，只要我們能順應轉型的潮流，把握好轉型的時機和階段，總體設計和分階段實施，定能推進并最終實現建立現代海關制度的目標。當然，我們也應看到在現階段，現代海關制度建設將更多地面臨困惑和挑戰(zhàn)。這些困惑和挑戰(zhàn)集中體現在以下幾個方面：

1.在海關法的理論基礎層面，是管理論和控權論的主導地位矛盾

在以往很長一個時期內，我國行政法的理論基礎一直由“管理論”主導，即認為“行政法是國家管理法，是國家管理的工具”?！肮芾碚摗睆娬{管理相對人服從行政機關的義務，而忽略行政權和行政管理的依法行使和受法律約束，具有人治的特點。而依法治國的核心就是依法行政，即現代行政法主張的“控權論”，“控權論”強調將行政權控制在法律授權和允許的范圍內。改革開放以來，我國加強了控制行政權的一系列立法，但是，在法治和人治并存的現階段，“管理論”的長期影響使部分海關的領導和關員沉緬于以往的“海關與管理相對人地位不平等”之中，表現在用法律來束縛和要求管理相對人時得心應手，當管理相對人對海關執(zhí)法有異議，為維權而申請復議或提起訴訟時就反感甚至冷嘲熱諷。法律是管老百姓的，這種“管理論”的影響還在。所以，將管理相對人對海關執(zhí)法的監(jiān)督和制約視為社會和法制的進步而欣喜，自覺樹立“控權論”的理念還是個長期的任務。

2.在立法層面的不適應性

我國法律的淵源從國家一級看，有法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章，數量上呈金字塔型，這是我們建國初期學習蘇聯的模式。其中，行政規(guī)章最多。就海關法而言，海關總署制定的行政規(guī)章和不是規(guī)章的規(guī)定、辦法等數量最多。按照現代法治的準則和理念，參加游戲的人是不能制定游戲規(guī)則的，否則將有失公正。顯然，海關總署既是執(zhí)法機關，又有權制定大量的進出境規(guī)則，混肴了立法機關還是執(zhí)法機關的性質和界限，這是不符合現代法治要求的，已引起國內外學界的異議和關注。當然，這是國家政治體制改革的問題，不是海關所能解決的，但作為一個問題是存在的。

“行政許可法”頒布實施后，海關總署和其他行政機關一樣經國務院核定，公布了20項行政許可項目。但是，除了這20項外，還有一些須經“海關同意”的事項，這些屬于什么？今后最終要取消還是將一直存在下去，至今尚無明確說法，更不可能有時間表。與此相似的還有，海關總署制定的規(guī)定、辦法等，少部分列入行政規(guī)章序列，而大部分未列入行政規(guī)章仍在執(zhí)行。同一層次的法律規(guī)范作如此區(qū)分，今后的趨勢是否取消非行政規(guī)章的規(guī)定、辦法，至今尚無明確說法，如果一直保留著，那么劃分行政規(guī)章和非行政規(guī)章有什么意義呢？讓人看不懂。上述問題都是經濟社會轉型期呈現的中間性、過渡性在海關立法層面的體現。至于立法的滯后，以至不能適應迅速發(fā)展的經濟的要求更是比較突出的問題，帶有普遍性，在一定程度上制約了經濟更好更快的發(fā)展，是轉型期難以避免的問題。

3.在執(zhí)法層面，先進的法治理念與傳統的執(zhí)法制度的碰撞

法律是事后的經驗總結，所以法律一般不能超越經濟社會的發(fā)展。在經濟社會的轉型期，由于處于新舊體制的過渡，海關管理制度既保留了一些原來體制下的規(guī)則，又有反映新體制的理念和規(guī)則，這給我們的海關執(zhí)法帶來了難題。

(1)在計劃經濟體制下，我們強調保護國家利益，而在市場經濟體制下我們強調平等保護，甚至私權優(yōu)先。按照海關法的規(guī)定，司法機關要處理保稅貨物時應責令當事人辦結海關手續(xù)后按一般貨物處置。而按其他法律的規(guī)定，司法機關拍賣破產企業(yè)的財產償債的順序首先是企業(yè)所欠員工的工資等而不是國家的稅款。海關法的規(guī)定有悖這一準則。海關代表國家執(zhí)法，以往的立法和執(zhí)法都強調國家利益。但在市場經濟體制下，企業(yè)是經濟活動的主體，維護企業(yè)和個人的合法權益是國家機關的重要職責。以“物權法”為代表的保護私權法律的頒布將開啟一個新時代，使海關的執(zhí)法將面臨許多類似的新課題。

(2)如特定減免稅進口貨物在海關監(jiān)管期內不得轉讓、轉移或移作他用的規(guī)定從80年代延續(xù)至今，其間經濟和體制等都發(fā)生了很大的變化。近幾年來，屢有發(fā)生免稅設備在監(jiān)管期內閑置而使國有企業(yè)投資無法收回的情況，因其合法而無事。有些積極尋找出路，通過投資、外出等掙錢歸還內外貸款的，因未辦海關手續(xù)屬違法要承擔補稅、罰款的責任，導致企業(yè)陷入困境。海關嚴格執(zhí)法，將使一些對地方經濟有很大貢獻的企業(yè)陷入困境；海關變通給予象征性的罰款，是有法不依，處于兩難。

(3)我國各地區(qū)經濟社會發(fā)展的不平衡，使海關執(zhí)法不能完全整齊劃一。我們的立法只能宜粗不宜細，給各地海關留有依據本地區(qū)經濟發(fā)展水平的自由裁量權。如何規(guī)范自由裁量權，防止其成為尋租的領域也是我們應對的重要課題。

4.先進的海關制度和中國國情的不完全協調性

在現代海關制度的研究中，我們看到一些發(fā)達國家有些很好的海關制度，如以進出口企業(yè)為中心的管理制度、無形保稅倉庫等。但是，鑒于現階段的中國國情卻無法全盤引進。所謂國情就是海關人員服務經濟理念和企業(yè)守法理念的程度。發(fā)達國家制度設計是以公務員服務意識強和企業(yè)普遍守法為前提的。而我國目前還達不到這種程度，我們的制度設計必須以不留空子，防范違法為前提，否則將造成大麻煩，這也是我們在經濟社會轉型期不得不面對和化大力氣要解決的問題。

三、建設現代海關制度的應對措施

1.加強學習，認清形勢，轉變觀念，立足服務

經濟社會的轉型是一場深刻的社會變革，最終將導致中華民族的偉大復興和中國的和平崛起，我們既要看到其重要意義，同時也要認識到轉型過程的陣痛，尤其是未來沖擊最大的是政府機構。為此，我們要認真學習社會主義市場經濟的理論，學習行政法的基礎理論和新頒布的重要法律，認清經濟社會轉型期的特點，轉變觀念，以進出口企業(yè)為導向，強化海關的服務功能，不斷探索大通關作業(yè)流程，優(yōu)化和形成高效、透明、便捷的貨物通關環(huán)境，促進經濟的發(fā)展。我們要從建設法治海關的高度出發(fā)，提高對依法行政重要性的認識，牢固地樹立在法律授權或規(guī)定的范圍內行使權力的理念，主動征詢管理相對人的意見和建議，接受社會的監(jiān)督。

2.加強調查研究，完善海關法律體系

最近，國務院又發(fā)文要求行政機關全面清理法規(guī)規(guī)章，離2004年實施《行政許可法》時要求清理規(guī)章只有兩三年，如此頻繁的清理正是基于在經濟社會加速轉型期，政府部門對現有行政法規(guī)、規(guī)章的家底要有總體了解，然后才能梳理和分別對待，以實現整體制度的躍遷。在清理中對以往各海關反饋意見較多的，可以組織專題調研，提出維持或修改建議供領導決策。對在執(zhí)法中與其他有關法律、行政法規(guī)有沖突的規(guī)定，可由法制部門和業(yè)務職能部門充分研究，必要時可組織系統內、外專家進行研討和論證，也可與相關的司法或執(zhí)法部門協商和協調后提出修改或維持的建議。

經濟社會轉型期的很多規(guī)則都帶有中間性和過渡性的特點，這就要求我們的法制部門和業(yè)務職能部門關注發(fā)展進程并把握好“度”，適時推進規(guī)則的更新。為適應經濟社會整體性躍遷的要求，我們的法制部門和業(yè)務職能部門要關注、跟蹤和研究海關業(yè)務相關領域的改革和發(fā)展，及時掌握動態(tài)，把握發(fā)展趨勢，以期同步提出相關建議供領導決策。形成一個既相對穩(wěn)定，又能及時修改完善的海關制度體系對實現經濟社會的轉型十分必要，也是和諧海關的充分體現。

3.總體設計，分步實施，循序漸進，實現目標

經濟社會的轉型期是一個較長的歷史過程，當前進入了加速期，但也不是馬上就能實現整體制度的躍遷，為此我們應有充分的思想準備。就海關制度建設而言，國務院“全面推進依法行政實施綱要”已為我們勾勒了建立法治政府的指導思想、目標、基本原則和基本要求。海關總署根據國務院的部署，對現代海關制度建設第二步目標進行了總體設計。國務院每年都有實施計劃，海關總署在每年的關長會議也都提出工作任務，這些是分步實施的具體方案。經濟社會的發(fā)展和轉型要循序漸進，是社會發(fā)展的客觀規(guī)律，也是我國改革開放取得巨大成功的基本經驗。只要我們始終遵循客觀規(guī)律，一定能在不遠的將來實現最終目標。

4.加強教育培訓，不斷提高海關人員的法律素質和執(zhí)法能力

在經濟社會轉型期，無論是海關職能的轉變，還是從理論到實務的轉型都需要一支具有較高法律素質的執(zhí)法人員隊伍。為此，要建立海關人員學法制度，尤其是海關的領導要帶頭學習和掌握法律和行政法規(guī)的規(guī)定，強化依法行政知識的培訓，增強法律意識，提高法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力。同時，通過教育培訓，學習市場經濟理論，認清政府職能轉變和經濟社會轉型期的特點，加深對發(fā)展趨勢必然性的理解，從而自覺完成自身從觀念到行為的轉變，這是建設現代海關制度的重要人文基礎。

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