論我國環境影響評價制度的完善

“凡事預則立，不預則廢”。環境影響評價制度是“預防為主，防治結合”的環境法基本原則的體現，是對傳統發展模式和決策方式的重大變革，是保持經濟、社會及生態持續協調發展的有效措施，是現代環境法的重要制度。

一、環境影響評價制度的概況

環境影響評價，又稱環境質量的預斷評價，是指在進行某項人為活動之前，對實施該活動可能給環境質量造成的影響進行調查、預測和估價，并提出相應的處理意見和對策。環境影響評價制度是環境影響評價活動的法律化、制度化，是國家通過立法對環境影響評價的對象、范圍、內容、程序等進行規定而形成的有關環境影響評價活動的一套規則。

（一）環境影響評價制度的起源和發展

環境影響評價作為一項正式的法律制度首創于美國，至 1996年，全球已有85個國家制定了有關環境影響評價的立法。此外，該制度也逐漸被越來越多的國際環境條約所采納，如《跨國界的環境影響評價公約》《生物多樣性公約》等。環境影響評價制度正逐步成為一項各國以及國際社會通用的環境管理制度和措施。

1972年，我國開始對環境影響評價制度進行探討和研究。1979年頒布的《環境保護法(試行)》借鑒國外的做法，對該制度作了規定。為全面落實該制度，從1981年到1986年，我國又頒布了一系列行政法規和部門規章，從而在我國確立了內容較為完整的環境影響評價制度。之后，我國又在《海洋環境保護法》等單行法中對海洋、水、大氣、野生動物等的環境影響評價作了明確規定。2002年10月28日頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》，對于完善和健全環境影響評價制度具有重要意義，是我國環境法歷史上的一個里程碑。

（二）環境影響評價制度的價值分析

我國現行環境影響評價的對象包含規劃和建設項目，該制度在社會和經濟發展中的積極作用主要表現在：

1.環境影響評價制度是對傳統的經濟發展模式的重大改革。在傳統的經濟發展中，往往考慮直接的、眼前的經濟效益，沒有或很少考慮環境效益，有時甚至為獲取局部的、暫時的效益，以犧牲資源和環境為代價，結果就不可避免地造成環境的污染和破壞，導致經濟發展與環境保護的尖銳對立。實行環境影響評價制度，能有效地改變這種狀況。進行環境影響評價的過程，是認識生態環境與人類經濟活動相互依賴和相互制約關系的過程，認識的提高和深化，有助于經濟效益與環境效益的統一，實現經濟與環境的協調發展。

2.環境影響評價可以為區域經濟發展規劃的制定提供科學依據。過去，由于缺乏社會的、經濟的，特別是環境的綜合分析評價，往往造成各地的畸形發展，出現資源和環境的嚴重破壞和污染。通過環境影響評價，掌握區域的環境特征和環境容量，在此基礎上制定的社會經濟發展規劃才能符合客觀規律并切實可行。

3.環境影響評價是實行科學管理的依據。通過環境影響評價，可以獲得應將建設項目的污染和破壞限制在什么范圍和程度才能符合環境標準要求的信息和資料。據此提出既符合環境效益又符合經濟效益的環境保護對策，并在項目設計中體現，使規劃和建設項目的環保措施和設施建立在較科學可靠的基礎上，同時也為環境管理提供了依據。

二、我國現行環境影響評價制度的缺陷

雖然《環境影響評價法》已開始實施，但現行環境影響評價制度的內容仍然存在著一些缺陷，亟待完善。

（一）我國現行環境影響評價對象范圍偏窄

我國環境影響評價的范圍雖已擴大至規劃和建設項目，但對象范圍仍然偏窄，應該增加對政策、法規等宏觀性、戰略性行為的環境影響評價。因為農業政策可能是土地、森林和水體遭受破壞的原因，能源政策也可能是全球溫室效應、酸雨以及許多地方為取得燃料而砍伐森林的原因，技術和發展方面的決策易產生環境風險等，所有這些壓力都威脅著經濟的發展。而且，政策、法規制定后對環境的影響更大、更復雜、更廣泛，一項政策法規的實施，可能導致眾多建設項目的上馬。因此，對政策、法規等宏觀性、戰略性行為的環境影響評價就具有了重要的意義。

（二）我國環境影響評價實踐中對地方的作用重視不夠

我國國土面積遼闊，南北、東西差異較大。《環境影響評價法》只給我們提供了一個原則性、概括性的標準，在具體實施過程中各地區面臨的條件和問題都會有所不同。因此，積極發揮地方的優勢和作用，能夠節省時間和效率。

（三）我國環境影響評價制度缺乏對生態脆弱區的保護

我國存在著許多自然條件相對較差的區域，尤其是西部地區生態脆弱，瀕危動物、植物和自然保護區分布比較集中。隨著西部大開發的推進，必將出現建設狂潮，難以避免對當地生態脆弱區的環境破壞。而我國的《環境影響評價法》對這方面沒有任何的規定。

三、我國環境影響評價制度的完善途徑

（一）推進實現由具體項目評價到宏觀活動評價的轉變

美國環境影響評價的對象是聯邦政府的立法建議和其他的對人類環境有重大影響的重大聯邦行為。俄羅斯的國家生態鑒定的對象則更為廣泛，不僅包括聯邦政府的行為，還包括聯邦主體的行為；不僅包括政府行為，還包括立法行為；不僅包括國家行為，還包括企業和其他經濟組織的行為；不僅涉及一般法律文件草案，而且還有技術規范草案，只要行為可能對自然環境產生消極影響，就屬于國家生態鑒定的范圍。總之，擴大環境影響評價的范圍是一個正確的方向。

（二）更加重視地方政府的作用

當前應嘗試在國家法律沒有明確規定的情況下，在不違反憲法和法律的前提下，允許地方根據自己的情況，進一步擴大環境影響評價的范圍，進行對政策法規的環境影響評價，保護環境；制定具體的程序和規則，使《環境影響評價法》的原則性規定具體化，更具有操作性；在地方立法中進一步完善公眾參與機制，建立環境影響評價的公示制度。

（三）補充生態脆弱區保護的立法

對生態脆弱區的規劃和建設項目的環境影響評價，應規定更為嚴格的審批標準。在某些重要的生態功能區（如青藏高原的“江河源”生態功能區）應設定建設項目禁令。此外，還應根據地域的生態狀況和特點，對全國實行跨行政區域的生態區分級管理，即將全國分為若干級的生態區，每一生態區應該具有相同或相近的生態狀況，這樣做可以更好地對生態脆弱區進行重點保護。對于自然保護區、江河源頭區等水土保持的重點區域和重要的漁業水域、荒漠綠洲等區域生態功能區的政策法規、規劃的制定和擬建項目，應規定必須進行環境影響評價，并由國家級環境影響評價審批部門審批。

綜上，環境影響評價作為當前各國環境法的基本法律制度之一，是環境法科技化的一個突出表現，是當代決策方法的重大發展。環境影響評價是科學決策、民主決策的基礎之一，是實現經濟建設、城鄉建設和環境建設同步發展的主要法律手段。完善我國的環境影響評價制度，對于環境影響評價活動的順利推廣和有效開展，促進經濟和社會的可持續發展具有重要作用。