社會快速轉型期弱勢群體社會支持的政策分析

隨著我國市場經濟的進一步發展和社會結構的急劇轉型，社會弱勢群體的問題日益凸顯?，F階段，我國社會弱勢群體的構成狀況復雜， 規模也有不斷擴大的趨勢，并且已經成了影響社會穩定與社會發展的重要因素之一，從而引起了社會各界的廣泛關注。因此，深入研究新時期我國的弱勢群體問題，構建弱勢群體的社會政策支持網絡，具有十分重大的現實意義。

弱勢群體就是社會生活中的困難人群，這些困難人群的出現是社會結構和社會關系失調的表現。因此，從社會學的角度看，弱勢群體是由于社會結構急劇轉型和社會關系失調或由于一部分社會成員自身的某種原因（競爭失敗、失業、年老體弱、殘疾等），而造成的對于現實社會的不適應，并且出現了生活障礙和生活困難的人群共同體。弱勢群體問題能否得到有效地解決或緩解，關系到社會結構和社會關系的有效調整，關系到社會穩定和社會發展。

一、社會快速轉型期弱勢群體的構成及潛在的社會風險分析

一般學界把社會弱勢群體分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者淪為弱勢群體，有著明顯的生理原因，如兒童、老年、殘疾；后者則基本上是社會原因，如下崗、失業等。也有學者在“生理性社會弱者”、“社會性社會弱者”之外，補充了“自然性社會弱者”，主要包括生態危機地區的人口、自然災害的災民。

（一）生理性弱勢群體

兒童群體是一種生理性弱勢群體。相對于成年人而言，兒童處于絕對弱勢的地位，特別是弱勢兒童則是弱勢群體中的弱勢，于是對于弱勢兒童的關注逐漸提上日程。從社會學的角度上來看，弱勢兒童主要包括身體性弱勢兒童、心理性弱勢兒童和社會性弱勢兒童，經過多年的努力，弱勢兒童生活的法律、制度環境已經明顯的改善，但他們生存的社會文化環境依然不容樂觀。

老年人群體也是一種生理性弱勢群體。由于年齡的原因，他們生理上處于衰退期，逐漸從社會中失去競爭優勢，而處于社會生活的弱勢地位。國際上通?？捶ㄊ牵斠粋€國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。目前，全世界60歲以上老年人口總數已達6億，有60多個國家的老年人口達到或超過人口總數的10%，進入了人口老齡化社會行列。20世紀后期，為控制人口的急劇增長，國家推行計劃生育政策，使得人口出生率迅速下降，加快了我國人口老齡化的進程。目前我國已經開始進入老齡化國家，老年人群體的數量逐漸壯大，作為社會弱勢群體，老年人群體的物質、精神生活急待提高，醫療、養老問題也日益突出。

殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。根據全國人大常委會關于1990年12月28日通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》第二條的規定：殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。殘疾人群體是另外一種生理性弱勢群體，由于其自身的生理缺陷，這一群體在社會競爭中處于不利地位，就業困難，生活貧困。目前全世界大約有5億多殘疾人，占世界總人口的10％左右。在殘疾人群體中，只有一小部分具備一定的勞動能力，而其他大部分則不具備或者具備不完全勞動能力。盡管國家和社會為殘疾人在生活、工作、教育、醫療和康復等方面給予了一定的特別照顧，但殘疾人仍然無法像正常人一樣順利融入社會生活，他們的權利和福利需要得到更好的保護和尊重。

（二）社會性弱勢群體

貧困，是社會性弱勢群體的典型特征。貧困是一個十分復雜的問題，按照經濟學的一般理論，貧困是經濟、社會、文化貧困落后現象的總稱。但首先是指經濟范疇的貧困，即物質生活貧困，可定義為一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可以接受的最低標準。貧困問題作為當今世界的一個全球性的社會問題，無論在哪個國家都無法回避，客觀的存在著。我國在長期的二元體制下，由于國家對城市居民采取了一系列的保障措施和傾斜政策，使得貧困現象主要發生在中國的農村地區。但是，隨著市場改革的進一步深化和宏觀利益格局的重新整合，城市貧困現象開始出現并且日益嚴重。由于產業結構變化，20世紀90年代中期以來在我國城市中開始出現大量下崗職工，城鎮的登記失業與職工下崗率逐年上升，這部分人生活困難，問題日益凸現，失業的深層矛盾充分暴露。到了21世紀，隨著我國高等教育逐漸平民化，大學生就業難的問題一年比一年突出，許多大學生還未就業就面臨了失業。未就業的大學生群體對城鎮的下崗失業群體造成了一定的沖擊，加重了失業的壓力，就業更加困難。

弱勢群體問題如若不能得到有效的解決，勢必會影響到我國的政治穩定和社會發展。弱勢群體是由社會中的貧困人口和潛在貧困人口組成的脆弱群體，其生活壓力大、經濟承受力低、風險抵御力弱。一方面，弱勢群體的生活日益貧困化，甚至處于“生存危機”之中或“生存危機”的邊緣，即絕對貧困化；另一方面，現階段我國社會的貧富差距有進一步擴大的趨勢，使他們最先也最強烈地感受到了社會改革和社會發展的成本與代價。于是，在弱勢群體之中就蘊藏了巨大的社會風險隱患。從社會學的角度說，“少數人鬧事”屬于社會聚合行為，社會生活中的不平等、不公正現象是發生聚合行為的根本原因?，F階段我國一些地方發生弱勢群體集體上訪現象就是一種社會聚合行為。這種現象的不斷出現，說明解決社會弱勢群體的問題不容規避。

二、現行弱勢群體社會支持政策的制度設計缺陷

社會政策自發端之日起，就直指以非市場的手段進行社會資源再分配，消除社會貧困這一主題。第一個賦予社會政策以科學概念的德國經濟學家華格納提出：“社會政策是運用立法和行政的手段，調節財產所得和勞動所得之間的分配不均問題”。對社會政策這個概念，西方學界傳統上有兩種定義。一種是英國和美國學界的定義，即政府為直接滿足人民的社會需求或福利需求而制定的政策，它一般包括社會保障、健康、公共服務、住房政策、教育政策等幾個方面；社會保障又包括工傷和疾病、失業救濟、養老金、家庭補貼和醫療等。另一種是德國學界的定義，主要是指政府關于就業、勞動力和勞動力市場管理的政策。

社會政策對弱勢群體具有支持的作用。我們可以從社會政策的發展過程看出，弱勢群體是社會政策服務的重點。社會政策最早是針對當時德國乃至整個資本主義世界分配不公現象的，國家的責任在于“保護勞動者”，“使勞動階級獲受利益”。這時候社會政策的目標是“消除貧困”，社會政策服務的對象是社會弱勢群體。盡管后來社會政策可以作用于不同的對象和不同的領域，發展成了全民的福利政策。但進入20世紀90年代以來，全球性的貧困、失業等問題引起的后果重新引起人們的關注，社會政策又重新把服務重點放在弱勢群體上面，并重新提出社會政策目標是“消除貧困進而消除社會排斥，促進包容和社會公正，使邊緣群體進入全球經濟和社會的主流”。

（一）現行社會支持政策缺乏連貫性

從政策制定看，現行社會政策多為應急性的社會政策。很多地方都會搞“送溫暖活動”及各種形式的“獻愛心”捐款活動，這些確實在一定程度上緩解了弱勢群體的生活，但都是一些應急的措施。應急性政策常常使政策缺乏聯系和延續性，它既會使政策的實施遭遇困難，又有可能導致一段時期政府工作千頭萬緒，缺乏重點，疲于應付，嚴重降低行政效率，很難從制度上對這些弱勢群體進行保障。

（二）現行社會支持政策缺乏社會廣泛的支持和參與

從實施方式看，現階段社會政策支持主要依靠政府行政推動，缺乏廣泛的社會參與和社會支持。目前官方的社會推動意識強，社會支持網絡也初步建立，但是社會參與的力度仍比較弱。究其原因，一是大多缺乏穩定有效的法律制度保障，二是第三部門發展滯后，三是社會的中堅力量沒有充分調動起來參與社會事業。

（三）現行社會支持政策存在一定的城鄉差異

從政策內容看，現行社會政策偏重于城市弱勢群體的幫扶，而對農村弱勢群體的幫助則不夠。很多地方把再就業工作作為政府的一項主要內容，把經濟救助與再就業援助相結合，著力使困難人員從根本上擺脫困境。但是，政策扶持始終是圍繞城市的困難群眾，并未覆蓋農村群眾，對中國最大的弱勢群體——農民工也未覆蓋。這其中雖然有地方資金統籌的壓力，但也有社會排斥傾向的影響。它造成城鄉差距進一步拉大，城鄉發展不平衡加劇，對統籌城鄉經濟社會協調發展是不利的。

（四）現行社會支持政策制定程序的不透明、不科學

從政策制定程序看，現行社會政策出臺的過程不夠規范、透明、社會參與度不高，尤其是利益相關者參與決策渠道不暢。近些年，各地方政府為了提高重大決策的科學化程度，減少決策失誤，在經濟決策方面已經加強了社會參與力度。但是，在社會政策領域決策仍然采用傳統的部門決策方式，社會參與度不高，不符合現代社會民主參與的需求。無論是失地農民社會保障政策、廉租房政策、外來人口政策，還是就業幫扶政策都存在這種情況，導致政策信息不暢，引發社會矛盾與沖突。

（五）現行社會支持政策的執行力較弱

從政策執行效果看，政策執行力較低。良好的社會政策需要具有良好執行力的保證。在自上而下層級體制的約束下，政策執行者多是將完成工作指標作為自己的目標。一些社會政策執行者對管理角色的認同遠遠超過對服務角色的認同，這使得他們的對弱勢群體的管理活動有余，而服務意識相對較弱。弱勢群體的需要是多方面的，行政人員機械的、以管理為目的的服務雖然也執行了政策，但是卻缺乏人性化的關懷，這是一種缺憾。此外，處在基層的、直接與弱勢群體打交道的執行者的頻繁流動，使得他們的親和力和對角色的認同度降低。

三、對于社會快速轉型期弱勢群體社會支持政策的思考

（一）弱勢群體社會支持政策流程的再造

1.完善社會政策制定機制，提高決策的透明度與參與度。從政策制定看，現行社會政策的程序不規范、不透明、社會參與度不高，尤其是利益相關者參與決策渠道不暢。完善社會政策必須強化社會參與，尤其使利益相關者直接參與決策過程，并使其利益要求得到充分的表達和體現。為此，首先在政策醞釀階段，政府部門應充分調研，聽取弱勢群體的聲音，真正從弱勢群體的角度來考慮問題。其次，在政策的制定過程中，可以有代表性地邀請專家、學者以及弱勢群體參與政策的制定，特別是弱勢群體自身的參與，不僅可以使即將出臺的政策成為真正的“陽光政策”，而且也有利于政策的宣傳和執行。再次，由于這些社會政策往往與弱勢群體的基本生活息息相關，為了避免政策有失全面，過于倉促，考慮欠周全，可以在政策醞釀的過程中廣納民意，通過聽證會、討論會等形式，充分發揮媒體的作用，吸收民間的智慧為決策的出臺群策群力。

2.加強對社會政策執行情況的監督，增強社會政策的執行機制，促進現行社會政策的有效落實與完善。制定政策是重要的，但是更重要的還是讓已經制定的政策落到實處。從政策效果看，現行社會政策盡管比過去已經有了很大改善，但是，很多都停留在紙面上，還沒有產生實際的政策效果。比如社會政策的保障功能難以覆蓋農民工，這并不是沒有相關的政策，而是很多已經制定的政策沒有得到嚴格的落實。

（二）構建多渠道、多方位的社會支持網絡

社會政策反映了人們對社會急劇變遷所帶來的風險和利益損失進行某種程度的補償。強調社會對弱勢群體的責任，它一般通過建立和完善社會保障制度來實現。就我國來說，在社會保障方面，要以科學發展觀為指導，城鄉統籌，逐步將進城農民納入社會保險的覆蓋范圍。

在社會政策的執行中，發揮政府主導作用是必要的。政府應該在弱勢群體的社會支持體系中發揮核心的作用。這些作用集中表現在建立、健全相關立法，實行公共政策適度傾斜，以及完善對弱勢群體的公共服務等方面。但是由于國家現有財力的限制，僅靠政府單一的社會支持是遠遠難以滿足弱勢群體的需要的，也無法從根本上解決大面積的弱勢群體問題。因此，要從單一的政府使用行政手段過渡到使用多種社會資源、采取多種機制、構建多層次、內容豐富的社會支持網絡來消除貧困。這種綜合性社會支持網絡至少包括各種政府組織、非政府團體、慈善機構、群眾組織、社區組織、志愿團體以及熱心社會公益事業的家庭和個人。

1.發揮社區的社會支持作用?！吧鐓^”一詞源于德國社會學家 F·滕尼斯1887年出版的《社區和社會》一書。滕尼斯認為，社區是基于親族血緣關系而結成的社會聯合。在這種社會聯合中，情感的、自然的意志占優勢，個體的或個人的意志被感情的、共同的意志所抑制。一般的，社區通常指以一定地理區域為基礎的社會群體，居民之間有共同的意識和利益，并有著較密切的社會交往。而社區服務是針對弱勢群體所提供的小型多樣的社會福利和社會服務體系。社區服務在注重社會效益的前提下，又可以“實現無償、低償與有償服務相結合，改變傳統福利事業單純投入、沒有產出的運行方式，增強自身的造血功能，為無償服務提供物質基礎”。社區以福利服務為主，以非盈利為目的，推進社區服務，可以分擔政府與企業在社會保障方面的壓力，在基層解決弱勢群體的社會保障問題。

2.發揮非營利組織的社會支持作用。非營利組織是指不以營利為目的的組織，它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件。非營利組織所涉及的領域非常廣，從藝術、慈善、教育、政治、宗教、學術、環保等等。20世紀90年代以后，在西方國家興起了一場創建非營利組織的運動，在這場運動中，“民眾創建了各種團體、基金會和類似組織，它們以開展人道服務、促進基層社會發展、保障公民權利、追求關系人類福祉等長久以來似乎為政府所忽視的目標為己任”。非營利組織可以填補政府機構與個人需求之間的空白，我國由于政治體制等方面的原因，目前尚沒有典型的西方意義上的非營利組織，一般民眾所熟知的青聯、婦聯、殘聯、中國貿促會和對外友協等組織。實際上都是有政府背景的半官方社會組織，這些組織從雇員到資金來源都有很深的官方背景。近年來，非營利組織數量呈不斷增多之勢，發揮的作用也越來越大，非營利組織可以加強對弱勢群體的社會服務與社會保障，能夠有效地促進社會的整合和穩定。