信訪工作中存在的問題及對策初探

我們黨從成立之初到現在的80多年歷史中，始終高度重視和不斷加強信訪工作，先后制定出臺了一系列信訪政策和法規。長期以來，廣大人民群眾通過來信來訪向各級領導機關和領導同志提供了大量寶貴信息，在我國政權建設和經濟建設中發揮了重要作用。特別是在計劃經濟時代，信訪作為解決社會矛盾的一種有效手段發揮了積極作用。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，人們在經濟社會中交往的日益頻繁，由此產生的自然人與自然人之間、自然人與法人之間、其他組織之間的民事糾紛、刑事糾紛、行政糾紛呈現出上升態勢。隨著我國民主法治建設的推進，這些本可以也應該通過人民調解、行政執法以及訴訟等程序圓滿解決的。但現實生活中，由于信訪制度的存在，使得相當一部分群眾在處理紛爭過程中往往想到的不是采取司法手段，而是通過信訪甚至比較極端的上訪方式來求得問題的解決。大量信訪特別是上訪案件的存在，在一定程度上擾亂了國家機關以及單位的正常工作秩序，也給社會的安定團結帶來一定影響，已成為社會所關注的焦點問題。本人從信訪行業新兵的視角，就這種司法架構外解決社會矛盾的方式中存在的問題及對策談點淺顯的認識。

一、當前信訪工作中存在的問題

（一）信訪工作所面臨的現狀

據有關資料表明，2000年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全國縣以上信訪部門受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國信訪工作會議前13年的2.06倍和2.75倍。并且隨著經濟形勢的發展，所謂“群體訪”、“越級訪”、“纏訪”，大有愈演愈烈之勢，已經成為各級黨政部門非常重要和非常頭疼的問題。尤其是在每年的“兩會”期間，上訪問題已成為各級黨政部門最敏感、最重要的問題。

（二）造成信訪居高不下的幾個方面

1．信訪運作機制不健全是導致信訪最直接的原因。一是信訪活動的隨意性。盡管我國現行的政策、法規對群眾上訪作出了必要的限制性規定，但在現實生活中，眾多信訪者似乎可以隨時隨地就任何內容向有關部門抑或是無關單位進行上訪，使規定流于形式，在一定程度上造成社會的不安定性。二是案件處理的無序性。上訪所涉及的內容包羅萬象，上訪接待部門也是層層疊疊。各部門間特別是行政關系不相隸屬的部門間沒有建立嚴格有效的受理、轉辦、督辦、調查、處理、答復、監督、約束制度，使信訪案件的處理過程缺乏相應秩序。三是查處結果的不確定性。信訪處理決定未納入司法審查的軌道，缺乏應有的終局性，造成有些案件雖經多次查處仍然無法息訪。同時，由于信訪工作帶有很強的“人治”因素，沒有嚴格的衡量標準，相似的案例其處理結果可能會有天壤之別。

2．工作方式不正確是導致上訪事件的誘發因素。一是處理不及時，拖出來的上訪。有些單位思想上對信訪工作不夠重視，工作中往往采取能拖則拖辦法，使矛盾激化，造成上訪。二是責任不明確，推出來的上訪。由于信訪問題涉及多個部門，或是處于部門間的真空地帶，有時相互推諉，群眾得不到明確答復，只好上訪。三是調查不全面，漏出來的上訪。有的部門在處理群眾反映的問題時，只注重解決大的和明顯存在的問題，忽視了群眾利益無小事的辦事原則，造成某些一般問題沒有得到徹底解決，群眾轉而上訪。四是庇護不處理，捂出來的上訪。有的單位因群眾所提問題涉及某些部門或個人的利益，因此不去調查處理或查處不到位，群眾認為官官相護，進而上訪。五是接待不冷靜，激出來的上訪。大多數信訪案件本可以在基層解決，但由于一些從事信訪工作的同志在接待群眾反映問題時缺乏足夠的耐心，甚至認為反映人是沒事找事，引起群眾的不滿而上訪。六是政策不明晰，說出來的上訪。由于一些從事信訪工作的同志缺乏相應的政策水平，工作中隨便表態或承諾，甚至大講官話套話，授人以柄而問題并未得到解決或讓人感到單位缺乏誠信而上訪。

（三）現行信訪制度帶來的負面影響

不管上訪的理由是否正當、手續是否完備、問題能否解決，目前采取信訪方式處理問題存在著許多顯而易見的負面影響。一是對于上訪人來說，上訪過程中遭遇的挫折和困難有時會超出想象，最終也不一定達到目標。即使達到了目的，而為此付出的代價很可能超出司法渠道解決的所得利益。因此，上訪人選擇信訪之路解決問題并非明智之舉。二是對于有關部門和單位來講，上訪擾亂了正常的工作秩序。一些上訪人由于對處理結果不滿，往往采取過激的行為，阻礙交通、圍堵大門、公共場所靜坐，更有甚者還沖擊國家有關黨政部門、砸毀公共財物，嚴重擾亂了正常的工作環境和工作秩序。三是對我國司法制度來講，上訪是人治思想的體現。上訪制度在我國有其悠久的歷史淵源，自產生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。特別是在和諧、穩定、發展的大格局下，各級黨政部門都把穩定工作擺在重中之重的位置。出了問題上級往往采取“誰家兒子誰家抱”、“誰主管誰負責”的方式交回基層單位。基層單位在處理過程中不得已采取強壓、妥協、哄騙等法治以外非常規的處理方法，甚至是有悖法律的方法。這樣就給人一種錯覺：上訪比打官司快，比打官司受領導重視，比打官司更容易解決問題。因此，出現了糾紛，不管有理沒理先上訪，不愿意通過訴訟的方式解決問題。這實質上是與我國“依法治國，建立法制國家”偉大方略不相符的。

二、解決信訪工作被動局面的應對措施

當前信訪工作中所產生的被動局面，要求我們必須從樹立和落實科學發展觀的重要性和緊迫性的戰略高度，正確認識和處理當前信訪工作所面臨的復雜問題，深入研究制約信訪工作成效的關鍵所在，抓住主要矛盾，努力用重點突破實現整體推進。

（一）正確對待信訪工作

應該說，各級黨政部門歷來對信訪工作都是十分重視的，制定并出臺了一系列工作制度，設置專門機構，配備專兼職信訪隊伍。特別是《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》下發后，各地各部門更是緊密結合實際，迅速開展貫徹落實工作。但從總體上看，信訪案件仍呈逐年上升勢頭，其原因是多方面的。所謂“正確對待”，就是要求大家用辨證的觀點看待信訪，既不能談“訪”色變，甚至為達到息訪的目的而置國家法律和政策于不顧；也不能掉以輕心，過小地估計信訪所帶來的負面影響甚至危害性。增強責任意識和服務意識，提高分析、判斷問題的能力，積極引導和幫助信訪人按照信訪法規向有關部門反映問題，并按照相應的程序加以解決。同時，根據信訪人不同的文化程度、不同的心態、不同的原因做耐心細致的思想工作，增加溝通和理解，減少對立情緒，盡可能使矛盾在平和的氣氛中得到解決。

（二）從源頭上減少信訪

經濟學原理告訴我們，木桶容量的大小不是取決于組成木桶最高的那塊木板，而是取決于最低的一塊木板的高度。國家制度規定得再好，如果其中任何一個環節出現了問題，那么制度的執行效果必將大打折扣，甚至根本無法貫徹。當前信訪案件的成因不排除當事人對政策、執法等行為的不理解甚至是誤解，但也不可否認社會中依然存在著執法不公、違法行政、枉法裁判的現象。由于一些部門和單位行政執法不力，給上訪找到了理由，提供了生存空間。這就要求各級黨政部門在履行職責的過程中，充分發揮好職能作用，用好國家賦予的權利，切實做到“權為民所用，情為民所系”，依法行政，從根本上減少信訪。

（三）把信訪納入法制軌道

黨的“十五大”提出要依法治國，建立法制國家。黨的“十七大”進一步提出，完善社會管理，維護社會安定團結，最大限度增加和諧因素。這一切表明我國文明程度的不斷提高，是國家進步的重要標志。事實上，隨著我國經濟的發展和法律體系的不斷完善，人們在日常生活中的行為規范絕大部分都能被法律所調整和制約，信訪工作中所遇到的許多矛盾和問題完全可以通過正常的行政法制監督、司法救濟等方式予以解決，沒有必要疊屋架床，另立信訪機構。無須諱言，信訪作為司法架構外解決社會矛盾的一種方式，在一定程度促使上訪者寧“信訪”而不“信法”，撇開正常解決問題的渠道，隨意行事，由此引發許多無序上訪，影響了社會穩定，也突現了信訪工作的缺陷。因此，迫切需要將信訪工作納入國家法制軌道內妥善解決，從而打破目前信訪案件惡性循環的鏈條，進而建立起長治久安的社會矛盾處理體系。

（四）提高信訪工作技巧

一是接待要熱情。大凡來信訪的同志通常都是感到自己受到了不公正的待遇，或對社會存在的一些現象有看法，心境比較苦悶且多有怨氣。這就需要信訪工作者首先在態度上要熱情和藹，善于傾聽他們的呼聲，同時加強說理的藝術性，讓來訪者從中感受到你的誠意，拉近彼此間的距離，為“事要解決”打好基礎。二是調研要深入。信訪案件通常涉及多個部門、多項政策，有的案件年代久遠，涉及的人和事漸趨模糊。要求信訪人員必須想盡一切辦法做好調查、收集工作，根據核查后的事實，依照法律、法規及政策，有的放矢地提出處理意見。三是政策要清楚。信訪工作最重要的原則就是要按照黨和政府制定的法律、法規及有關政策來回答和解決信訪人提出的問題。不表態或亂表態都會使工作陷于被動局面。因此，要求從事信訪工作的同志必須及時掌握相關政策，說話有根有據、有禮有節，不給人留想象空間。四是要區別對待。對正常上訪，應滿腔熱情接待，實事求是處理。對非正常上訪，要教育疏導在先，限其在規定的時間內按《信訪條例》要求有序上訪，尤其是對極少數別有用心的以上訪為幌子借機鬧事、不聽勸告和警告的人員要依法處置，以儆效尤，消除一些人“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理錯覺。

總之，信訪工作作為聯系群眾的橋梁和紐帶，是維護和實現人民民主權利的重要途徑，是社會主義政治建設的一個重要方面。新時期的信訪工作就是要以科學發展觀為統領，以“三個代表”重要思想為指導，認真分析新時期信訪工作面臨的形勢，深入研究制約信訪工作成效的問題，努力探索新形勢下信訪工作的新思路、新舉措、新辦法，為改善民生、構建和諧社會作出積極貢獻。