市場經濟下的“現代電力監管體制”

2008年中國南方的雪災讓無數人刻骨銘心。這場雪災帶來了部分地區大面積停電，一方面反映出基礎電網建設的薄弱，另一方面也再次提醒我們，進一步加快電力體制改革已是迫在眉睫。

關鍵詞：現代電力監管體制 內涵 特征

建立科學高效的“現代電力監管體制”是我國電力產業市場化改革的核心。

什么是“現代電力監管體制”？我們需要對其內涵和特征有確切的了解，在市場經濟運行的環境中，電力監管機構（政府）根據授權，依據電力法律法規，獨立地行使電力監管職能，對電力企業及電力市場交易行為進行規范和約束（包括對發、售電競爭性市場準入監管；對輸、配電壟斷價格的經濟性監管，以及電力安全、普遍服務、環境保護等社會性監管），以維護電力市場競爭秩序、促進電力市場主體的發育、抑制壟斷電力企業的權力濫用，保護公眾利益不受損害等一系列制度安排。

那么“現代電力監管體制”概念與“電力”監管體制和“監管”體制有何不同？

監管體制

根據規制經濟學中公共利益理論對“管制”或“規制”的含義界定以及對政府監管起源、內容、方法等方面的研究，筆者認為“監管體制”體現了一種“政府監管的制度”。即，在自然壟斷或信息偏在的領域，由獨立的政府機構依據一定規則，對一定經濟主體的活動進行以價格、準入、質量、服務為主的規范和限制，目的是維護市場競爭秩序，并防止公共利益受到損害，由此形成一系列制度安排。“監管體制” 的含義曾經在Kahn（1970）的《管制經濟學——原理與制度》中體現，他將政府管制的定義限定在公用事業的范疇內，并認為“政府管制的實質是政府命令對市場競爭的明顯取代，作為一種基本的制度安排，它是對該產業的結構及其經濟績效的主要方面的直接的政府規定……，如進入控制、價格決定、服務條件及質量的規定，以及在合理條件下服務所有客戶時應盡義務的規定”。

電力監管體制

其要點是將政府監管的領域限定在電力產業范疇內，即，政府在對電力產業進行監管的過程中形成的一系列制度。其重點是結合電力產業的技術經濟特征解讀電力產業為什么需要政府監管的問題，即電力產業的監管需求。電力產業作為一個具有特殊技術經濟特性的產業，其發、輸、配、售環節協調統一運行和電力供需瞬時平衡的技術特點；及其網絡經濟性、規模經濟性、范圍經濟性等自然壟斷性和外部性經濟特征，使電力產業符合規制理論對政府監管理由分析的條件，并決定了其具有政府監管的需求及主要監管內容。即對于自然壟斷特征逐漸淡化的發、售電領域，要放松其價格和準入方面的監管；同時，需要政府對競爭性電力市場的準入進行再監管，目的是促進競爭性領域的電力企業公平進入市場，并按照統一的電力市場規則規范地運作進行有效競爭；對于仍存在顯著自然壟斷特征的輸、配電領域，則需要政府采取價格監管措施來抑制壟斷企業對消費者濫用壟斷權力、防止消費者利益受到侵害；以及由電力產業外部性產生的電力安全、普遍服務、環境保護等監管需求。因此，電力產業的技術經濟特點使政府監管體制帶有電力產業的個性色彩，這體現在電力產業被監管的產業環節、電力監管法規、監管機構以及發、售電市場準入監管和輸、配電價格監管方法等方面。

現代電力監管體制

正如我們前面所給出的界定，“現代電力監管體制”所代表的是一種市場經濟條件下，政府對電力產業進行有效監管所形成的一系列制度。除了規制理論和電力產業特點賦予它存在的合理性以外，現代電力監管體制的形成還依賴于成熟市場經濟國家在電力監管方面所進行的探索和實踐經驗，而這得益于對成功經驗的吸收和失敗教訓的總結，可以說是國際電力監管經驗的不斷累積和更新的過程。

現代電力監管體制突出“現代”的特定含義，其特征體現在：

依法監管。建立與完善電力法規體系作為電力監管的依據，不僅體現了“現代電力監管體制”與計劃經濟下傳統電力管理體制最根本的區別，而且強調提高電力監管所依據規則和政策的透明度、電力監管的公正性以及形成可信的電力監管。世界上絕大多數國家在電力監管體制改革之初就確立了完善的電力法規體系，使得“規制有據”，這已經成為“現代電力監管體制”的最基本特征。

機構獨立與權力制衡。針對傳統電力監管體制中監管者被利益集團所俘獲的“腐敗”、“尋租”現象，以及“規制俘獲”理論對公共利益理論的質疑，現代電力監管體制所體現的監管機構獨立與權力制衡機制是一種制度的完善和進步。這一特征在許多國家獨立的電力監管機構以及對監管者的法定權力制約、上訴機制與社會監督中有所體現，特別成為現代電力監管體制進步于計劃經濟下電力管理體制的政企不分、“政監”不分、監管者缺位、越位等弊端的重要特征。

發、售電競爭性市場的許可證式準入監管制度。在國際電力市場化改革后，發、售電業務從原來發、輸、配、售一體化壟斷業務中剝離出來，從而導致發、售電環節準入監管從“放松監管”到“再監管”過程的變革。許多市場經濟國家正在逐漸摸索一種更合理的電力監管制度，以適應變化中的電力市場。尤其以英國許可證準入監管（以準入許可的手段對企業進入競爭性電力市場進行資格限定，并規定電力企業在市場中進行公平競爭的規則）為代表的競爭性電力市場準入監管制度，構成現代電力監管體制的一大特征。

輸、配電環節的激勵性價格監管。以價格上限為代表的激勵性價格監管方式，是規制經濟學的最新進展——“激勵規制”理論在現代電力監管實踐中的最新應用（從英國開始后傳入其他國家）。價格上限的電力價格監管方式將激勵性監管最重要的兩大特點，即，對降低成本的激勵以及調整價格的激勵和自由有機地結合起來，使受監管的電力企業具有制定價格的彈性空間，從而能夠尋求更有效率的價格結構。它在一定程度上為傳統電力價格監管方式造成的監管失靈的矛盾找到了解決途徑，也體現了電力監管體制在制度變遷中的進步，并在國際電力監管實踐中得到廣泛的應用，因而成為現代電力監管體制的顯著特征。

從本質上講，“現代電力監管體制”的內涵和特征體現了在市場經濟條件下，一種最終實現電力企業和消費者利益最大化的帕累托最優的電力行業監管狀態，是一個實現電力企業、消費者和政府三方主體利益均衡的過程。具有規律的普適性而無國別的限制，可以作為不同國家在建設本國現代電力監管體制過程中參考的依據和方向。至于各國如何能達到這樣一種現代電力監管體制的狀態，則需要各國著眼于本國電力監管體制中存在的具體問題，結合本國國情和制度稟賦，并借鑒國際的電力監管經驗來尋找屬于自己的實現路徑。

（作者為沈陽理工大學經濟管理學院經濟系主任）