“城中村”失地農民經濟生活的新主張

中國處于知識經濟與城市化的重大社會轉型，大量勞動力被淘汰出正軌部門，一個個似城非城，似村非村的“城中村”應運而生。

關鍵詞：社會轉型 城中村 非正規經濟活動 公共經濟活動

中國是一個發展中的大國，在20多年的改革開放進程中，中國處于兩個歷史性轉型過程之中：從工業社會向后工業社會或信息社會轉型，和從鄉村型農業社會向城市型工業社會的轉型，“城中村”是中國社會轉型在微觀層面上的縮影。

“城中村”非正規經濟活動的規范化

目前中國處于知識經濟與城市化的雙重社會轉型時期，信息化帶來的對勞動力素質要求的提高，造成相當部分的勞動力被淘汰出正規經濟部門，而城市化的高速發展，有相當部分的勞動力（主要是外來打工人員以及城中村失地農民）由于素質及城市就業制度的門檻限制而無法進入城市正規就業部門，這勢必造成“非正規經濟”在城市中的蔓延，“城中村”正是此類經濟活動的多發地區。

“非正規經濟”在各國有不同的叫法：黑市經濟、無形經濟、雙重經濟、平行經濟、不正當經濟等等。其定義主要有兩個，一個是廣義的，不在官方統計之列的，主要是通過現金進行交易和不納稅的經濟活動。它包括非正規經濟、地下經濟、平行經濟或黑市經濟。另一個是狹義的非正規經濟。據國際勞工組織1993年制定的標準，其指包括各種家庭企業和各種沒有固定工資的勞動者、手工業者、車主、流動攤販等的收入，但不包括販毒、走私、生產和銷售盜版產品等地下經濟活動。

只要有市場存在，非正規經濟和正規經濟一樣，是現代經濟不可分割的組成部分；非正規經濟不僅存在于發展中國家也存在于發達國家，不僅包括邊緣性的經濟活動也包括不在國家控制之內的現代化生產和服務活動。

在城中村內，離開土地的失地農民往往先進入城市非正規勞動部門，他們希望非正規部門能成為進入正規部門就業的過渡——一個必經的培訓基地；然而，由于我國制度的限制——兩種勞動力市場的隔離，進入非正規勞動力市場的從業者極少有機會進入正規勞動力市場。因此，政府應鼓勵正規部門創造非正規就業機會，靈活多樣的就業方式，如：非正規就業由政府進行準入認定、規范從業范圍、組建社區服務載體、開展日常管理，并配套提供參加免費培訓、基本社會保險、減免稅費、提供小額貸款擔保等等，由非正規部門向正規部門的過渡將會成為“城中村”失地農民完成就業的主要方向和發展趨勢。

將非正規經濟活動規范化

中國的“城中村”非正規經濟活動主要包括：經營規模很小的商品生產、流通、服務單位的活動，如：微型企業、家庭作坊性的生產單位、獨立的個體勞動等。此類經濟行為由于對行為主體的文化素質要求相對較低、成本低、風險小，從而成為了維持失地農民經濟生活的主要途徑，其特征是：在城市空間中具有隨機性、流動性、臨時性；從業者收入沒有保障、不受政策保護。這些特征導致從事非正規經濟活動的失地農民生活無保障、經濟生活效率低下，因而，使非正規經濟活動規范化是當前“城中村”發展中面臨的緊迫問題，那么如何建構規范化的非正規經濟活動呢？

首先，政府需要給非正規經濟活動正名、給它在發展國民經濟、擴大就業中以適當的地位，并采取積極政策來扶持這一市場的發展，從而使失地農民可享受到相當部分的保障政策，以創造更多的就業機會。國際經驗表明，僅僅采取一些短期的或臨時性的項目來扶持非正規經濟發展是不夠的，必須把非正規經濟的發展納入國家的總體發展計劃中。

其次，從事非正規經濟的失地農民都渴望獲得穩定而長久的經營場所，而不是打游擊戰的“練攤式”經營；應避免非正規經濟活動對城市街區的破壞、對開放空間的蠶食。

第三，應提倡“城中村”居民的經濟生活和行為遵循理性的法則，提倡失地農民平等、民主、契約、法律的經營模式，提倡失地農民誠實守法、信用公正、維護經濟運行的秩序和效率之“工作倫理”，引導失地農民在就業的過程中完善自身、提高自身文化素質。

“城中村“公共經濟活動的制度化建構

“城中村”作為失地農民“經濟生活共同體”的存在，是農村城鎮化諸多要素綜合作用的產物，是一種缺乏社會延展性的現代社區組織。其中，封閉性利益共同格局是缺乏社會延展性的根本，單位化傾向是缺乏社會延展性的結構性因素，擬家族化傾向是缺乏社會延展性的結構性與管理性因素。任何現代組織的健康發展都需要在與外在環境與資源進行廣泛交換及互動中束實現，否則，這種組織的發展只能是斷裂性的。因此，將“城中村”視為一個共同體組織，根據未來發展前景與社會適應對其公共經濟進行恰當的制度化、市場化建構顯得極為重要。

城中村共同體土地產權的制度化建構

村莊的城市化其實就是村莊土地的非農轉化過程，一個個似城似村、非城非村的城中村應“運”而生。

·將城市規劃控制區范圍內的“城中村”原集體土地全部轉為國有土地，村民宅基地房屋權屬轉變為城鎮房地產權屬。廢除“城中村”土地集體所有制，充分發揮土地規模效益，提高土地資源配置的市場化程度。

·面對復雜多變的“城中村”改造，應當建立一個系統化、科學化、公開化的更新規劃程序，同時制定未來長遠規劃，以指導“城中村”更新規劃的決策和實施，防止無序化，盲目的拆遷改造。健全規劃機制，綜合規劃城鄉接合部，避免造成土地產權的不清晰。

·立法規范“城中村”改造過程中土地使用權或村民宅基地的股份化投入行為，有利于改造中的城中村失地農民利益內部化，為村民參與城中村改造創造通暢的渠道，有利于減少改造過程中的利益沖突，保證了村民對土地經營和增值收益的獲取。

城中村共同體公共經濟制度化建構

隨著“城中村”改造實踐的深入，城中村公共經濟的主體——集體經濟出現了新的矛盾和問題，首當其沖的就是集體經濟改革。各地特別是經濟發達地區的廣東、上海、浙江等地相繼推行了集體經濟向股份合作制的改革。建構共同體公共經濟制度應從以下幾點入手：

·明確法律地位。重視履行工商登記手續，確立市場主體地位，納入依法管理，規避“城中村”公共經濟的擬家族化傾向，保障其健康發展。條件成熟的盡可能直接轉制為股份制公司，有關權利義務的對等問題可以做出特別處理。

·打破“城中村”經濟共同體的封閉性，建立符合現代企業制度要求的法人治理結構。要在保證股權初次量化公開、公平、合理的基礎上，允許并且鼓勵股權的合理流轉，通過建立地方股權流轉市場，改變單一的股權結構為開放、多元的股權結構，優化資產結構，吸納人才、技術和優秀的管理。

·合理解決集體土地資產的處置問題。目前對城中村集體土地的處置過程中，一些地方政府借改變農民身份與集體經濟組織性質的方式，改變土地所有權屬性，將原農村集體土地無償轉為國有建設用地。這是對農民權利的剝奪，應該明令禁止。

·合理確定稅收減免政策，鼓勵農村股份合作經濟發展壯大。目前失地農民的生活來源之一是股份合作經濟分紅、且占有較大比重，社會保障的一部分資金也來自股份合作經濟組織。但稅收不同程度的增大變相地增加了農民的負擔。所以，對于“城中村”的股份合作經濟組織社員，在無地和就業不充分的情況下，應按照中央關于農村經濟發展“多與、少取、放活”的方針，明確所得稅、紅利稅的減免政策。

·加強對股份制改革的指導和監管。政府應當盡快制定農村集體經濟組織產權改革意見和相應的規章規范，穩步推進各地的改革，指導各城中村社區按照示范章程，嚴格改制程序，鼓勵民主參與；監督改制過程中的資產評估、財務執行和內部審計。

（作者單位：天津大學建筑學院）