論行政機關對個人信息的收集與個人信息保護的沖突與協調

摘要：行政機關收集個人信息的行為與個人信息保護的沖突是行政權力與相對人權利的沖突。其實質是公共利益與個人利益之間的沖突。公共利益與個人利益之間在本質上是一致的，因而行政機關收集個人信息與個人信息保護之間的沖突可以協調。協調的原則應當是公共利益優先，兼顧個人利益，即行政機關收集個人信息優先。兼顧個人信息保護。

關鍵詞：個人信息；沖突；協調；公共利益；個人利益

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2008)03-0069-03

一、行政機關對個人信息的收集與個人信息保護的沖突

從2006年9月2日起，廣東省開始實施《廣東省旅館業治安管理規定》。按照規定，旅客在賓館內住宿，賓館必須在3小時內將旅客身份信息上傳到賓館附近的公安機關。否則，縣級以上公安機關將責令其整改，逾期不整改，賓館將受到1000-5000元的處罰。在實際操作中。星級賓館會在4小時內上傳住客個人信息。為了有效保護住戶隱私權。酒店方面有其操作的既定規程，如酒店的總機一般是接到詢問電話時，首先認真地問清楚被詢問人的姓名和性別，核對無誤后再直接將電話轉入房間。讓房內的客人親口告訴詢問者他所在的房號。目前經營旅館必須按規定安裝使用經公安部檢測合格的旅館業治安管理信息系統，系統軟件由公安機關免費提供。新建旅館不安裝這一治安管理信息系統。將不能領到特種行業許可證。廣東目前已有很多旅館安裝這套管理系統，暫時還沒有安裝的主要是一些三星級以下的旅館。那么，這些賓館會因為沒有該項管理信息系統而缺乏有效的監管。在電腦上登記旅客信息會不會造成旅客信息泄露?這是許多人最擔心的事情。新規定明確指出：除了國家偵查機關辦案需要外。旅館及其工作人員不得泄露旅客身份證件信息和技術防范監控信息。警方表示。公安機關獲取旅客身份信息，是為了治安需要，不會造成旅客個人信息的泄露。上海和重慶等公安機關也實行了類似廣州的住宿聯網登記制度。

透過住宿聯網登記制度。我們可以發現。在行政機關對個人信息的收集與個人信息保護之間存在沖突。一方面，行政機關為了治安需要而收集公民的個人信息；另一方面，公民擔心個人信息泄露，要求保護自己的個人信息。這是我們容易看到的表面現象。那么，這種沖突的實質是什么呢?這種沖突能不能協調?如果能夠，協調的理論前提何在?協調的原則是什么?這些問題值得我們深入思考。

二、行政機關對個人信息的收集與個人信息保護沖突的實質

從表面上看，行政機關收集個人信息的行為與個人信息保護的沖突是行政權力與相對人權利的沖突。但其實這只是表象。潛藏其下的是公共利益與個人利益的沖突。這是因為。行政權力與相對人的權利所追求的分別是公共利益與個人利益。行政機關收集個人信息的行為與個人信息保護的沖突。其實質是公共利益與個人利益之間的沖突。

日本著名公法學家美濃部達吉認為。法是人類利益的規律。“法。就其內容說來，一面是意思的規律，一面又是利益的規律。意思的規律，是法的形體，而利益的規律，則是法的目的……”權利是法哲學的核心范疇之一，因此，權利離不開利益。“法律權利是規定或隱含在法律規范中、實現于法律關系中的主體以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段”。權力同樣也是獲得利益的重要手段。

行政機關運用行政權收集和利用個人信息的行為，其目的是為了公共利益。什么是公共利益(public interest)?這是一個看似簡單實則復雜的問題。按照《牛津高級英漢雙解詞典》的解釋，pubic意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。首先，公共利益與共同體利益相關。因為公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關。不過。公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外。還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。第三，公共利益存在于個人利益之中，它的實現離不開個人利益的實現。公共利益是個人利益的有機總和，不是個人利益的簡單相加。最后。公共利益并不是虛幻的不可琢磨的東西。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。

德國學者哈特穆特·毛雷爾認為：“‘公共利益’并非恒定，而是隨著時代的發展而演變，并且在其所處的時代中充滿沖突。尤其在當今國家事務多元化的時代，關于什么是公共利益，以及發生利益沖突時如何選擇重點，總是疑問叢生。”陳新民教授認為，公共利益作為一個正面價值評斷的概念，“必須以一個變遷之社會中的政治、經濟、社會及文化等因素及事實，作為考量該價值的內容。尤其，在民主及法治國家，對于公益價值之決定。更須以法的角度來予以充實。”公共利益的“最特別之處。在于其概念內容的不確定性”。具體而言，包括“利益內容的不確定性”和“受益對象的不確定性”。

“公共利益”在立法中的表述過于概括、粗略。導致公共利益容易被誤用或濫用。所以學者們總是不惜筆墨、費盡心思去界定公共利益，并力求將其與一些相近的概念(如國家利益、社會利益、集體利益、共同利益、政府利益等)區分開來，在實踐中，最容易混淆的是公共利益與政府利益，政府往往充當公共利益的化身，借公共利益之名恣意擴張與濫用權力吞噬個人利益，其結果是政府及其官員獲利，公民個人利益受損，真正的公共利益落空。概而育之，公共利益是公眾的利益，政府只是公眾的代表，而不是公眾本身，因此，從本體上說，不能簡單將政府利益歸結為公共利益。盡管從政治角度講，政府沒有自身的利益，政府的利益就是公眾的利益。但在現實生活中，政府并非抽象地存在，而是由龐大工作人員組成的利益共同體。政府工作人員的工資發放、獎金和福利的增加、政府設施設備的更新和改善。乃至政府不同部門的“部門利益”和不同層級政府的“地方利益”，都充分說明市場經濟條件下政府自身利益是客觀存在的。實踐中一些違法行政問題的產生。恰恰是錯誤地把公共利益簡單地等同于政府的利益。政府在很大程度上也是一個“經濟人”，也會追逐自身利益的最大化，即政府本身存在自補性。政府在具體的管理活動中。也存在“與民爭利”或借公共利益之名而謀求自身利益的現象。這就會導致權力的異化，即政府行使權力走向了法律賦予該權力的目的的反面。因此，必須將政府利益與公共利益區分開來。公共利益不能由政府隨意認定，而應通過公共意志的表達進行確定，并要建立一套有效的制度與機制，保障政府的行為與公共利益的內在一致性，防止公共利益被政府盜用、誤用與濫用。

公共利益與個人利益在整體上或根本上是一致的。但在具體的實際生活中往往存在沖突。公共利益與個人利益之間具有斗爭性或者對立性，這種特點“是指它們互相離異、分化和制約的運動或趨勢”。從個人利益中分離出來的利益組合成為公共利益，但公共利益產生之后就具有相對獨立性。當公共利益過度膨脹時，個人利益就可能受損；同時。每個社會成員總是反對從自己的個體利益中分離出公共利益，總是希望能從公共利益中多分得一份利益。馬克思指出：“正是由于私人利益與公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態而采取一種和實際利益(不論是個人利益還是共同利益)脫離的獨立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式。”“各個個人所追求的僅僅是自己的特殊的、對他們說來是同他們的共同利益不相符合的利益(普遍的東西本來就是一種虛幻的共同體的形式)，所以他們認為這種共同利益是‘異己的’。是‘不依賴’于他們的，也就是說。這仍舊是一種特殊的獨特的‘普遍’利益，或者是他們本身應該在這種分離的界限里活動，這種情況也發生在民主制中。另一方面。這些特殊利益始終在真正的反對共同利益和虛幻的共同利益，這些特殊利益的實際斗爭使得以國家姿態出現的虛幻的‘普遍’利益對特殊利益進行實際的干涉和約束成為必要”。這段話實際上道出了公共利益與個人利益之間對立的形成過程。當代西方學者米爾恩也承認公共利益與個人利益之間的這種沖突。他說：“一個人所屬的共同體應該繼續存在下去，這的確是他的自我利益所在，但是。一個共同體應該以一種使所有成員盡可能好地生活的方式繼續存在下去，則不是他的自我利益所在。他個人的自我利益所在，是這個共同體應該以一種使他和他的親朋好友盡可能好地生活的方式繼續存在。就他的自我利益而育。與他沒有個人關系的伙伴成員的命運是無足輕重的，只要他們不制造麻煩就行。”

公共利益與個人利益的沖突關系，是行政法耐以產生和存在的基礎。然而。行政法的價值目標并不是為了激化這種利益沖突。而是為了平衡這種沖突，使其恢復一致，促進利益關系的一致性。行政法是調整一定層次的公共利益與個人利益的法律部門。就公共利益與個人利益間的沖突來說。是由行政法來消除、平衡和恢復一致的。在行政法規范的制定中，國家應平衡利益沖突，并加以確認。在行政法的執行中，國家通過認定社會成員追求個人利益的行為是否符合行政法規范。并對違反者予以制裁來解決沖突。在行政法的適用中，國家通過對行政行為是否真正符合行政法規范。并對違反者予以撤銷和變更及賠償來消除沖突。因此，利益沖突關系的存在，并沒有改變行政法的目標，而只能說明行政法得以存在和發展的必要。

三、行政機關收集個人信息與個人信息保護之間沖突的協調

盡管公共利益與個人利益之間存在著沖突。但是二者仍然是可以協調的，這是因為公共利益與個人利益之間在本質上是一致的。因此，行政機關收集個人信息與個人信息保護之間的沖突可以協調。

基于不同的目的所在。在行政機關收集個人信息與個人信息保護之間必然發生沖突，應該如何協調二者之間的關系呢?筆者認為。協調的原則應當是公共利益優先。兼顧個人利益，即行政機關收集個人信息優先，兼顧個人信息保護。這是因為，“在公共利益與個人利益這一矛盾體中，公共利益是矛盾的主要方面。居于支配地位；個人利益是矛盾的次要方面，居與受支配地位。”

德國學者拉德布魯赫：“除了正義之外。公共利益是法的另一個目標……人類不完善性使法所有的三個價值：公共利益、法的安定性和正義，在法律中不是總能和諧統一，所以我們只能權衡……”英國學者米爾恩指出：“共同體的每個成員所負有的一項義務就是使共同體的利益優先于他的自我利益，不論兩者在什么時候發生沖突都一樣。”行政法對公共利益與個人利益之間沖突的消除，是通過個人利益服從公共利益的方式來實現的。但這種沖突的消除，并不是通過消滅個人利益來實現的，而只是使個人利益與公共利益保持一致。這種沖突的消除，也并不能阻止新的利益沖突的發生，而只是使沖突保持在秩序的范圍內。行政法規范的制定，已經是現有利益關系的協調一致，但并不意味現實中不再存在利益沖突或在行政法規范實施中不會再發生行政糾紛。行政主體應按行政法規范的規定來制裁或強制相對人，制止相對人違反行政法規范追求個人利益的行為：相對人應通過行政復議或行政訴訟來反對公共行政。這種機制要求雙方主體對現代民主和文明充滿理解和尊重，要求雙方主體都回到利益一致的目標上來或為尋找利益一致的目標而努力。因此，行政法機制的本意，并不是促使雙方展開相互斗爭和對抗。而是增進雙方之間的服務與合作。個人利益應服從公共利益，公共利益是矛盾的主要方面。公共利益與個人利益關系是一種以公共利益為本位的利益關系。

米爾恩把公共利益稱為“社會共同體的利益”，把個人利益稱為社會共同體成員的“自我利益”。他認為，個人利益與公共利益之間的關系。是一種某個成員與其他多數成員之間的利益關系；個人利益服從公共利益，就是該成員的自我利益應服從大多數成員的共同利益。這是“實踐理性原則”的要求。“實踐理性原則要求，同樣的情況應該受到同樣的對待。只有存在著相應差別的地方，才應該區別對待……。因此，任何人成為不道德的利己主義者都是不合理的。”如果某個成員可以不承擔公共負擔而只享受共同體利益。或少承擔公共負擔而多占有共同體利益的份額，則意味著“他在要求一種專橫的特權，之所以說是專橫的。是因為它沒有任何合理的根據。”

公共利益是“全體”社會成員的共同利益，個人利益是單個社會成員的利益。個人利益與公共利益之間的關系，就是單個社會成員的利益與有組織的“全體”社會成員的共同利益之間的關系，是個別社會成員與整個社會的所有其他社會成員之間的一種關系。所有社會成員的個人利益的總和。總是大于公共利益之和的。但在任何社會里，單個社會成員的個人利益總量都是遠遠無法與公共利益的總量相比擬的，不可能大于或等于公共利益的總量；相反，公共利益永遠大于個人利益。因此，個人利益只能服從公共利益。而且，個人利益有必要和可能服從公共利益。社會之所以要從個人利益中分離出公共利益。就是為了保障個人利益的安全，調節各社會成員所占有的利益，促進個人利益的進一步發展，而不是要剝奪或消滅個人利益。只有公共利益發展了。可供分配的總量豐富了，各社會成員才能享受到更多的利益。如果沒有公共利益的調節，社會成員的利益將在相互沖突中被無謂地消耗。更難以得到發展。特別是在現代社會里，許多利益如果不按公共利益來組織，社會成員個人是無法實現的。如果個人利益可以不服從公共利益，社會將陷于無政府狀態，國家和法也就失去了存在的基礎。因此，公共利益是個人利益得以存在和發展的前提，個人利益有必要服從公共利益。當然，公共利益與個人利益是統一的，公共利益也是以個人利益為前提的。它們是互為前提的。它們之間的統一性。使得個人利益具有服從公共利益的可能性，也使得國家具有要求、強制個人利益服從公共利益的權力和正當理由。總之。在公共利益與個人利益這一矛盾體中，公共利益是矛盾的主要方面；公共利益與個人利益關系，是一種以公共利益為本位的利益關系。因此，當公共利益與個人利益發生沖突時，公共利益優先于個人利益。

責任編輯：楊小民