經濟欠發達地區農村金融改革與新農村建設

摘要：本文針對經濟欠發達地區新農村建設的現狀，深入詮釋了農村金融與新農村建設的內在關系，理性分析了農村金融在支持經濟欠發達地區新農村建設過程中存在的主要問題，同時提出了與之相應的對策建議，力圖為經濟欠發達地區農村金融的改革和新農村建設取得突破性進展提供一些有價值參考。

關鍵詞：新農村建設；農村金融

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2008)03-0177-04

經濟欠發達地區，是指受歷史、區位、資源、觀念等條件的限制和不平衡發展戰略的影響，相對發達地區而言，在經濟和社會發展水平上有著較大差距，但經濟和社會發展又具有較大潛力，資源較為豐富，生態環境尚未遭到嚴重破壞，隨著改革的深化、社會的發展、制度的創新，在新一輪經濟增長中有可能實現高速發展的區域。就我國而言，經濟欠發達地區與農業大省(區)之間具有很強的一致性。當前，經濟欠發達地區農業和農村經濟正處在全面建設社會主義新農村的發展階段，面臨著“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，有各種挑戰和任務需要我們去面對。《2007年政府工作報告》中提出“農業、農村和農民問題，是關系全面建設小康社會和現代化事業全局的重大問題。今年的‘三農’工作，要以加快發展現代農業為重點，扎實推進社會主義新農村建設。”黨的十七大也明確提出“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。”

一、經濟欠發達地區農村金融在支持社會主義新農村建設中的重要意義

1、經濟欠發達地區新農村建設離不開農村金融。全面推進社會主義新農村建設是中共十六屆五中全會向全黨全國人民提出的“十一·五”時期新的奮斗目標，是我國社會經濟發展的長期戰略。金融是經濟的命脈，農村金融是社會主義新農村建設的命脈，廣大農民的日常生產生活以及實現建設新農村的20字要求都離不開金融。我國的新農村建設需要資金投入，而在資金投入上不可能完全依靠財政資金，金融資金必然會成為新農村建設的主要資金來源。據專家估計，建設社會主義新農村，在未來15年內全國平均每位農民需要投資約1700元到4900元，如果按8億農民計算，新農村建設的資金缺口將在13600億元—39200億元之間。按照過去農村投入資金中財政資金、信貸資金和社會資金的經驗比例，即使考慮到公共財政加大對新農村建設投入的情況，新農村建設資金需求中的大部分仍需要由銀行業金融機構提供。

2、經濟欠發達地區新農村建設也為農村金融發展提供了舞臺。農村金融是“三農”經濟的核心，農村金融取之于“三農”，又服務于“三農”，農村金融與“三農”經濟之間不是簡單的支持與被支持關系，而是共生共榮、相互依存、共同發展的關系。中央關于建設社會主義新農村的戰略部署，集中代表了億萬農民群眾的強烈愿望和利益，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。這使農村經濟發展處于一個前所未有的良好發展階段。同時，也必將給農村金融機構提供良好的經濟基礎和市場環境：一是建設社會主義新農村過程中農村經濟的發展對金融需求的增加。二是現階段我國農村地區存在大量沒有滿足的金融需求。如銀監會統計數據所說明的那樣，在農村只有不到1/3的農戶能貸到款；農村金融服務水平遠遠不能滿足農業和農村經濟發展的需要等，這意味著農村金融市場潛力大，市場空間廣闊，為農村金融機構施展才華發展壯大提供了廣闊的舞臺。

近年來，經濟欠發達地區農民收入增長緩慢，許多鄉鎮企業效益下滑。農業的自身積累日益減弱，在很大程度上制約著經濟欠發達地區新農村建設的資金積累能力；從財政投入看，近年來，隨著“三農”政策地位的不斷提高，各級政府對于“三農”問題解決的財政支持不斷增強，中央在增加農業投入方面做出了一系列重大部署，經濟欠發達地區新農村建設投入不足的矛盾得到很大緩解。但是從新農村建設的現實需求看，資金投入仍嚴重不足、且資金分頭管理，難以發揮更大的效力，再加之縣鄉負債嚴重、財政困難、專項配套資金無從落實，而以各種方式擠占支農資金的事情卻司空見慣。經濟欠發達地區新農村建設面臨的資金缺乏問題僅僅依靠國家財政投入是遠遠不夠的，其中大部分要由當地銀行等金融機構提供，由此可知經濟欠發達地區農村金融機構蘊含著巨大的市場機會。因此，積極探索經濟欠發達地區農村金融在支持新農村建設存在的制約因素，尋求與之相應的對策建議，對經濟欠發達地區現階段新農村建設意義重大。

二、經濟欠發達地區農村金融支持新農村建設存在的主要問題

雖然近年來農村金融服務水平有了較大的提高，但是農村金融資源的整體功能不能滿足和適應農業和農村經濟發展的實際需要仍舊存在，而且在一定程度上制約了新農村建設進一步的發展。具體表現在：

1、農村金融服務網點不斷減少，制約農村經濟發展。近幾年來，工行建行農行等大銀行紛紛從農村地區撤出：工行網點數量從最高峰時的3萬余個撤并到如今的2萬個：建行從最高峰時的25萬個撤并到如今的1.5萬個：作為農字號的農業銀行，近年來，在內部機構改革不斷深入的過程中，考慮自身的生存及利益，機構進行了較大幅度的整合，并紛紛退出農村金融市場，經濟欠發達農行從最高峰時的4萬個撤并到如今的2.8萬個。這樣一來，農村地區的銀行網點數量就大大減少，許多農村地區甚至是金融服務空白，使當地農民辦理存、貸業務要走數十里路程，農民存款難、貸款難的問題已開始顯現，極大的影響了金融對“三農”的支持力度，嚴重制約了現代農業的持續發展。

2、農村資金流失嚴重，農村金融支持新農村建設的資金嚴重不足。首先，國有商業銀行采取丟卒保車的政策，開始從縣域經濟中實行戰略性撤退，限制欠發達地區、尤其是對農業等弱質產業的信貸投放，將富余資金抽向發達地區，造成農村資金通過商業銀行嚴重外流。其次，農村地區最主要的金融機構包括農行、農信社、郵政儲蓄、農業開發銀行以及一些農村商業銀行(由農信社翻牌成立)，在這些機構中，農行、郵政儲蓄占據了60％以上的市場份額，但無論是農行還是郵政儲蓄，其資金都是集中運用，于是，最終形成這么一種后果：原來在農村流動的資金，60％以上卻回流到城市中去，農村資金“失血”嚴重。再次，在商業化進程中，農村信用社經營趨于以利潤為導向，信貸投放出現了明顯的非農化特征、許多資金流向非農項目，分流了一部分農村資金。

3、農村金融信貸投入銳減，農村金融服務產品嚴重缺失。首先，農村金融發展相對滯后，不能很好地滿足支持和服務“三農”的需要，大量貸款需求得不到滿足，在一定程度上制約了經濟發展和農戶增收。當前在以下四個方面貸款滿足率嚴重不足，一是大額農戶貸款。對于農業大戶來說，幾千元的小額農貸已經難以解決生產經營的資金需要，其資金需要少則數萬元，多的數十萬元甚至上百萬元。對這些大戶，由于缺乏合格的抵押擔保財產，銀行、信用社感到風險難以把握。二是中小企業貸款。由于縣域中小企業普遍經濟效益低下，技術含量低下，產品結構不合理，管理水平落后，其信用等級難以達到銀行貸款支持要求。三是農村基礎設施資金，貸款回收沒有保障，銀行不愿意放貸。其次，傳統支農項目面臨收縮。一是小額農貸額小、面廣、利率低，僅憑農戶的信用發放，沒有有效的抵押擔保，加上農業產業受自然條件影響大，成長性、增值性較差，不確定因素多，蘊含風險大，農信社不僅管理難度大，而且長期處于微利經營，投放的積極性受到影響。二是目前農信社普遍實行貸款“責任制”、“終身制”，更使信用社信貸員產生“少放貸款少擔責”的“惜貸”、“懼貸”思想，缺乏農業信貸投入的主動性。

4、農村金融市場結構單一，農村金融服務功能弱化。首先，農村金融支持主體缺陷，導致農村金融服務功能弱化。隨著外向型農業的發展，農業產業化、市場化程度不斷提高，需要金融部門在信貸、結算、委托代理、信息咨詢等各方面提供全方位的服務和引導支持，但目前的農村金融體系明顯存在著組織機構單調，服務功能不全等問題。一是基層農業銀行支農作用日益削弱。近年來農業銀行經營戰略調整，管理權限上收，信貸投入向城市及大中型企業集中，支農職能嚴重削弱。二是農業發展銀行功能單一，政策性效能受到制約。農業發展銀行只對農產品政策性收購負責，在支持農業產業化、綜合開發、基礎設施建設、農業科技推廣等諸多制約農村經濟發展的關鍵環節和方面并無“政策”，農業發展銀行在政策性支農中的地位作用日益削弱。三是農村信用社支農服務中存在能力和素質方面的缺陷。農村信用社是農村金融結構的主體，由于歷史、體制、經營管理等綜合因素影響，自身包袱沉重、基礎薄弱、資金實力不強、經營困難，加之其結算功能不全，信用工具欠缺，存在“一社難支三農”的問題。其次，農村金融服務手段傳統、單一，導致農村金融服務方式滯后。

5、農村金融風險預警體系和風險防范機制不健全，新農村建設缺乏應急屏障。目前，農村金融機構還沒有建立起完善的風險預警體系和風險防范機制，抵御金融風險的能力較弱，不利于農村金融業的健康發展和新農村建設的穩固前進。其一是沒有建立與農村金融自身特點相適應的科學的風險監測、預警指標體系，難以及時發現、預警農村金融機構面臨的金融風險。其二是信貸風險補償機制不健全。目前，農村金融機構自身財務狀況困難，面對大量的不良貸款，依靠現有的呆賬準備金和自身力量難以在短時間內處置大量風險資產。其三是農業保險發展嚴重滯后。目前，我國主要依靠兩種傳統的農業風險保障途徑，即民政主管的災害救濟和中國人民保險公司以商業方式推進的農業保險。農業保險發展嚴重滯后。其四是存款的風險分散和轉移機制缺乏。我國還沒有建立存款保險保障制度，一旦農村金融機構經營惡化，出現嚴重的信用危機和支付危機，將會出現極其嚴重的后果。其五是貸款抵押擔保機制不健全。經濟欠發達地區貸款擔保機構數量較少，資本金嚴重不足，存在監管漏洞，擔保公司普遍存在運作不規范，特別是一些民辦商業性擔保公司忽視主營業務，從事資金拆借等業務，減弱了銀行與其合作的意愿，從而影響到農村金融機構的發展。

6、農村金融生態環境惡劣，與新農村建設戰略的實施存在巨大反差。當前經濟欠發達地區農村金融生態環境的惡劣狀況，導致農村金融服務供給缺乏保障，嚴重制約和影響了當地農村金融業的健康發展和新農村建設戰略的進一步實施。從宏觀層面看，有關農村金融的法律法規還不健全，還缺少《農村金融法》、《合作金融法》等相關的法律規范，這就大大影響了，農村金融機構服務農村經濟的積極性。從微觀層面上看，在農村，受農民金融意識等多種因素影響，部分人仍多年潛意識地形成“失信有理”的認識，企業因失信而大量逃廢債，信貸征信工作也缺乏整體性與系統性，沒有形成權威性和所獨有的效果和作用，造成社會信貸環境狹窄，影響當地經濟發展。同時，在農村還沒有建立真實有效的信用評級機制和相關信息披露制度，使得金融機構在支持農村經濟發展過程中心有余悸。

7、民間金融規范性差，不利于農村金融市場穩定。據調查，由于官方金融組織融資量受限，且主要服務于國有及集體經濟，個體私營經濟和農戶的融資需求得不到滿足，各種形式的民間金融和融資活動應運而生，資金融通規模和范圍迅速擴大，方向也呈多樣化。據人民銀行統計資料顯示，在農村資金需求旺季，農戶籌集資金總量中的30％是以民間借貸形式取得的，60％的農戶或多或少依靠民間借貸無論國家對民間金融的合法性是否確認，但民間金融卻的的確確的存在于廣大的經濟欠發達地區，有的地區民間金融所占的市場份額甚至還遠遠的大于其他金融機構，特別是在資金的借貸市場。民間金融因其經營手段靈活，手續簡便，再加上對象都是互相了解程度較高的熟人，道德風險降低，因此業務發展很快，一定程度上支持了農村經濟的發展。同時也存在不少問題，諸如利率較高，抵御風險能力差等問題，存在著極不穩定因素，不能持久穩定的支持農村經濟的發展。

三、經濟欠發達地區農村金融體系完善的對策建議

針對以上存在的問題，我們應該加快農村金融改革的步伐，建立起多層次并能為農村經濟發展和農民持續增收提供全方位服務的農村金融體系，從而改善農村金融服務環境，提高農村金融服務質量，加快新農村建設的步伐，這里提出一些解決的辦法思路：

1、合理設置網點。提高農村金融服務水平。當前，經濟欠發達地區最迫切的任務是找準切入點和突破口，繼續深化農村金融改革與創新，合理配置農村金融服務資源，優化農村金融網點布局，建立分工合理、功能齊全、輻射全面、互補互助，適合當地新農村建設要求的農村金融服務體系，加快業務經營戰略轉型，改善新農村建設信貸資金供需矛盾。具體來說：一是將郵政儲蓄機構改為郵政儲蓄銀行，將其網點按行政區劃設置，滿足農村居民的儲蓄、現金結算、匯兌需求，郵政儲蓄銀行吸收的資金作為基層人民銀行的再貸款用于滿足其他農村金融機構的資金需求。二是根據經濟發展水平，按經濟區劃合理設置農村信用社網點，為農戶提供信貸、各項中間業務等服務，對于由于規模小、業務萎縮、保本經營難，而被撤并了的鄉鎮信用社，可通過設置代辦站、補充農金員、增加農貸協管員等途徑，解決農戶金融服務難，尤其是信貸服務難的問題。

2、明確市場定位，完善農村金融服務功能。一是強化政策性金融支農作用。縣域經濟基礎薄弱，尤其需要強有力的政策性金融支持，因此，農業發展銀行應在體現國家扶持意向和扶持力度方面發揮商業銀行不可替代的政策性功能，在確保國家糧食儲備資金需要，支持培育現代化糧食市場體系的同時，拓展服務領域，增加對縣域的政策性金融供給，重點支持農業和農村基礎設施建設、扶貧開發和農業綜合開發、有產業依托的小城鎮基礎設施建設等。二是加大商業金融支農力度。國有商業銀行資金實力雄厚，服務功能比較齊全，服務手段比較先進，應當在支持縣域經濟發展中發揮應有的作用，縣域經濟發展空間廣闊，國有商業銀行大有用武之地。國有商業銀行應當積極調整發展戰略，加大對縣域經濟發展的支持力度，重點支持農業產業化龍頭企業、個體私營企業、鄉村工商業等。三是充分發揮農村信用社農村金融主力軍作用。作為農村金融主力軍，農村信用社要以改革試點為契機，在國家適當支持、完善管理體制的同時，切實轉換經營機制，增強服務功能，努力擴大農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，不斷創新支農服務功能，做到農村金融服務與訂單農業相結合，與農業科技進步和技術推廣相結合，與市場化的農村經濟運行體制相結合。

3、改革信貸管理體制，加大農業信貸投入的力度。第一，國有商業銀行要適當下放信貸審批權限，放寬基層行審批限額，單筆審批限額應根據當地農業產業結構調整需要確定。第二，要合理確定農業信貸規模，信貸規模應與農業產業結構調整相一致，不能出現因資金不足而影響結構調整的情況發生。第三，要改進責任追究制度。取消終身負責制，對于確因市場風險而造成的放貸失誤不應追究其責任，將權、責、利緊密掛鉤，完善激勵機制，激發信貸人員放貸收貸的積極性。第四，改變傳統的貸款方式。農村信用社要改變貸款的“春放秋收”管理方式，把信貸資金的流動性、效益性和企業的生產周期結合起來確定貸款期限。第五，擴大信用放貸范圍。對于民間貸款及小額信貸應以信用放款為主，對一些農業大戶在產品有銷路、還款有保證的情況下亦可適當發放信用貸款。金融機構應建立農戶信用檔案，根據歷史記錄對農戶進行信用評級，據此為每戶農戶確定信用放款額度，在額度范圍內隨要隨放，無需抵押擔保。第六，改進支農資金發放辦法。人民銀行發放支農再貸款，不能局限于小額、分散的范圍，在貸款額度、期限用途上要適當放寬，對于農村科技部門的資金需求應納入支農貸款范圍，對于涉及到農村產業結構調整的資金需求，如大型種植、特種養殖、農副產品深加工等，應以支農資金的形式發放。第七，對于風險較大的大額農戶貸款，金融機構可要求農戶自行組成農戶聯保小組按“互助聯保，風險共擔”的原則分散風險，采取靈活多樣的擔保方式，如開展互保、土地經營權抵押、動產質押、糧油銷售還款委托書等方式，提高農民獲貸能力。第八，明確信貸重點。要加大農業產業化和改制企業的投入。加大對農業適度規模經營的支持力度，促進富余農民充分就業：重點支持農副產品基地開發建設、名優土特產品基地建設、出口創匯農產品基地建設。

4、加強制度建設，健全農村金融風險規避機制。建立和完善農村金融風險預警體系和規避機制，可以保證農村金融改革依照制度辦事，避免了工作的隨意性，有利于優化農村金融改革的環境，促進新農村建設穩步前進。一是要將信用環境建設狀況納入對地方政府的考核指標，增強對政府改善信用環境的約束力，建立健全農戶及農村個體工商戶信用和經濟檔案，為農村信貸風險控制提供依據。加強農村金融機構與其他職能部門協調合作，建立農村企業和農戶信用信息庫，有效整合信息資源，實現信用信息資源共享。加強農村信用制度建設，建立守信激勵機制和失信懲罰機制，把創建農村信用工程作為新農村建設的重要工作抓好，努力營造良好的農村信用環境。二是應加強農村金融風險分散和補償體系建設，將農村保險體系納入農村金融體系建設框架內統籌考慮，開展政策性農業保險試點，商業性保險也應向農村下延機構，充分發揮農業保險防范農業經營風險和涉農信貸風險的作用。三是在擔保機制建設方面，應以鄉鎮為單位建立多主體、多形式的擔保機構，切實解決農戶和農村中小企業貸款擔保難的狀況。積極探索符合農戶和農村中小企業實際情況的擔保制度，在擔保形式上，除傳統的保證擔保和不動產擔保外，應探索動產抵押、倉單質押、農具、牲畜、農作物收獲權益質押等多種擔保手段；在擔保機構上，既要鼓勵政府出資的各類信用擔保機構和現有商業性擔保機構開拓農村擔保業務，還要積極探索市場化的路子，吸引民間資本進入農村擔保領域。擔保機構要適當簡化擔保手續，降低門檻，并按年度補充擔保基金，力爭經過幾年的努力使擔保基金規模與實際需要相適應，為緩解農村擔保難發揮積極作用。

5、積極優化農村金融生態環境，提高對資金的吸引力。優化農村金融生態環境，對于促進農村金融業的健康發展，充分發揮資源配置功能、促進農村經濟的和諧發展具有重要意義。因此，培育和優化經濟欠發達地區農村金融生態環境勢在必行。針對經濟欠發達地區的實際情況可以采取以下措施：一是要構建好農村金融法制建設平臺。必須大力加強農村經濟金融建設的立法工作，盡快修訂完善《破產法》、《刑法》、《擔保法》、《物權法》等法律法規，并在《商業銀行法》的基礎上，針對農村金融的實際狀況，盡快出臺《合作金融法》，完善農村金融生態的制度基礎。二是要構建好銀政、銀企交流協作的平臺。通過召開金融聯席會議、形勢分析會、銀企洽談會等形式，促進銀政、銀企間的交流與合作，協力解決農村金融發展中的問題。三是要構建好經濟金融信息共享平臺。建立經濟金融信息交流溝通機制，讓金融機構與政府、企業及時了解當地新農村建設信息動態和宏觀經濟金融政策，使政府、銀行、企業正確決策，合理投資，有效經營，共同發展。四是要構建好誠信建設平臺。廣泛開展創建信用鄉鎮、信用村和信用農戶等活動，切實營造全社會“誠信為本”的觀念，使金融有一個發展業務的良好土壤。五是要構建好金融維權平臺。地方政府要加大對金融維權工作的支持，對金融機構被侵權事件進行統一管理；對逃廢銀行債務的情況進行整理分類，開展依法收貸，堅決打擊逃廢銀行債務行為，擴大維權聲勢。

6、創新農村金融服務工具，延伸金融支農的深度和廣度。經濟欠發達地區要不斷加大金融科技和現代金融產品在農村的普及力度，為農戶提供方便、快捷、豐富的現代化金融服務。一是金融機構要適應農村城鎮化進程不斷加快的特點，除信貸業務外，應及時開發和提供多樣化的匯兌、結算、票據、代理、保險、理財、咨詢等中間業務以及銀行卡等科技含量稍高的金融產品和金融服務。特別是農村信用社應盡快開通通存通兌業務，開辦銀行卡、電子終端、票據承兌、貼現業務。二是根據農村市場的需求，合理調整和優化ATM機、POS等現代化支付機具的布局，發展銀行卡特約商戶，努力提高農村金融服務水平，滿足農戶多層次的需求。三是進一步加大農村金融宣傳力度，普及人民幣反假、支付結算等金融基礎知識，提高廣大農戶現代金融意識。四是積極發展、完善農產品期貨市場的組織功能、導向作用和避險機制。當地政府要注重商品期貨市場的功能運用，重點鼓勵和扶持適合當地新農村建設需要的期貨訂單農業進一步發展；要積極借鑒發達地區建設經驗，學會利用期貨市場來指導市場、引導生產，使之成為政府調控市場、保護農民利益、提高農產品國際競爭力的有效工具。

7、切實加強民間借貸管理，引導民間借貸走向正規。目前我國金融制度的改革仍局限于體制內的正規金融部門，產生于農村經濟的民間金融就是對官方金融僵化體制和低效率經營的一種積極反應，是市場機制誘生的自下而上的一種整體制度創新，對提高正規金融機構的效率，實現資源的優化配置有積極的促進作用，政府要做的不是簡單打壓或取締，因為這樣做不僅無法摧毀農村非正規金融，相反只能使其以更隱蔽的方式活動，這無益于問題的解決。當地政府應當引導和規范民間融資行為，在嚴厲打擊高利貸和金融欺詐等違法行為的前提下，在農村金融市場進入競爭機制，有效發揮民間接待對正規金融體系的補充作用。

作為經濟欠發達地區，多數地方農業人口占比大，自然條件差，經濟基礎薄弱，城鄉之間教育、衛生、文化發展水平差距大，農村公共基礎設施建設嚴重不足，農村人居環境較差的問題十分突出，農村經濟社會發展明顯滯后是影響新農村建設全局的突出矛盾，而這些矛盾的合理解決都直接或間接依賴于農村金融的全面發展和大力支持。為此，我們應充分認識農村金融在新農村建設過程中的關鍵地位，堅定不移推進農村金融改革發展，認真研究分析農村金融特點，采取有效措施改善農村金融服務，著力推進現代農村金融體系和制度建設，著力提升農村金融創新能力和服務水平，充分發揮金融對全面建設小康社會的重要作用，促進經濟社會全面協調可持續發展。

責任編輯：李 萍