地方政府制度創新的行為分析與路徑選擇

摘要：地方政府推動的制度創新，對自身而言就是要形成更加高效的地方政府治理結構以滿足社會對公共物品和服務的需求。通過自身的行政體制改革。提供更加有效的產權安排和激勵經濟發展的公共政策，合理界定地方政府與企業之間在經濟活動中的行為邊界。降低市場經濟主體之間的交易成本。通過對地方政府制度創新行為的分析。有助于提高地方政府的治理效率。降低行政管理的運行成本，并在地方政府治理變革中尋找到效益遞增的發展路徑。

關鍵詞：地方政府；制度創新；公共物品；路徑依賴；路徑選擇

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2008)03-0072-03

制度創新是指一項預期凈收益超過預期成本的制度安排代替舊有制度安排的制度變遷過程。蘇南地方政府在中央政府制度供給不足、甚至政策不允許的情況下。自發地進行發展道路和發展政策的制度創新探索。尋找區域管理體制和經濟體制的突破。推動本地區經濟社會發展。從而開啟了一個嶄新的區域經濟社會發展路徑——蘇南模式。這些自發地方政府的制度創新行為。后來被更大范圍的政策允許和政治認同，上升為正式的制度安排，揭示了地方政府制度創新的政治和社會意義，有助于研究地方政府制度創新與區域經濟社會發展之間的關系。

一、地方政府制度創新的行為分析

地方政府推動的區域制度創新，實際上就是提供更加有效的產權安排和公共政策，減少因制度供給不足而造成利益主體之間界定契約和制定規則而增加的交易成本。減少因存在制度成本而造成的經營風險。同時，合理界定地方政府與企業之間在經濟活動中的行為邊界。在委托——代理的社會治理結構中約束地方政府的治理行為，使地方政府更加有效地履行自己的公共事務管理職責，降低行政成本。提供能夠滿足民眾社會需求的公共物品和服務。地方政府發動的制度創新行為有其特殊性。可以從以下方面加以分析。

1、地方政府是制度創新的主體。具有利益最大化的行為動機和創新的風險意識。地方政府作為制度創新的主體，發起制度創新行為，是出于地方政府作為利益主體的追求利益最大化的行為動機。同時。地方政府直接管理當地的社會資源，更能及時把握新制度安排的預期收益，在解決區域具體發展問題中推進制度變遷。將地方政府視為被動的制度供給者和市場經濟的“守夜人”角色，顯然不能解釋地方政府主動參與市場經濟活動和進行政治體制改革的趨利行為。地方政府的制度創新，不僅可以形成效率更高和成本更低的政府治理結構。而且還可以提高地方政府的公共財政能力。因此，地方政府主導的制度變遷具有收益大、風險小的優點，有利于制度安排的供求達到最優的社會均衡狀態，政府治理行為能取得較大的規模效益。

改革開放的發展機遇和挑戰將地方政府推到了區域制度創新的最前沿。地方政府成為區域制度創新的主體，既是一種必然的趨勢。又是一種無奈的選擇。面對時不我待和稍縱即逝的發展機遇，縣級地方政府采用了一些在當時看來是不符合主體制度安排和政策規定的創新做法，來自主地探索適應新的經濟發展形勢的發展道路。并且地方政府在管理制度、經濟發展政策和公共物品的供給等方面都作了一系列重大的制度創新。以尋求社會資源配置和管理體制上的突破。以解除束縛區域經濟發展的僵化的制度規制。例如。昆山以土地使用權吸引外商投資和自費創辦經濟開發區，張家港創辦保稅區和自籌資金修建張楊公路，江陰企業產權制度改革和“江陰板塊”的公司上市。都表明了地方政府有明確的利益最大化追求，同時也從地方制度創新的靈活性來突破原有制度安排的剛性。以獲得發展的動力和新的制度安排的潛在收益。然而，這種自發的未經主體制度供給體系明示的地方政府制度創新，卻帶有極大的制度和政策風險。所幸的是，早期的地方政府及其領導者對他們的制度創新行為有較為清醒的認識和強烈的風險意識，并對區域經濟社會發展路徑進行了理性的設計，采取了相應的政策配套來克服存在的制度缺陷，最后都取得了成功。直到今天。這些地方的區域發展仍在最初制度創新所確立的發展框架下進行，并形成了更為完善的制度環境和發展政策，它們的成功經驗被總結為“蘇南模式”，并影響到全國其他地區的區域經濟社會發展。

2、地方政府制度創新是打破原有制度安排的路徑依賴，實現收益遞增的政府治理行為。地方政府是存在官僚層級結構和制度依賴的政治組織，地方政府與政府官員都有強烈的行為偏好，即對行政權力和政治利益都有強烈的依賴，這構成了政府治理行為的潛在收益的重要部分。形成了政府治理行為的自我強化機制而存在于既有的制度安排。決定了地方政府制度創新存在著制度變遷的路徑依賴。所謂路徑依賴，指的是制度變遷的路向對現存制度安排存在一定的依賴關系。一旦由地方政府主導的制度創新陷入某種無效率的路徑鎖定狀態。如要將制度變遷引入到收益遞增的發展路徑，就需要引入外生變量或增加制度成本。為此，地方政府進行的制度創新，一開始就必須對自身作為特殊利益主體的身份和角色加以改變，將自身的政治利益引入到更為廣闊的區域經濟發展的整體利益之中，并通過區域整體發展的收益來改進政府的治理方式和治理行為。

地方政府對原有契約規則的改變和對新的制度安排的追求存在報酬遞增的預期，否則，它就不會也不可能支持一項制度創新。而對于不完全市場的干預。地方政府能發揮“看得見的手”的作用，甚至將直接參與市場的政府行為作為制度創新的一個路徑。比如。地方政府親自為經濟組織界定產權或構建新的產權制度，制定市場規則和引導市場經濟主體協定新的交易成本更低的契約關系。既是為了打破原有制度安排的路徑依賴。也是要增進政府治理行為的預期收益。隨著地方政府的主動創新行為不斷地突破原有制度安排的路徑依賴。新的制度安排和市場規則就能更加容易確立起來。而且新制度安排的交易成本更低而收益更高。同時，地方政府具有政治權力和資源配置權，可以加快制度創新進程和減少在確定規則過程中討價還價的交易成本。還可以減少市場規則和契約的不確定性，有助于一種新的制度安排的確立。

3、地方政府、社會中介組織、企業以及民眾共同參與形成區域創新網絡。地方政府發動制度創新的目的，不僅是為了政府管理效能的提高和政府治理行為的利益最大化，而且還必須為區域經濟社會發展提供新的發展路徑和公共政策，才能實現地方政府制度創新的多重目的和根本利益。地方政府要實現制度創新的利益目標，就必須要有區域社會的其他利益主體的政治參與和共同推進，才能實現制度創新的交易成本減少和收益遞增的行為預期。具體而言，就是要形成由地方政府發動的，并且由區域的各個利益主體，如企業、社會非營利組織以及其他社會中介組織等共同參與的區域制度創新網絡。區域創新網絡能夠克服制度變遷中的路徑依賴和創新行為的異化，而且這些行為主體在長期的正式或非正式的利益博弈、制度創新合作中形成了相對穩定的關系網絡，也形成了利益攸關的區域共同體，它們能自覺地參與創新活動并進行合作分攤成本。在改革開放早期的區域制度創新過程中，這種以尋求利益最大化和尋找新的發展路徑的區域創新網絡，在突破中央與地方權力的二元結構阻礙的制度創新過程中發揮了重要作用，增強了地方各個利益主體合作博弈和承受制度風險的能力。例如，廣東的深圳、珠海，浙江的溫州，以及江蘇的蘇南地區的創新發展，并形成了“深圳速度”、“珠海模式”、“溫州模式”、“蘇南模式”，就是這種區域創新網絡共同作用的最好注解。因此。區域創新網絡可以看成是地方政府與企業、社會中介組織以及民眾之間利益關系和創新合作的一種制度安排，它可以激活與整合區域的社會資源，調動各個行為主體的參與積極性，激發更多區域利益主體進行制度創新，形成有利于區域制度創新的區域文化環境。

4、地方政府的制度創新受到特定制度環境的支持和約束。地方政府制度創新能否取得預期的收益并克服在實踐中的行為異化，取決于地方政府對整個制度環境的理解和并在此基礎上合理劃分自己的行為邊界。制度環境是地方政府制度創新的制度基礎和邏輯起點。制度創新行為既可以得到制度環境的支持，同時也受到現存制度環境的限制和約束；地方政府的制度創新行為既是對現存制度環境的合理超越。又是對現存制度環境規制行為邊界的合理調整。這就是制度創新行為合理性和合法性的體現。

制度環境對地方政府發動的制度創新的支持和制約作用是顯而易見的。一方面，現存的制度環境可以提供制度變遷的合法性依據和發展路徑的選擇。以利于制度創新沿著正確的路徑進行。并對制度創新的成果加以合法性的確認。另一方面。在初始的制度創新中。各種層次的制度環境又制約著創新行為的產生，提高了地方政府集體行動的成本。也增加了地方政府制度創新的風險。更重要的是因為制度時滯而造成一些重大發展機遇的喪失。鄧小平曾談到的浦東開發太晚就是制度時滯的后果。應該合理規范和調節地方政府與上級政府之間的行為邊界，促進制度環境的相應調整，并增進各方的發展利益。地方政府也應該對自己的創新行為加以規范。約束自己過分旺盛的利益動機，構建起中央政府、地方政府、微觀主體三者良性互動的制度裝置。這樣才能降低地方政府進行制度創新的政治風險，形成新的制度安排和區域公共政策，克服官僚偏好和降低制度交易成本。

二、地方政府制度創新的路徑選擇

地方政府發動的制度創新。不僅要在既有的制度環境中做相應的調整和超越。要立足區域文化的特色，尊重民眾的公共需求和行為選擇。還要選擇適合地方政府、經濟利益主體和民眾從事制度創新的發展路徑和創新領域。對發展路徑的選擇。同樣也影響著地方政府推動的制度創新的效果。

1、加快地方政治體制改革，為制度創新提供更加廣闊的制度空間。從目前區域經濟發展的現狀，以及地方政府制度創新的實際情況來看，地方政府體制改革滯后于地方經濟體制改革和經濟發展，這也制約了地方政府制度創新的深度和廣度。從政治和經濟發展的關系來看，沒有我國地方基層的政治制度創新和地方政治民主化，就不可能真正實現區域社會發展的現代化。而且，地方政治體制的制度創新也是地方政府制度創新行為的重要組成部分。目前，我國地方政治體制改革大多數僅僅與民主選舉有關。例如，村委會“海選”改變了原來上級任命或變相任命基層管理干部的產生方式，村支部書記競選和“公推直選”鄉鎮黨委班子等黨內基層民主的創新。擴大了基層的民主自治權。這些民主選舉行為逐步改變了村級治理的基本環境，漸漸培養了村民的民主意識。改善了基層政權組織的政治生活環境，有助于民主生活方式的普遍開展。但是，這種政治民主化傾向范圍太小，層次不高，還沒有觸及到關于整個地方政治運行機制的深刻變革。還不能從根本上改變政府過程的“權力本位”思想。因此，深化地方政治體制改革。有助于從根本上解決制約區域經濟發展和制度創新的深層次矛盾。促進區域社會的全面和諧發展。

2、加快行政管理體制改革。實現從政府管理向政府治理的轉變。進行地方行政管理體制的改革，實現地方政府治理模式的變革。既是地方政府制度創新的重要內容，也是區域經濟發展的重要條件。用企業精神改造政府。形成市場化和參與式的地方政府治理結構應該是地方政府自身管理制度創新的重要途徑，競爭機制的缺失正是政府部門諸多弊端產生的原因所在。市場競爭機制被認為是一種有效的克服政府失靈的辦法。在地方政府的公共事務管理領域中引入競爭機制，有利于建立公共管理的責任制和問責制，構建公平的區域社會競爭環境。一些發達地區的地方政府也開始借鑒“企業化政府再造’模式改革傳統的政府管理體制。例如。公用事業市場化改革、公益事業民營化改革、企業質量管理體系引入政府辦公系統以及政府工作流程再造等都是政府新公共管理的典型事例。利用現代化的治理工具，不斷改進地方政府的運作模式，改進地方政府與企業、市場和社會的關系，最終實現一種地方政府、市場和社會共同參與的公共事務治理模式，實現從政府管理向政府治理的轉變。

3、增強優化和配置社會資源的能力，不斷擴展公共服務的制度空間。地方政府推進的制度創新需要運用大量的社會資源，也需要優化配置社會資源的制度機制。通過新的利益分享機制合理劃分地方政府與企業、社會和民眾的權利義務關系，合理分攤制度創新的成本，解決地方政府提供公共物品的有限性與日益增長的社會需求之間的矛盾。這些問題的解決，地方政府必須提供新的解決機制和制度安排。而且，當區域經濟發展到一定階段之后。政府公共事務管理的制度創新具有更廣闊的拓展空間，受到的制度約束和障礙已經減小。制度創新涉及的項目范圍廣。主要可以分兩大類：一類是社會性的公共服務。公共服務是面向全社會的。例如基礎設施建設、教育、醫療、就業等等；一類是扶助困難群體和弱勢群體的公共服務，這類公共服務的提供。地方政府應該承擔完全的公共義務。

4、強化地方政府的發展職能。使地方政府更負責任。地方政府既是制度創新的發動者，又是區域發展的主要承擔者和責任者，地方政府必須在區域發展中承擔更大的責任。首先，地方政府必須處理好它與中央政府的關系，負責落實中央政府的區域發展政策，使區域發展目標與國家發展目標相一致。其次；發展有效的行政管理模式。形成有利于區域發展的治理結構。全面負責區域的社會、經濟、政治以及文化等方面的管理職能。第三。處理好地方政府與民眾之間的關系。回應民眾的問責和呼聲，鼓勵民眾參與政治，參與區域的發展建設。鼓勵區域民眾參與區域政策的制定和實施。能夠吸收社會及團體的意見，以補充地方政府的正式發展議案，提供更有效、更負責任的社會公共服務，使地方政府在區域發展中發揮更大的作用。

5、有效地界定產權。維護公平有序的市場競爭環境。地方政府在制度創新過程中，有義務尊重和保護私營企業主自主選擇的權利，并且幫助企業之間進行清晰的產權界定。因為清晰的產權界定不僅有助于企業降低交易成本和經營風險，而且也有助于地方政府維護公平競爭的市場秩序，為各類型企業的發展創造一個公平開放的制度環境；可以減少私營企業的交易費用。給予所有企業相同的市場準入條件。市場準入條件的平等和寬松會帶來連續的制度變化，促使地方政府規范自身的政府行為，完善市場秩序，降低規制費用。蘇南模式、溫州模式下的地方政府在這方面做得相對的成功和有效。對私營產權的重視和開明態度，降低私營企業進入市場的條件，極大地促進了區域經濟的發展。

6、動員區域民眾的政治參與，培養制度創新的民間力量。多元政治和基礎廣泛的民眾參與正迅速成為現代政府治理模式的政治特征。以民間社團為代表的非政府組織和公民參與到區域社會、經濟和政治發展。表明區域民眾對政府施加影響并促使政府作出反應的作用不斷增強。民眾的政治參與對地方政府制度創新的意義在于：(1)廣泛的非政府力量的政治參與，不僅促進了區域的政治發展，而且也是區域經濟發展的積極力量，有利于地方政府探索快捷高效的治理結構和發展政策，以形成更具代表性和開放性的區域政府管理結構和管理方式。(2)社會民眾的意見和壓力有利于地方政府與民間非政府力量在區域發展中通力合作。使得地方政府更加盡職盡責。形成更加有效的促進區域經濟社會發展的治理規則。

地方政府推動的制度創新。不僅有利于克服因為固有制度安排存在的路徑鎖定狀態，為地方政府治理尋求新的制度空間和治理手段。在區域社會營造效率更高而成本更低的制度環境，而且也有利于實現地方政府公共管理的現代化。推動地方政府治理的廉潔高效運行，實現區域經濟社會全面可持續發展。

責任編輯：楊小民