困境與重構：行政問責制的完善路徑

摘要：當前我國的行政問責制面臨著行政問責主體缺失、客體不清、信息缺失、機制缺失的現實困境，造成了行政問責不暢、不公、不廣、不力等消極后果。為此，我們應從界定問責主體、明晰問責客體、公開問責信息和完善問責機制方面入手消除不良后果。完善行政問責制度。

關鍵詞：行政問責制；困境；后果；完善路徑

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2008)03-0078-04

自2003年“非典”期間的高官撤職。引發的第一股“問責風暴”后。行政問責制從作為應對公共危機的應急措施而步入我國政治生活到成為現代政府管理手段。取得了令人矚目的成就。近年來。我國政府秉承“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的執政理念。積極推行行政問責制，然而在政治實踐中，當前的行政問責也存在著不少問題并造成了不良后果，需要我們加以深入研究，探索出完善行政問責的有效路徑。

一、行政問責制之現實困境

行政問責制涉及由誰問責、向誰問責、問責什么、怎么問責以及如何執行問責等基本問題。行政問責在我國推行的時間從2003年算起才不過四年。當前我國的行政問責制卻面臨著諸多現實困境。主要體現在：

(一)行政問責主體缺失

目前我國行政問責主體的局限主要體現在單一的同體問責而缺乏有效的異體問責。政治問責包括同體問責和異體問責。我國目前啟動的主要是同體問責。即由黨委和政府來實施行政問責，問責的制度依據主要是黨的文件和行政機關的行政法規、規章及其他規范性文件。異體問責主要包括人大代表對政府的問責、民主黨派對執政黨的問責、民主黨派對政府的問責、新聞媒體對執政黨和政府的問責、法院對執政黨組織和政府的問責。從我國當前問責的實踐來看。由于異體問責主體對政府及其官員的責任追究缺乏具體規范和操作程序，我國行政問責缺乏有效的異體問責。而行政問責制重在異體問責。因為“政府的責任，首先表現為對國家權力主體的公民或代議機構負責。從根本上說，政府的一切公共行政行為。都必須符合有利于公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔責任。政府所承擔的這種責任實質上是‘公仆的責任’。”當前我國問責主體缺位主要表現為：一是人大問責缺位，人大往往是政府進行問責后才介入，屬于事后問責，更多的是流于形式：雖有質詢制度，在實際政治生活中卻很少啟動；雖有罷免制度，也主要是對已有違法犯罪行為的官員才實行。嚴重影響了行政問責的效果。二是公民問責缺位，我國法律中尚未建立完備的公民問責的途徑，對公民的知情權和話語權尊重都還不夠，在很大程度上限制了公民對政府權力的問責。

(二)行政問責客體不清

實行問責制的前提是政府職能劃分明確，責任主體清晰。由于我國政治體制仍是一種權力高度集中的體制，黨政關系錯綜復雜，有權無責、有責無權、職能交叉重疊的現象相當普遍，黨政之間、不同層級之間、正副職之間權責區分不清。當前我國問責客體不清主要表現為：一是中央政府與地方政府的職權范圍不清。目前的法律沒有對中央政府與地方政府職權關系做明確規定。中央在向地方放權的過程中在范圍上也沒有明確的規定，造成了中央與地方責權不一的局面。二是部門權力邊界模糊，由于我國政府職能轉變尚未全面到位，部門權力大都存在交叉。出現問題時推諉扯皮、推脫責任時有發生。三是行政首長負責制與集體決策民主集中制交叉導致的職責不清。我國憲法規定政府機關實行行政首長負責制。行政首長擁有所轄公共事務的自由裁量權和最后決定權。同時。黨內法規又規定了重大決策必須遵循民主集中制的原則。采用合議的集體決策方式來決定。這兩種決策方式的同時存在導致了重大事故發生時。行政首長可能以集體決策的名義推卸責任。

(三)行政問責信息缺失

行政信息缺乏公開透明，問責主體難以全面獲取干部失責行為的信息。是當前行政問責中存在的主要障礙。現代民主政府理應是信息開放的透明政府。民眾對政府行為及其握有的信息享有知情權。斯蒂格利茨就認為：政府信息是一種公共產品；既然納稅人為政府信息的搜集支付了費用，那么他們就應享有公開查閱和獲取的權利。任何想把公共信息據為己有的行為都無異于一種盜竊。然而目前我國還沒有制度乃至法律規定政府必須就某一事件對社會告知。我國政府信息公開缺失主要表現為：一是信息管理制度、法律不完善，信息相互割裂，不成系統。政府公共權力行使過程中哪些信息必須公開。以何種方式公開。公民、法人可以查詢、質詢，哪些信息可以不必公開。或者在多大期限內不予公開，這些都沒有相關的法律來規定。對于政府信息公開。目前公眾反映最強烈的是。政府部門有著高度的“自由裁量權”。愿意公布的就公布，不愿意公布的，問了也別想知道。二是新聞報道的不充分。保障公民知情權的最重要手段，是要保障公民能夠最大限度地從新聞媒體中獲取真實信息的自由。公民的知情權與新聞媒體的有限報道發生沖突。

(四)行政問責機制缺失

行政問責的核心。就是要通過一系列的制度安排，使那些由于行政人員行為失當或違法、瀆職、失職等。在行政活動中所造成的后果承擔責任。公眾對政府做出的行政行為進行問責，它包含明確權力、明晰責任和經常化、制度化的“問”——啟動問責、調查處理、申訴復查、監督執行等方方面面，是一個系統化的制度規范、更是一個實體規范、需要有完善的問責機制。當前我國政府行政問責機制缺失主要表現為：一是對政府及其人員追究責任的程序缺乏可操作性。以引咎辭職為例，法律法規對引咎辭職的具體程序、該引咎辭職的人不引咎辭職應該如何追究、如何對引咎辭職進行監督等缺乏行之有效的具體規定和制度約束。這些法律法規中的漏洞讓一些官員有機可乘，使他們縱使有違法行為也不會因之而被追究責任。二是行政問責制度的缺位。“我國目前實施的行政問責帶有大量的人治色彩。仍然是“風暴性的問責”、“人治式的問責”，而不是嚴格的責任追究制度體系。更沒有形成良好的政治慣例和傳統。雖然行政問責制適用的法規、條例比較多，既有黨的條例，也有政府的法規；既有中央出臺的，也有地方政府制訂的。但這些規定大多是粗線條的，缺乏可操作性。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問責，最終可能導致問責流于形式。”

二、行政問責制之缺失后果

當前我國的行政問責的主體缺失、客體不清、信息缺失、機制缺失等現實困境。造成了行政問責不暢、不公、不廣、不力等消極后果。缺乏法律和制度保障的行政問責還停留在作為一種重大事故發生時緊急狀態下的臨時措施的層面，難以發揮出其應有的制度效應。

(一)行政問責主體缺失導致問責不暢

“行政問責的本質在于對公共權力進行監督以及對過失權力進行責任追究。體現了所謂責任政府(responsible government)的原則，是責任政府的具體體現形式。其最終目的在于保證政府系統的正常運行、遏制權力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。”目前我國對政府監督的主體即問責主體主要有：人民代表大會、黨的紀檢機關、政協民主黨派、行政監察機關、新聞媒體、社會團體和公民個人。一方面。監督主體不少，實際效用不大。從表面上看，問責形式包括權力問責、行政問責、法律問責、輿論問責、群眾問責等等，門類可謂不少。但由于受到利益再分配的影響。都自成一體。難以形成合力。內部監督方面，由于共同利益的存在，行政問責流于敷衍。外部監督方面，人大監督的責任缺乏、法律監督的缺位，輿論監督的缺乏保障、群眾監督的步履維艱。都導致了行政問責的不順。另一方面，監督主體職權范圍不清。信息不能共享。資源不能整和，缺乏協調和配合，問責權力的交叉和沖突。導致了問責越位與缺位并存的怪現象。問責難以順暢有效地進行。

(二)行政問責客體不清導致問責不公

行政問責客體，也稱問責的對象，解決的是行政問貴的指向問題。當前我國行政問責客體意見分歧比較大。有的學者認為問責客體主要的對象應該是高官；有的學者認為是全體官員；有的認為是政府官員和全體公務員，可見問責客體的問題并沒有得到很好的界定。筆者認為恰恰是問責客體的不清導致了問責的不公平。從目前一些地方實行行政問責制的情況看，一方面，中央政府與地方政府的職權范圍不清，使行政問責制還停留在上問下責的層面，在重大事故發生后上級往往以善后的角色出現對事故進行處理。下級因為失職被上級要求辭職或被解職，而上級失職在此時卻易被忽略，關鍵的地方恰恰無人問責。僅僅局限于上級對下級的問責，在上級與下級需要承擔連帶責任的情況中很難保證問責結果的公正性。另一方面在我國行政首長負責制與集體決策民主集中制結合的行政體制中，實行行政首長問責制是不現實的。“行政問責往往牽涉到行政機關內部和外部的方方面面。受到很多因素的影響和制約。實際工作中。黨政不分、以黨代政問題仍很突出。行政管理過程中，許多問題的決策權集中在地方黨委，甚至有的違法決策、違法行政是地方黨委領導直接造成的。還有一些行政過錯是由于本機關下屬機構和部門執行不力造成的。單單追究行政首長的責任顯然也是有失公平的。”

(三)行政問責信息缺失導致問責不廣

行政問責信息的缺失，嚴重影響了行政問責的范圍。在我國行政問責制中，存在著嚴重的權力不對稱和信息不對稱現象，行政官員擁有多方面的特權，卻缺乏相應的對稱的權力來監督約束，導致政務不公開、不透明，許多事情都是暗箱操作，官員在做什么、怎么做，公眾并不知情，因此不可避免地導致了行政問責的狹窄。一方面信息管理制度、法律的不完善，信息公開的相互割裂不成系統導致了問責范圍不廣。唯重大安全事故是問。行政問責只有在事故已經發生并造成重大損失和影響之后。公民通過各種渠道獲取部分信息并以形成強大的輿論壓力方式的驅使下才得以進行。問責只限于安全事故領域，而忽略了對其他影響力小、破壞力大的所謂“小事”的問責。行政問責由此變成了一種災難后被動的善后程序。而不是日常政治生活中時刻警醒行政人員的主動誡勉。另一方面新聞報道自由權的缺失導致了行政問責范圍不廣，唯“過”是問。新聞媒體無力對政府行政行為做常態的監督報道，媒體問責只能針對濫用職權并已造成不良后果的行政違法行為。而對于那些不作為或者少作為的行政行為卻無能為力。

(四)行政問責機制缺失導致問責不力

行政問責主要依靠確立嚴謹、公正、合法的問責機制來實現。當前我國政府行政問責機制的缺失導致了問責不力：一方面。對政府及其人員追究責任的程序缺乏可操作性致使問責結果執行不力，如我國《黨政領導干部辭職暫行規定》并沒有對被問責官員辭職的去向做出明確的規定，只是要求“對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排”。由于對如何適當安排沒有細化，過于籠統。使問責處理難以規范。問責處理難以真正落實。另一方面。行政問責制度的缺位往往造成監督不到位，出現走過場式的軟監督。我國目前實施的帶有大量的人治色彩的“風暴性的問責”、“人治式的問責”容易讓行政人員存在僥幸心理，如有的行政領導為了逃避責任，在發生問題后，往往會人為地設置一些責任承擔者，并允諾其一定的“回報”，如保留待遇，或等時過境遷后再提拔重用。行政問責的懲戒打擊和教育震懾作用由此消解于無形。更是造成了行政問責公信力下降，問責結果難以落實的不良后果。

三、行政問責制之完善路徑

行政問責的推行對提高我國政府行政效率起到了極其重要的督促作用。正在成為輿論關注和理論研究的熱點問題，但由于其在我國推行的時日尚短，諸多問題在所難免。也造成了一些消極后果。行政問責制的完善既是學術界面臨的大問題、更是解決政府體制改革動力源的重要命題。筆者認為當前我國行政問責制的完善主要應該從以下幾個方面著手：

(一)界定行政問責主體

目前我國行政問責主體的局限主要體現在單一的同體問責而缺乏有效的異體問責。因此，當務之怠是在堅持同體問責的基礎上強化異體問責。做到同體和異體相結合。在我國，政府的異體問責主體包括人大、中國共產黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。人民代表大會作為我國的最高權力機關，是最重要的問責主體。加強人大的剛性問責功能是我國行政問責制度設計的一個最為關鍵的突破口，更是行政問責制的核心內容。筆者認為在行政問責中人大不僅要強化憲法賦予的質詢權、調查權、罷免權和撤職權。更可以考慮建立一些由人大代表組成的專門的問責委員會。對其提出的經政府采納并納入政府工作日程的提案進行監督問責。另外，當前在對責任官員的問責中，往往伴隨著黨紀處分。在我國各級領導班子中，黨委書記是第一把手。其他人員很難對其進行有效的問責，因此只有黨內問責制度的實行。才能保證行政問責的真正落實。黨的問責監督可以采取黨的紀檢部門在吸收政協成員的基礎上組建黨的問責專門小組進行問責。公民是行政問責的當然主體。也是問責的最大主體，由于程序、權力的嚴重缺失。其監督作用基本無法實現。因此，我們應加強市民組織的建設，使其可以更好的發揮其應有的問責作用。

(二)明晰行政問責客體

行政問責的客體即承擔行政責任的主體。問責的指向主體明晰是責任問責的必然要求。我國中央與地方責權不一、部門權力邊界模糊、行政首長負責制與集體決策民主集中制交叉導致的職責不清都影響了行政問責的實行。規范問責客體及其職責也就成為當務之急。首先。當前我國行政問責制中的政府一般是指狹義的政府，行政問責的問責對象往往定位為“政府工作人員”。而在我國，現實中各級黨委總攬全局，發揮核心作用。《國家公務員法》的實施又將黨的各級工作機構工作人員納入國家公務員序列。因此建議“將執政黨各級黨組織的負責人納入行政問責范圍，無論從成文的國家法律、黨的制度視角看。還是從我國現行政治與行政體制的實際運作看，都是合法、合理、可行、而且是必要的。”有鑒與此，行政問責對象應該界定為廣義的“國家公務員”。其次，由于權力沖突、角色沖突、與利益沖突中的困難。權力范圍清晰是克服責任困境的必要條件。因此。我們應該科學地劃分中央與地方的權力。實現中央與地方關系法制化。使中央與地方不再單純是行政隸屬關系而是具有不同權力和利益的法律主體，成為各自職權范圍內明晰的責任主體。再次，應全力消除部門權力邊界模糊，職能交叉、重疊的現象，本著誰主管誰負責、誰負責誰承擔責任的原則，劃清有責與無責的界限。最后，對于行政首長負責制與集體決策民主集中制交叉導致的職責不清。關鍵在于設立這兩種權力的合理邊界和范圍。明確規定哪些事務是屬于獨占性的權力范疇，哪些決策事項屬于共享性的權力范疇。更好地避免自由裁量者角色與集體成員決策之間的沖突。

(三)公開行政問責信息

行政問責的進行有賴于真實透明的行政信息。沒有黨務、政務公開、新聞媒體自由報道，行政行為都將在暗箱之中，信息不透明，社會不知曉，問責就無從談起。因此，建立問責制就必須使黨務、政務信息公開，確保群眾的知情權和媒體的報道權。首先，根本解決信息公開的問題有賴于制定全國統一的《信息公開法》，要求各級黨委政府除涉及國家安全、國家機密、商業秘密、個人隱私等必須保密的事項外其他所有政務信息必須予以公開。其次。新聞媒體報道作為社會群眾獲取政務信息的重要渠道。其完善與否直接影響了行政問責的效果。因此必須賦予新聞機構獨立的新聞報道權和調查權，保證新聞宣傳的客觀性和公正性。對有關信息盡可能迅速而詳實地進行報道是新聞媒體的天職。《新聞法》的出臺也成為當前完善行政問責信息公開的迫切要求。最后，“公開是公共治道的必然要求，陽光是最好的消毒劑。”將陽光政府、透明政府的理念貫穿于行政問責制信息公開制度的構建中有助于提高行政問責的效率。

(四)完善行政問責機制

行政問責制的真正實行。需要有健全的機制予以支持。機制是任何一項健全的法律制度所必備的要素。對政府及其人員追究責任的程序缺乏可操作性、行政問責制度的缺位要求我們從以下方面加以完善：第一。完善行政責任的追究程序。“正當程序是行政問責沿著法治的軌道前進、防止陷入人治誤區的保證。”筆者認為應按照以下程序進行問責追究：問責檢舉、受理問責、調查處理、申辯復議、問責執行、執行監督。第二，應推行“制度問責”。實現行政問責制度化、法律化。依據事實和法律制度的規定來完善行政問責，通過法律制度的健全，實現問責制的細化、量化、剛性化。使行政問責更具有可操作性。一方面仍然要以《國家公務員法》、《中國共產黨黨內監督條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》等為行政問責的主要依據。并且在此基礎上進一步建立健全科學嚴格的決策責任追究制、公開明晰的行政執行責任制、客觀公正的政策評估責任制等問責制度。另一方面還要加強與行政問責制相關聯的配套法律法規建設。如建立科學的領導干部考核制度、完善人民代表大會制度和黨的代表大會制度、健全輿論監督制度、加強問責保障機制建設等。真正將行政問責納入制度化、法制化、程序化的軌道，形成相互銜接、相互配套的問責制度體系，更好地發揮行政問責制在推動我國政府體制改革。提高我國政府行政效率方面的主導作用。

責任編輯：仝瑞中