政策網絡理論途徑的缺失與修正

摘要：20世紀70年代以來在西方國家興起的政策網絡理論途徑由于具有多種優點，而在目前的公共政策研究中居于核心地位。但是由于其中觀、靜態的研究方法不能真正地解釋其與政策結果的因果關系，而被指責具有重大的理論缺失。因此該理論途徑需要進一步的修正方具有更強的應用性。目前相關學者已經提出幾種修正政策網絡理論途徑的基本思路與具體視角。這些修正值得我們借鑒，以對我國的公共政策過程進行更加深入地研究。

關鍵詞：政策網絡；核心地位；理論缺失；理論修正

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2008)03-0082-04

一、政策網絡理論途徑及其在公共政策研究中的地位

政策網絡理論途徑的興起既是社會現實的要求也是理論發展的必然。從社會現實上看，20世紀70年代以來，公共決策過程出現了重大變化，如：其一，出現了組織化社會。有愈來愈多的社會事務受到有組織之行動者的影響；其二，在政治系統決策過程中，出現部門化決策及功能分化的趨勢；其三，在決策過程中，有愈來愈多的行動者涉入，相互競爭的利益快速流動，形成過度擁擠的決策；其四，國家決策范圍及政策面向持續擴張，而政府資源不足以應付此種擴張的結果。形成政治超載或所謂壓力下的治理現象；其五，隨著政策的成長，造成國家分權與分裂，國家不再被視為單一的整體。而是相對分離制度之組合；其六，公私部門間的界線日趨模糊，決策傾向于由國家與其侍從的利益團體間共同完成；其七，私人政府的出現。在許多政策領域中。公共事務若無私人集體合作的行動，將無法達成，政府不須再負擔所有的決策責任；其八，決策過程跨越國界，國內的政策過程是包含在國際的政策大環境之中。彼此關系密切。相互影響；其九，隨著政治與社會事務的日益復雜，行動者對相關資訊及資源之需求亦日益迫切。而個別組織在未完全擁有所需資源的情況之下。便須進行交換。因而形成資源互賴關系。面對這些變化，依靠官僚體制獨立處理公共事務便不再現實。而只能是多元的關系主體、互相依賴的行動者通過復雜的關系聯結參與決策活動、實現政策目標。就理論發展而言，一般認為政策網絡理論途徑是政治科學、政策科學、組織科學及等三個領域發展的必然。如從政治科學來看，政策網絡理論途徑是對多元主義與統合主義的突破；從政策科學來看，其是政策科學由理性主義模式、有限理性模式發展到過程模式所致，從組織科學來看。其是組織科學由理性組織模式、權變組織模式發展到組織間理論模式而促成。

政策網絡理論途徑具有不同的典范與流派。一般而言。存在著三種不同的典范。即美國學者強調微觀層次的不同機構之間的人際關系的互動；英國學者則重點強調中觀部門結構關系對政策后果的影響；德國和荷蘭的學者則將政策網絡的研究提升到宏觀層面，視政策網絡為一種新的國家治理方式。根據博澤爾(Borzel)的觀點。政策網絡理論途徑亦可劃分為兩大流派，即以英美學者為代表的利益調停流派和德國、荷蘭學者為代表的治理流派。由于不同的典范與流派，因此對政策網絡的意涵便有不同的觀點。但總結而言，可將政策網絡視為政策過程中國家與社會之間不同互動關系類型的總稱。其具有如下幾個基本特征：其一政策網絡由多元的關系主體構成；其二多元關系主體基于資源、利益訴求、政策合法化的需求而相互倚賴，并表現出復雜的結構或人際關系聯結；其三政策網絡具有一定的界線，由多元關系主體互動、認知所形成；其四政策網絡或多或少具有一定的持久性。

政策網絡理論途徑的理論要點主要集中于兩個方麗：其一是探究國家與社會的網絡關系的形成；其二是探究政策網絡結構對政策后果的影響。其中研究主要集中在第二個方面。政策網絡學者認為，作為一種自變量，不同的政策網絡結構(類型)必定會導致不同的政策后果(因變量)。如史密斯(Smith)認為。政策網絡的形態會影響國家制定與執行政策的能力。進而影響國家的自主性；其亦會影響政策的形成、發展、變遷與結果。因此，相關學者不遺余力地分別從不同的視角將某個領域中的政策主體劃分為不同的網絡類型。試圖通過對這些網絡結構類型的描述來說明網絡化結構對政策過程以及對國家自主性的影響。以解釋政策網絡對政策后果的因果關系。

因此，政策網絡理論途徑的確有利于解釋復雜決策過程，成為了公共政策研究中的一種重要的理論工具。其優點正如史密斯所歸納，至少體現在以下四個方面：其一，由于政策網絡可解釋特定部門或特定政策領域中國家行動者與利益團體之間多變且不同的關系。因此比較能符合實際復雜的決策現象。其二，政策網絡視國家為分裂而非統一的實體，是由許多利益相互沖突的體制或部門所組成，每個部門皆試圖擴大其自主性，而政策網絡本身則提供一個機制以化解此種沖突；其三，政策網絡的權力觀乃是奠基于相互依賴的基礎上，是非零和博弈的，亦即政策網絡是一種擴大參與者相互權力。而非剝削某些人的權力藉以滿足另一群人的機制。其四。政策網絡的分析焦點置于整個政策領域而非僅關注利益團體，因此在決策過程中，除了強調利益團體對政策結果的影響外；亦檢視國家行動者所扮演的角色，因此可視為是一種擴展國家自主性的工具。此外，亦有學者認為。政策網絡理論途徑也可以避免傳統政策研究過程論或階段論的迷思。因此，有學者指出政策網絡理論途徑在當前的公共政策研究中理當居于核心地位。

二、政策網絡理論途徑的缺失

政策網絡理論途徑雖然具有種種優點。的確有利于解釋復雜決策過程。但是自身仍具有重大的理論缺失。該理論途徑產生后不久，相關的批評也接踵而至。這些批評集中在以下兩個方面：其一是關于政策網絡的定義、概念等基礎性問題。很多學者批評認為。對政策網絡的定義、概念沒有作出清晰地界定，缺乏一致性共識。其二是關于政策網絡與政策后果的因果關系問題，即政策網絡對于其與政策后果的因果關系缺乏解釋力。這是學者對政策網絡理論途徑批評最為集中之處。如道丁(Dowding)指出，傳統對于政策網絡的分類似乎難以超越單純的描述，僅能作為描述政策結果的隱喻，認為作為一個具有解釋力的分析架構。政策網絡對于政策結果的影響在本質上不應以政策網絡本身作為自變項。應是以網絡中的行動者作為分析的自變項，因為行動者對于結構會有詮釋上的不同。拉布(Raab)亦指出，政策網絡對于其與政策后果的因果關系在解釋上非常薄弱，強調應以行動者為分析單元。彼德森(Peterson)指出，傳統的政策網絡途徑所能做的，僅是對一政策過程當中所有的行動者間的連結情形做一靜態的描述。但對于形成此種網絡樣態的原因，或是限制此種網絡發展的結構性因素，單單以目前政策網絡的研究途徑似乎不足以解答這些問題。換言之，有一些學者傾向將政策網絡視為一種非正式與水平式的互動關系，在其中。政策的結果似乎被看成是政策參與者之間一種自發性的互動結果。而沒有任何一個主導者在試圖操縱或引導彼此之間的互動過程以企求達到某些意圖性的結果。因此。政策網絡途徑所“描述”的網絡關系往往就成為在政策過程當中。在某一時點之下，將網絡行動者抽離社會結構所形成“天真的無意識互動觀點”的一種隱喻；另外，政策制定的過程往往是動態的權力互動，而非如政策網絡分類學所述會形成一穩定的網絡關系。甚至動態的權力過程往往是政策網絡的常態；而且，政策網絡的分析缺乏對權力理論的解釋。

馬什(Marsh)和羅茲(Rbodes)自己亦承認，從結構的觀點出發來檢視網絡的分析。會忽略行動者改善結構關系的能動性。且內外生的解釋變項也無法清楚的界定。顯然，這些批評都是針對政策網絡理論途徑的“中觀—一后果”邏輯觀而言的。一方面。它忽略了外部環境對政策網絡及其行為者的形塑作用；另一方面，它又忽略了行為者在政策網絡中能動性。事實上。要解釋政策后果。除了考慮政策網絡結構以外，還要考慮外部環境對政策網絡的影響，因為外部環境(如當時的經濟、意識形態、政治、知識基礎以及其它的不同的政策網絡)會影響網絡結構和網絡成員所擁有的資源；重要的是，政策后果除了取決了政策網絡結構外，還要考慮政策網絡參與主體之間的行為，行動者本身有詮釋結構的可能性。行動者如何進入政策網絡、何時進入、為何進入。運用什么樣的議價方式來理解政策網絡等等會建構網絡的結構。繼而。結構才能影響政策的結果。因此，僅從政策網絡結構這一中觀層次來解釋政策后果是薄弱的。這是政策網絡理論途徑的最大缺失。

三、修正政策網絡理論途徑的幾種視角

為了使政策網絡理論途徑更具有理論性和應用性。自20世紀90年代中期開始，在批評和辯論的同時，相關學者主要針對其第二方面的缺失，提出了修正這一理論途徑的基本思路和具體途徑。這些修正的具體視角值得我們借鑒。以對我國的公共政策過程進行更加深入地研究。

(一)修正政策網絡理論途徑的基本思路

羅茲較早認為政策網絡理論途徑作為一種中觀層次的理論途徑，其修正政策網絡理論途徑的基本思路便是嘗試將政策網絡理論途徑與宏觀層次和微觀層次加以連接。但是由于堅持“中觀——后果”的思考邏輯。沒有對如何具體修正提出建議。其后。道丁在批評傳統政策網絡理論途徑后，指出政策網絡若要有進一步的發展。未來可以考慮與理性選擇途徑與社會學網絡途徑相結合。道伯格(Daugbjerg)和馬什明確指出修正政策網絡理論途徑就是結合微觀層次和宏觀層次的分析。就宏觀的分析而言，可與國家論中有關多元論、馬克思理論、精英論相結合；就微觀的分析而言，可遵循道丁所提出的修正概念，通過結合理性選擇理論以及有限理性的議價觀點，博澤爾則指出修正政策網絡理論途徑就結合微觀層次的分析而言，可以結合資源依賴理論、博弈理論以及溝通行動理論。顯然，將政策網絡理論途徑與宏觀層次和微觀層次的分析相結合是修正該途徑的基本思路。

(二)修正政策網絡理論途徑的六種視角

根據以上思路，相關學者提出了修正政策網絡理論途徑的具體途徑、框架或模型。其中具有代表性的有以下六種。

1、薩巴蒂爾(Sabatier)和金肯斯——史密斯(Jenkins-Smith)的倡導聯盟框架。在此框架中，政策變遷的發生是三種過程的函數：第一種過程是關于政策次級系統內相互競爭的、由不同行動者組成的倡導聯盟的互動關系；第二種過程是關于社會經濟條件的次級系統、體制性的統治聯盟、及對相互競爭的聯盟提供機會或障礙的其他次級系統等所發生的改變，直接或間接對政策產生作用力；第三種過程則是牽涉到穩定的系統參數。這些系統參數對各次級系統內行動者的行為提供資源或形成限制。此三種過程的相互作用左右了政策變遷的過程。薩巴蒂爾和金肯斯——史密斯認為為貫徹以深層核心信仰為基礎所建構的政策目標，便會使用各種參與途徑，影響政府的政策活動，促其采納最有利于該聯盟的政策工具。兩位作者主張政策倡導聯盟建立之后，在一定的條件下。不同聯盟成員可經由對話過程而產生學習的行為，學習結果會導致信仰的改變。而一旦信仰改變，政策就會跟著改變。因此，政策的變遷就為政策取向學習的結果。

2、布隆——漢森(Blom-Hansen)的新制度途徑。布隆——漢森運用“新制度主義”修正政策網絡。布隆——漢森首先提出必須視政策網絡作為制度來加以理解，即政策網絡是限制與處理多種政策參與者行動的制度，是政策參與者在一定的規則下，為自己的利益最大化而影響政策的游戲狀況。布隆——漢森主張。把政策網絡理解為制度。就可以說明政策網絡的起源、變遷和繼續存在的問題。就對政策網絡的起源而言，布隆——漢森認為社會成員制度選擇的行動邏輯有兩種：獲得協作的集合利益和勝利者單方面的分配利益。以此解釋政策網絡的起源，則單方面利益分配的邏輯更為適合。即所謂政策網絡。系在一定政策領域中的有關當事者中，擁有最大權力的當事者為自己的利益最大化而想出來的制度。布隆——漢森把這種觀點稱為“協商性制度觀”。就對政策網絡的變遷而育，布隆——漢森的解釋邏輯是，不是由于外部因素。而是由于這些外部因素包圍著的政策網絡內部行為者所作出的選擇引起政策網絡的變遷。就對政策網絡的繼續存在而言。布隆——漢森根據“協商性制度觀”的解釋。政策網絡只要繼續提供分配性利益給擁有權力的參與者。政策網絡就會繼續存在下去。如果外部環境不發生變化，政策網絡就不會發生變化。但是。多數情況下，即使在環境因素不穩定而存在政策網絡發生變化誘因的情況下。政策網絡也不發生變化而繼續存在。對于后者，布隆——漢森運用制度變化的交易費用與行為者對未來的態度來加以解釋。

3、馬什和史密斯的辯證途徑。針對批評者對政策網絡理論途徑的指出的核心缺失。馬什和史密斯提出了一種政策網絡的辯證途徑。此途徑結合了微觀行動者、中觀政策網絡結構、宏觀環境三個層面。并分析其與政策結果的交互影響。該途徑強調網絡與政策結果的關系不是簡單、單向的。而是蘊含有三個辯證的互動關系：網絡結構與行動者的關系；政策網絡與運作中環境的關系；政策網絡與政策結果的關系。該途徑隱含下列五個假定：其一。環境影響網絡結構和行動者所擁有的資源；其二。行動者的協商技巧乃天生或后天所獲得；其三，網絡互動和協商反映行動者的資源、技巧、網絡結構與政策互動；其四，網絡結構反映環境、行動者的資源、網絡互動與政策結果；其五。政策結果反映網絡結構與網絡的互動。

4、卡爾森(Carlsson)的作為集體行動的政策網絡的途徑。卡爾森認為可將政策網絡視為反映各種制度安排的組織實體和集體行動單元，政策網絡的實質就是在各個行動者間分配任務、創造合作、引導執行活動。多個行動者通過政策網絡而實現的各種聯合行動應被視作集體行動。不同的政策網絡概念的經驗現象亦應被視作集體行動的表現。如集體行動的四種類型與政策網絡結構類型存在相似之處。因此建立起了政策網絡途徑與集體行動理論的聯系。為了既能夠結合集體行動理論。又能夠審查不同政策網絡活動所產生的結果。需要采用特定的分析框架——制度分析與發展框架。建立這些變量(微觀環境、中觀政策網絡結構與微觀行動者)與政策結果之間的聯系。據此，卡爾森進一步提出六個相關命題或假設，即所謂的“集體行動的政策網絡理論”。

5、王光旭的新制度途徑與社會網絡分析法的結合。王光旭認為，政策網絡分析途徑在解釋政策結果的問題上，存在兩大缺失。其一，政策網絡太強調自身運作邏輯的獨特性而忽略上層政治與社會制度環境的影響；其二，對政策網絡運作模式的操作化分析手段缺乏。如僅有羅茲的權力倚賴模式。而如布隆——投森的修正又存在方法錯位的問題。據此，王光旭提出運用新制度途徑與社會網絡分析法來加以修正。其修正的基本邏輯是：針對前一缺失，解決辦法即是運用新制度論強調制度影響行為以及政策過程的制度性分析角度。補強制度環境對政策網絡結構與行動者的影響；針對后一缺失，運用社會網絡分析法對政策網絡的運作進行具體分析。社會網絡分析法作為一套網絡研究網絡現象的工具，對于網絡行動者的指涉、邊界的設定、網絡的啟動與網絡互賴關系內涵的分析均有明確操作化的方法。除了能有助于解決政策網絡運作模式分析手段缺乏這一瓶頸外。也有助于我們避免各種修正方法的錯位，回到網絡的思考方式來看待政策網絡。

6、劉宜君、陳敦源的政策網絡途徑與博弈論的結合。劉宜君、陳敦源贊成布隆——漢森運用新制度論來修正政策網絡的做法。亦將視政策網絡作為制度來加以理解。即政策網絡是限制與處理多種政策參與者行動的制度。但是在解釋政策網絡的起源、變遷與繼續存在的邏輯卻有所不同。就政策網絡的起源而言。布隆——漢森運用的是“協商性制度觀”。而劉宜君、陳敦源則更愿意以制度選擇是一種為獲得協作的集合利益的行動邏輯來解釋政策網絡。因此政策網絡系在一定政策領域中的有關當事者中，理性、自利的行動者討價還價進行博弈以獲得協作的集合利益而出現的制度。就政策網絡的變化而言，劉宜君、陳敦源認為。其一，受現狀不利因素影響的行動者會有誘因改變網絡；其二。行動者的相對權力的改變亦會改變網絡；其三，許多其它外部因素都會造成相對權力的改變。最后認為博弈理論可以作為補強政策網絡研究的隱喻。使得政策網絡結構與政策結果的因果關系的連接，更為縝密。

責任編輯：仝瑞中