環(huán)保非訴執(zhí)行制度執(zhí)行實效的法社會學(xué)分析

摘要：本文采取法社會學(xué)的方法，選擇了四個典型地區(qū)為對象，通過進(jìn)行實地調(diào)查，考察了環(huán)保非訴執(zhí)行制度運(yùn)行過程中環(huán)保局、法院、相對人三方的現(xiàn)實狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)了環(huán)保局申請、法院審查標(biāo)準(zhǔn)、相對人應(yīng)對裁決等過程中的一些非制度因素對環(huán)保非訴執(zhí)行制度實施效果的影響；并從法社會的角度對非制度因素進(jìn)行分析，提出了在環(huán)境友好型社會建設(shè)目標(biāo)下進(jìn)一步完善我國環(huán)保非訴執(zhí)行制度，提升全社會的環(huán)境保護(hù)意識。改善執(zhí)法環(huán)境的對策與建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)保非訴執(zhí)行制度；法社會學(xué)；功能主義；非制度因素

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544f2008)03-0103-06

黨的十七大報告再次強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)對于走中國特色社會主義道路的意義，要求必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置；必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求落實到每個單位、每個家庭。要實現(xiàn)黨中央的這一重大戰(zhàn)略部署。理論界應(yīng)深入研究當(dāng)前中國在實現(xiàn)環(huán)境友好型社會目標(biāo)中存在的具體問題并加以切實解決。不可否認(rèn)。政府及其職能部門對于環(huán)境友好型社會建設(shè)負(fù)有重大責(zé)任，環(huán)境執(zhí)法情況的好壞直接關(guān)系到環(huán)境公平的實現(xiàn)和人與自然相處的狀態(tài)。因此，我們選擇了政府執(zhí)法中的一個環(huán)節(jié)——環(huán)境保護(hù)非訴執(zhí)行制度的實施現(xiàn)狀進(jìn)行考察。并采取實地調(diào)研與理論分析相結(jié)合的形式。具體分析這一制度實施過程中的各種因素所帶來的影響。以期為改善環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀、建設(shè)環(huán)境友好型社會提供智力支持。

一、調(diào)查背景及基本情況

依法做出具體行政行為是環(huán)保部門履行環(huán)境管理職能的一個重要手段。也是國家法律賦予環(huán)保部門的一項職權(quán)。為了保證環(huán)境具體行政行為的確定力與執(zhí)行力。法律規(guī)定了環(huán)保非訴執(zhí)行制度，即環(huán)境行政相對人對于環(huán)境保護(hù)部門做出的具體行政行為逾期不申請行政復(fù)議、也不提起訴訟、又不履行環(huán)保行政行為的具體內(nèi)容的。做出具體環(huán)保行政行為的環(huán)保部門可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的制度。

在我國，環(huán)保非訴執(zhí)行制度是依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第66條和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第40條的規(guī)定而建立。近年來，學(xué)界對非訴執(zhí)行制度有一些理論上的梳理。但對于非訴執(zhí)行制度的實際運(yùn)作情況，關(guān)注較少；而對環(huán)保非訴執(zhí)行的實際貌相和效用，則少之又少。為了切實了解環(huán)保非訴執(zhí)行的情況，研究該制度的實施現(xiàn)狀對建設(shè)環(huán)境友好型社會的影響，我們從2005年9月起至2007年8月，展開了對若干省份的調(diào)研；其中，有效持續(xù)調(diào)研時間為10個月。調(diào)研的主要對象是環(huán)保局、法院和環(huán)保行政案件中的當(dāng)事人。調(diào)研的方法主要包括案件的收集以及訪談式的田野調(diào)查，即針對抽樣中所選擇的行政訴訟案件(含非訴執(zhí)行案件)，找到其中所涉及到的所有當(dāng)事人(包括法官、行政執(zhí)法者、行政相對人、代理律師等)，進(jìn)行訪談。在此，我們選擇了四個典型地區(qū)為主要考察對象，并對大于73人(A區(qū)大于14人、B縣大于33人、C縣大于10人、D市大于16人)訪談中所獲得的情況進(jìn)行歸納，從中發(fā)現(xiàn)各種影響非訴執(zhí)行制度實效的因素，并分析各種因素對制度實施和環(huán)境友好型社會目標(biāo)實現(xiàn)的影響。

據(jù)我們調(diào)查。在實踐中。環(huán)保部門向人民法院申請非訴執(zhí)行的主要有四種情況：(1)環(huán)保部門的處罰決定未被自動履行的。這是由《環(huán)境保護(hù)法》第40條所明確規(guī)定的，在實踐中也是申請環(huán)保非訴執(zhí)行最多的情形。(2)環(huán)保部門的征收排污費(fèi)決定未被自動履行的。目前排污費(fèi)的征收大多采取委托方式，但對于不依法繳納排污費(fèi)的相對人。還是由環(huán)保部門向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。(3)環(huán)保部門的行政強(qiáng)制措施未被自動履行的。這種情形比較少。因為按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，環(huán)保部門行政強(qiáng)制權(quán)比較有限。僅在突發(fā)性環(huán)境事件的應(yīng)急和處理制度中規(guī)定了環(huán)保部門采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。但在調(diào)查中我們注意到，近年也有一些地方性立法對環(huán)保部門行政強(qiáng)制權(quán)有一些突破，在地方環(huán)境保護(hù)條例中規(guī)定了所謂的“準(zhǔn)強(qiáng)制措施”制度，如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第25條，《包頭市環(huán)境保護(hù)條例》第55條。這些地方性法規(guī)也成為了環(huán)保部門申請強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。(4)環(huán)保部門的行政復(fù)議決定未被自動履行的。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第33條的規(guī)定，如果申請人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的，或者不履行最終裁判的行政復(fù)議決定的，由環(huán)保部門申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是要分兩種情況：一是維持具體行政行為的復(fù)議決定，由做出該行為的環(huán)保部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；二是變更具體行政行為的復(fù)議決定，由復(fù)議機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

二、環(huán)保非訴執(zhí)行制度實施的現(xiàn)狀

環(huán)保非訴執(zhí)行是由法律所創(chuàng)設(shè)的一項正式制度，其立法本意在于，通過法院的司法審查，一方面對于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行判斷，從而審視該行為的合法性，矯正不合法的具體行政行為。最大限度地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益；另一方面，也是以司法的方式確認(rèn)合法的具體行政行為的既定效力。它是以行政權(quán)與司法權(quán)相互制約為基本理念，通過司法審查平衡行政權(quán)與私權(quán)的關(guān)系的制度。

從世界范圍來看。非訴執(zhí)行制度大致有兩種：一是行政主導(dǎo)模式，一般為大陸法系國家所采用，德國和日本最為典型；二是司法主導(dǎo)模式，多由英美法系國家采取。但法國也采取了這種模式。實際上，絕大多數(shù)國家都是將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配給法院和行政機(jī)關(guān)共同行使。而鮮少將該權(quán)力賦予一個主體。這也表明。非訴執(zhí)行制度被認(rèn)為是一項現(xiàn)代法律框架內(nèi)的有效制度。

法律的生命在于實施。中國法律已經(jīng)設(shè)立的環(huán)保非訴執(zhí)行制度是否已經(jīng)得到了充分的、合目的的實施。是我們關(guān)注的重點(diǎn)。在我們的實地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)有許多因素在直接或間接地影響著該制度的運(yùn)行。下面，我們從環(huán)保非訴執(zhí)行制度的主體角度，基于上文所述及的73位被調(diào)研對象的訪談情況。以及其他一些田野調(diào)查的收獲。對該制度實施現(xiàn)狀進(jìn)行歸納。

(一)作為申請人的環(huán)保局

根據(jù)環(huán)保非訴執(zhí)行制度的安排，環(huán)保局是非訴執(zhí)行的申請人。其之所以申請非訴執(zhí)行，是因為：在形式上，法律沒有賦予環(huán)保局強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，需要法院去彌補(bǔ)這一“缺憾”，從而實現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容和目的。在本質(zhì)上，由環(huán)保局向法院提出申請，一方面是要通過法院的“把關(guān)”來“肯定”其行為的合法性；另外一方面也通過“肯定”其合法性，從而“認(rèn)可和落實”其執(zhí)行力。最為根本的原因應(yīng)當(dāng)是通過司法審查平衡行政機(jī)關(guān)與相對人的利益關(guān)系，保障相對人的正當(dāng)權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵犯。

在調(diào)研中。我們獲得的信息表明，環(huán)保局申請非訴執(zhí)行的原因主要有以下幾種：一是環(huán)保局的執(zhí)法力量很薄弱，事情多、人手不夠、經(jīng)費(fèi)有限；按照法律法規(guī)的要求，從查處到執(zhí)行。周期太長。因此，對相對人不自動履行的，一并申請法院執(zhí)行。二是政府或者環(huán)保局組織的專項整治行動，重點(diǎn)執(zhí)法的相對人多。并有期限約束。依靠環(huán)保局自身的力量不足以應(yīng)對，更為重要的是可以通過法院的強(qiáng)制執(zhí)行，提高執(zhí)法權(quán)威。起到“威懾”作用。這類情形，多屬執(zhí)法“運(yùn)動”，沒有固定的時間。三是有特別考慮的情形，主要包括兩類：一是大企業(yè)或在當(dāng)?shù)仡H具背景的企業(yè)，因政府對其有一些許諾或者特別“照顧”，對環(huán)保局的具體行政行為決定幾乎置之不理，但社會反響強(qiáng)烈。環(huán)保局容易成為“夾心餅干”。如果申請法院執(zhí)行，既轉(zhuǎn)移了“矛盾”，又完成執(zhí)法。二是對量大面廣的小型行業(yè)，如飲食娛樂服務(wù)業(yè)，多是個體工商戶，地址經(jīng)常搬遷，更改責(zé)任主體非常容易，環(huán)保局將這類案件申請執(zhí)行，是為了減少麻煩。

(二)作為審查者的法院

按照法律規(guī)定，法院對于環(huán)保局的非訴執(zhí)行申請需要進(jìn)行合法性審查，做出是否予以強(qiáng)制執(zhí)行的裁定。其審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政<訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《<行政訴訟法>司法解釋》)第86條的規(guī)定申請要件和第91條的規(guī)定的證據(jù)資料。

在我們的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)對于法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的把握和判斷，各地存在很大的差異：一類是嚴(yán)格審查，其法律依據(jù)是《行政訴訟法》第54條，不僅審查其程序上是否合法。而且審查其實體內(nèi)容是否合法。二類是形式審查。認(rèn)為法院不同于檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)支持行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法，僅僅在程序和形式上審查，就已經(jīng)足夠，而且這樣可以與行政訴訟的基本思路保持一致。三類是適度審查。認(rèn)為嚴(yán)格審查和形式審查都有失偏頗。行政訴訟中要求的形式審查，其基礎(chǔ)是建立在開庭、舉證、質(zhì)證等完整的訴訟程序之上的。而非訴執(zhí)行并非訴訟程序，更多的是書面的審查，所以不能是嚴(yán)格審查。但是如果淪落為形式審查，又不利于保護(hù)行政相對人的正當(dāng)權(quán)益，與非訴執(zhí)行制度的設(shè)置初衷相悖。

此外。我們發(fā)現(xiàn)影響法院掌握審查標(biāo)準(zhǔn)的因素更為復(fù)雜，也更具有特殊性。

A區(qū)經(jīng)歷了由形式審查到嚴(yán)格審查的轉(zhuǎn)變。有三個因素與之相關(guān)：第一，A區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會狀況。A區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城中區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。環(huán)境管理主要是對于噪聲、餐飲業(yè)等的執(zhí)法，相對人守法的情況較好，大型的企業(yè)和國有企業(yè)非常配合環(huán)保的執(zhí)法。第二，行政庭審查的思路和指導(dǎo)原則。從1999年到2005年，更換了3名行政庭庭長，2004年以后。行政庭長主張加大對于非訴執(zhí)行的審查力度，稱“法院不能淪為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的工具”，與先前行政庭長則主張與行政機(jī)關(guān)的配合、支持行政執(zhí)法的理念發(fā)生了重大變化。第三，法院非訴執(zhí)行體制的改革。在A區(qū)2004年實行了非訴案件“立、審、執(zhí)”分離。行政庭僅負(fù)責(zé)審查。客觀上促使了標(biāo)準(zhǔn)的掌握更為嚴(yán)格。

B縣的審查標(biāo)準(zhǔn)比較適度，有幾個因素與之相關(guān)：第一。該縣環(huán)保局分管執(zhí)法的局長法律意識和素養(yǎng)較高，對依法行政要求嚴(yán)格，執(zhí)法文書規(guī)范，強(qiáng)調(diào)與法院等部門的溝通和協(xié)調(diào)、強(qiáng)調(diào)對相對當(dāng)事人各項權(quán)利(包括申請聽證、復(fù)議、提起訴訟等權(quán)利)的充分告知；所以法院對環(huán)保局的非訴執(zhí)行申請既保持寬容地支持又保持謹(jǐn)慎地警惕。第二，該縣曾經(jīng)發(fā)生過一些因法律規(guī)定不明確或者成文法的局限性而導(dǎo)致理解歧義的案件。環(huán)保局與法院認(rèn)識上的差異導(dǎo)致法院對環(huán)保局申請的審查持適度觀點(diǎn)。

C縣的審查標(biāo)準(zhǔn)一直很嚴(yán)格。有三個因素與之相關(guān)：第一。該縣雖地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，但當(dāng)?shù)攸h委和政府非常支持行政訴訟，對行政執(zhí)法一直要求嚴(yán)格。第二，該縣的行政庭庭長一直堅持嚴(yán)格審查的指導(dǎo)思想。行政非訴執(zhí)行的申請量非常少。第三，該縣的行政訴訟中行政機(jī)關(guān)的敗訴率很高，促使行政機(jī)關(guān)從程序、實體等各個方面規(guī)范自身的執(zhí)法行為。

D市的審查標(biāo)準(zhǔn)很寬松。基本上是作形式審查。一個關(guān)鍵的因素是由市環(huán)保局向區(qū)法院的行政庭提出非訴執(zhí)行申請。區(qū)法院的行政庭庭長認(rèn)為“市環(huán)保局負(fù)責(zé)執(zhí)法的監(jiān)察總隊是副廳級單位。和區(qū)政府是一個級別。如果我們不支持他們的非訴執(zhí)行申請，他們可以直接向區(qū)里施壓，根本不和法院溝通。區(qū)里就將壓力轉(zhuǎn)給我們。所以我們幾乎是全部支持了申請。唯一一個沒有支持的案件是因為錯誤太明顯，給他們發(fā)了司法建議。”

(三)作為被申請人的相對人

按照法律規(guī)定，非訴執(zhí)行申請的被申請人應(yīng)具備四個形式要件：是環(huán)保行政行為的相對人、逾期不申請行政復(fù)議、也不提起訴訟、又不履行環(huán)保行政行為的具體內(nèi)容。但從制度實施的角度看，相對人為什么對環(huán)保局的具體行政行為既不依法請求救濟(jì)。又不自動履行法律義務(wù)。是一個直接關(guān)系到制度實施的實效與成本的問題。因此，相對人的實際履行狀況也應(yīng)成為關(guān)注的重點(diǎn)。

從我們的調(diào)研看。相對人對環(huán)保局或法院的裁決遵守的情況大致如下：

1、案件尚未進(jìn)入到法院視野時，相對人的反應(yīng)多比較消極，換言之，對環(huán)保局行政行為的履行率較低。當(dāng)然。也有一些例外，如A區(qū)內(nèi)的大型企業(yè)、國有企業(yè)和上市公司的守法非常好，這是因為有績效考核、證監(jiān)會的規(guī)定等而導(dǎo)致其“違法成本較高”。但在遵守程度較低的情況下。也有一個極有意思的現(xiàn)象：隨著時間的推移。即規(guī)定期限的逐漸臨近，相對人的履行率會逐漸提高。因為在期限到達(dá)之際，若履行程度達(dá)不到環(huán)保局的預(yù)期和要求，環(huán)保局就會向法院申請執(zhí)行。為了不到法院，相對人多會選擇自動履行，或與環(huán)保局達(dá)成協(xié)議，在行政程序內(nèi)終結(jié)案件。

2、案件申請到法院后，相對人最初的反應(yīng)依然消極。但隨著法院指定的履行期日的來臨(特別是法院采取強(qiáng)制執(zhí)行的時間)，相對人的履行率也會逐漸提高。若履行程度達(dá)到了法院的預(yù)期和環(huán)保局的預(yù)期，則不進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序。實際上，在已經(jīng)申請法院的執(zhí)行且法院做出了準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的案件中，也只有極少數(shù)案件進(jìn)入到強(qiáng)制執(zhí)行階段。

根據(jù)調(diào)研，相對人消極應(yīng)對裁決的原因大致有如下幾種：第一。不知道有救濟(jì)途徑，這類情況一般是因為環(huán)保局沒有依法履行告知義務(wù)，相對人的法律意識與法律知識都比較欠缺。第二，認(rèn)為尋求救濟(jì)也是徒勞，但又確實不愿履行義務(wù)，特別是針對環(huán)保局征收排污費(fèi)等決定，抵制較多，理由為：環(huán)保局的執(zhí)法過于依賴金錢的方式，“每次都是交錢，不是排污費(fèi)，就是滯納金，或者罰款。感覺他們就是為了收費(fèi)而收費(fèi)”；排污費(fèi)雖然要交，但是太高；排污費(fèi)的用途應(yīng)當(dāng)向社會公示：排污費(fèi)交了，但是環(huán)境沒有改善；排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不確定。尤其是存在橫向征收的不公平，即“有的人交了、有的人沒交，或者是有的交得多、有的交得少”。第三，認(rèn)為等到環(huán)保局申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，實際上是多了一條“討價還價”的門路。有觀點(diǎn)認(rèn)為“到了法院，就是最后的程序，環(huán)保局和法院都急于結(jié)案，就可以把錢降下來”。第四，確無履行能力。這類情形客觀存在，只是法院必須甄別當(dāng)事人是否已經(jīng)不具備實際的履行能力。但在調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)存在轉(zhuǎn)移、隱匿、變賣財產(chǎn)等，逃避履行的情形；但往往因為缺乏證據(jù)、沒有線索，這種現(xiàn)象不能得到有效制止。

三、非制度性因素的功能主義分析

環(huán)保局、法院和當(dāng)事人在環(huán)保非訴執(zhí)行中的一些實際情況表明，該制度的實施受到了若干制度外因素的影響，我們將其稱之為非制度因素。這些因素主要有兩個方面：第一，當(dāng)事人的個人素養(yǎng)，包括法官、執(zhí)法者的辦案思路、專業(yè)程度等。以及當(dāng)?shù)匾恍┲饕I(lǐng)導(dǎo)的法律意識、工作思路等。第二，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r，一般來說，越是不發(fā)達(dá)的地方，越是強(qiáng)調(diào)非訴執(zhí)行；越是發(fā)達(dá)的地方，越是強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門自身的執(zhí)行。為什么這些非制度因素能夠發(fā)揮作用?它們對環(huán)保非訴執(zhí)行制度的有效實施所帶來的影響是一個必須得到高度重視的問題。“發(fā)現(xiàn)影響人的行為和制度運(yùn)作的重要且相對穩(wěn)定的變量，發(fā)現(xiàn)這些主要變量之間的具有恒定性因此具有普遍意義的因果關(guān)系，研究在特定環(huán)境條件下人的行為方式以及在不同條件下的變異。”因為“法律發(fā)展的重心自遠(yuǎn)古以來就不在國家的活動。而在于社會本身，現(xiàn)在也必須從社會中尋找。”以下：我們運(yùn)用法社會學(xué)的功能主義方法，對環(huán)保非訴執(zhí)行中的非制度因素進(jìn)行分析。

(一)主體個性

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)保非訴執(zhí)行中的當(dāng)事人個人素養(yǎng)始終發(fā)揮著重大作用。因為，法是要靠人來實施的，任何一項制度設(shè)計得再完美。執(zhí)行者都是實在的個人。那么，個人的主觀偏好、稟賦差異必然與制度實施的成敗息息相關(guān)。

環(huán)保非訴執(zhí)行中。涉及三方當(dāng)事人——環(huán)保局、法院、相對人。按照權(quán)力(權(quán)利)的來源和屬性，可以將其分為公權(quán)主體和私權(quán)主體。前者包括環(huán)保局和法院；后者則是相對人。根據(jù)“私權(quán)優(yōu)于公權(quán)”理論，公權(quán)的存在是為了保護(hù)私權(quán)，其功能發(fā)揮的起點(diǎn)和歸宿皆為私權(quán)的獲得和行使。但事實上，不論是公權(quán)主體，還是私權(quán)主體。其首先考慮的要素必定是自身的“生存”，只不過“生存”的意義不盡相同。因此，當(dāng)一項職能歸為一個具體的責(zé)任主體后，它作為一個獨(dú)立的利益集體或個體，“生存”是其第一要義。如某個環(huán)保局，其法定功能是履行環(huán)境管理職責(zé)，從這個意義上講。環(huán)保局當(dāng)然應(yīng)該抵制污染項目；但實際。環(huán)保局在實施各種行政行為的時候。不得不考慮自身的“生存”需要。在這個意義上講，才可以理解環(huán)保局為什么經(jīng)常對污染項目采取放任和默許態(tài)度。

也許，科學(xué)合理的制度設(shè)計可以將主體的生存訴求與功能發(fā)揮盡可能地融合在一起，使其一致。然而，當(dāng)生存的訴求與功能的發(fā)揮發(fā)生沖突時，有意思的現(xiàn)象便發(fā)生了：一方面是制度因素決定了該主體的應(yīng)有功能；另一方面是非制度因素則與生存訴求聯(lián)結(jié)在一起。或多或少地影響著主體的實際功能。手是，出現(xiàn)了我們調(diào)研中看到的現(xiàn)象：司法者和執(zhí)法者的個人素養(yǎng)，包括其專業(yè)程度、辦案思路。以及當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的法律意識、工作思路等。會對主體的功能產(chǎn)生很大的影響。如A區(qū)之所以經(jīng)歷了從形式審查到嚴(yán)格審查的改變，在很大程度上是因為法官(主要是行政庭長)辦案思路的改變；B縣的非訴執(zhí)行申請一直比較規(guī)范，且頗受法院重視。與B縣環(huán)保局分管執(zhí)法的副局長的法律意識有極大的關(guān)聯(lián)；C縣則因為當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的法律意識、對司法的支持程度。以及行政庭長的辦案思路。決定了法院在發(fā)揮其司法審查功能的時候適用的是嚴(yán)格主義：D市的司法審查一直較為寬松。則是法院將自身的“生存”作為其考慮的重要因素的結(jié)果。

進(jìn)一步看。這些非制度因素也不是孤立的，它們相互關(guān)聯(lián)、互相影響。一般說來，主體功能的發(fā)揮，大致受到兩種非制度因素的影響：一種來自于自身，包括該主體的生存訴求、法律意識、專業(yè)程度、工作思路等；另外一種來自于外部的其他主體。主要包括其他主體功能的發(fā)揮情況以及與它自身的關(guān)聯(lián)程度。所以，非訴執(zhí)行制度的實施，不僅與環(huán)保局、法院、相對人三方的內(nèi)在因素有關(guān)。更與三者相互配合的程度關(guān)聯(lián)。如B縣環(huán)保局執(zhí)法文書的規(guī)范，一定程度上促使法院重視其非訴執(zhí)行申請的份量；C縣法院在裁判行政訴訟時屢屢使用的“零勝訴率”導(dǎo)致該縣環(huán)保行政執(zhí)法愈發(fā)規(guī)范，環(huán)保非訴執(zhí)行的數(shù)量也逐漸趨于平穩(wěn)。

處于行政相對人和司法相對人地位的私權(quán)利主體。因為其法律意識、自身稟賦等個人因素的不同，也會導(dǎo)致一些對裁判遵守情況的差異。以功能主義的方法看待相對人對于裁判的遵守，也即法律服從的心理動因，主要有兩類不同的判斷：一是工具性的視角。認(rèn)為人們是否服從，取決于在服從的過程中成本和收益的比較；二是規(guī)范性的視角，認(rèn)為法律服從的根源在于內(nèi)在的價值取向，即認(rèn)為服從法律是“正當(dāng)?shù)摹薄ⅰ捌盏摹薄嶋H上，我們在調(diào)查中，看到了相對人對裁決的遵守呈現(xiàn)出多元性：首先，對于環(huán)境保護(hù)，多持肯定態(tài)度，并且很多人積極表示愿意為環(huán)境保護(hù)做出力所能及的努力，從這點(diǎn)上看。法律意識似乎是規(guī)范性的。人們對于法律的服從基于內(nèi)心的道德判斷；其次。集中質(zhì)疑環(huán)保局“橫向的收費(fèi)不公、環(huán)境信息披露不夠完全”等等。表明對相關(guān)人和事的處理情況和評價也是一個很重要的因素；再次。案件移送法院后，相對人主動履行較多，很少“堅持到底”。這表明相對人在選擇自己行為模式的時候。明顯地考量了利弊得失、比較了成本與受益；最后，也有極少數(shù)人，認(rèn)為法律必須被服從和被信仰。因此，在環(huán)保非訴執(zhí)行中，相對人對于裁決的遵守情況，表面上看是規(guī)范性的服從。但背后有很強(qiáng)的工具性動機(jī)，而個人的道德、相關(guān)人的處理情況和評價起到了很大的作用。

(二)制度環(huán)境

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，不同的社會經(jīng)濟(jì)背景導(dǎo)致對環(huán)保非訴執(zhí)行的期許存在差異：越是不發(fā)達(dá)的地區(qū)，越是強(qiáng)調(diào)環(huán)保的非訴執(zhí)行；相反，越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，越是強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門自己的執(zhí)行。當(dāng)然，這里所指的“發(fā)達(dá)”與“不發(fā)達(dá)”僅僅是相對的概念，以我們的四個調(diào)研對象來說。B縣與C縣就屬于不發(fā)達(dá)地區(qū)，而A區(qū)和D市則屬于發(fā)達(dá)地區(qū)。這實質(zhì)上就是因為主體所處不同的社會經(jīng)濟(jì)背景存在差異，以至于主體對自身功能的定位、對其他相關(guān)主體功能的期許產(chǎn)生了幾乎完全二致的分野。制度環(huán)境對制度的影響由此可見一斑，但為什么如此?

在不發(fā)達(dá)的B縣和C縣。縣城很小。不論是城區(qū)的居民還是農(nóng)村的村民，大家之間因為地緣關(guān)系、血緣關(guān)系、姻緣關(guān)系等聯(lián)系很多，某種程度上而言，這是一個熟人社會和身份社會。在這個社會中生存。更多的是強(qiáng)調(diào)對一直以來某種既定“差序格局”的遵守，非特殊情況。不會主動沖擊或者打破這種格局。在環(huán)保局的行政執(zhí)法中，執(zhí)法者與行政相對人“低頭不見抬頭見”，加上極可能存在某種關(guān)聯(lián)，于是執(zhí)法者不可避免地陷入兩難的境地：一方面。作為履行環(huán)境管理職能機(jī)構(gòu)中的工作人員。職業(yè)的功能要求其嚴(yán)格依法行政；另外一方面，作為熟人社會中的一員，基于自身“生存”的意愿和“日后還要打交道”的判斷，在執(zhí)法中“得罪”或者“不經(jīng)意地傷害了”與自己聯(lián)系密切的人群，并不理性。所以，如何在矛盾中尋求雙方滿意的平衡，是必須予以解決的難題，強(qiáng)調(diào)申請環(huán)保非訴執(zhí)行正是這樣一個折衷方案。環(huán)保局將案件移送給法院后，便“轉(zhuǎn)移了矛盾”，并不與當(dāng)事人直接接觸，若當(dāng)事人有所異議，環(huán)保局也可以解釋為“職責(zé)所在，辦案期限臨近，必須要走完法定的程序”。此時的法院，也可以跟當(dāng)事人解釋為“環(huán)保局已經(jīng)申請。我們只有被動的完成”。不論是環(huán)保局或者法院。都可以將另外一方作為“借口”。緩沖與相對人之間的關(guān)系。這種舉措在公權(quán)力主體法定功能的發(fā)揮與公權(quán)力具體承擔(dān)的個人(工作人員)的社會功能的發(fā)揮(做好熟人社會中的一員)之間找到了平衡。

在發(fā)達(dá)的A區(qū)和D市。情況卻不同。居住其中的大都是城市居民，彼此之間的聯(lián)系不多，少有基于地緣、血緣、姻緣等因素而聯(lián)結(jié)的特殊關(guān)系。從某種程度上講，這里是一個陌生人社會和契約社會。在這個社會中生存，更多強(qiáng)調(diào)的是對于某種既定“團(tuán)體格局”的遵守。維系這種格局的是對各種社會契約、經(jīng)濟(jì)契約等的遵守和履行。國家和社會為了保證對于契約的遵守，從正面規(guī)定了遵守契約的積極性評價、從負(fù)面規(guī)定了違約的各種否定性評價。所以在這個社會中理性的作為是按照社會給予某類主體的特殊功能定位。“做好自己”。從公權(quán)主體的視角看。就是恪盡職守、嚴(yán)格依法行政、切實發(fā)揮其法定職能；從私權(quán)主體的視角看，則是遵紀(jì)守法、權(quán)利不得濫用。由此。在這類社會經(jīng)濟(jì)背景下，環(huán)保非訴執(zhí)行中的環(huán)保局與法院。不需要互相以對方作為“借口”和“緩沖區(qū)”。而直接履行自身職責(zé)、發(fā)揮功能即可。所以，環(huán)保局更多地強(qiáng)調(diào)自身的執(zhí)行。

結(jié)合調(diào)研與分析，應(yīng)當(dāng)說，在制度因素與非制度因素的共同作用下，非訴執(zhí)行制度的功能定位和設(shè)置初衷——合理地分野行政權(quán)與司法權(quán)，通過司法審查幫助行政權(quán)規(guī)范行使。從而保障行政相對人的權(quán)利——還是基本實現(xiàn)了。但非制度性因素對于制度目的實現(xiàn)的影響是不可忽視的。如果不能得到妥善對待，有可能成為制度運(yùn)作的障礙，甚至直接影響到制度目的的實現(xiàn)。因此。完善環(huán)保非訴執(zhí)行制度的運(yùn)作必須高度重視非制度因素的作用，具體從四個方面努力：一是必須加強(qiáng)對全社會尤其是制度主體的法律意識、專業(yè)素養(yǎng)等方面的培育。這是個永久性的話題。二是完善制度設(shè)計，始終堅持分權(quán)制衡原則，防止權(quán)力對于權(quán)利的可能性戕害。此時的分權(quán)不僅僅是在司法權(quán)和行政權(quán)之間進(jìn)行區(qū)分，而且即使是在司法權(quán)、行政權(quán)各自的內(nèi)部，也要合理地區(qū)分其運(yùn)行的模式。三是堅持公平優(yōu)先、兼顧效率的理念，對于那種為了執(zhí)法的效率而將處罰權(quán)、執(zhí)行權(quán)等各種權(quán)力歸為一個主體所單獨(dú)享有的觀點(diǎn)，要保持特別的警惕。四是改善制度實施的外部環(huán)境。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的合理變革是法律實施不可缺少的基本條件。

四、結(jié)語：并非多余的話

我們以環(huán)保非訴執(zhí)行制度為例的調(diào)查與分析表明：非制度性因素在法律制度的執(zhí)行中發(fā)揮了重要的作用。切實影響著制度的運(yùn)作和實效。如果說制度性因素從法律供給、制度設(shè)計等層面為制度運(yùn)行提供了宏觀框架內(nèi)_的外顯的運(yùn)行方案；非制度性因素則從個人素養(yǎng)、社會經(jīng)濟(jì)背景等范疇為制度運(yùn)行貢獻(xiàn)了微觀領(lǐng)域內(nèi)的潛在的作用因素。從功能主義的角度，制度因素與非制度因素并無輕重主次之分，它們分別具有獨(dú)立的。內(nèi)在的價值和功能，并且互相聯(lián)系、相互作用而形成整體，具有系統(tǒng)的功能。因此。欲實現(xiàn)制度目的，必須具有整體性思維和社會的視角，不僅要重視非制度性因素的影響，而且要進(jìn)一步完善制度、提升主體法律素養(yǎng)、改善制度實施環(huán)境。這是環(huán)境法制度運(yùn)行的現(xiàn)實對環(huán)境法律以及環(huán)境法學(xué)研究提出的迫切要求。

環(huán)境友好型社會，是對整個社會系統(tǒng)，而不是針對社會的部分提出的要求。同時，環(huán)境友好型社會蘊(yùn)涵的是一種整體性思想，是整體性思考問題的觀點(diǎn)。社會的調(diào)節(jié)性告訴我們。社會整體是由各個部分、各種成份有機(jī)地聯(lián)系在一起的結(jié)構(gòu)狀態(tài)而不是各個部分、各類要素任意地拼湊。中國目前存在的許多環(huán)境不友好行為。表現(xiàn)形式都是某個局部、某個地方、某個群體的問題。面對這些問題，人們會因利益的不同而形成不同的派別、產(chǎn)生不同的觀點(diǎn)、提出不同的解決問題的方法。并且各種觀點(diǎn)和方法對解決問題很有可能產(chǎn)生一定效果。對某些群體也是有利的。但按整體性的觀點(diǎn)，我們最終判別解決問題是否合理的標(biāo)準(zhǔn)，不是少數(shù)人的、不是少數(shù)集團(tuán)的、不是少數(shù)部門的利益。法律作為社會利益的調(diào)整器，必須綜合考慮各種利益因素，秉持公平與公正，將視野拓展至社會結(jié)構(gòu)整體。在這種整體性思維下。對法律制度的考察不應(yīng)該僅僅停留在規(guī)范層面。而必須深入其運(yùn)行過程中。

環(huán)境友好型社會是全社會都采取環(huán)境友好型的生產(chǎn)方式、生活方式、消費(fèi)方式，建立人與環(huán)境良性互動關(guān)系的社會發(fā)展目標(biāo)。這個目標(biāo)的實現(xiàn)。需要借助具體的法律制度的共同調(diào)整。這是目前已經(jīng)形成的社會共識。的確我們也看到。各種建設(shè)環(huán)境友好型社會的對策建議中都有了加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)的內(nèi)容。也有一些具體的制度設(shè)想。但仔細(xì)分析這些對策與建議。卻不無憂慮：重立法輕執(zhí)法、置制度性因素輕非制度性因素、重國家權(quán)力輕社會權(quán)利、重引進(jìn)制度輕運(yùn)行環(huán)境分析、重行政手段輕司法手段等等。這些恰是與環(huán)境友好型社會建設(shè)所需求的社會系統(tǒng)、整體性思維不一致。而是傳統(tǒng)部門法思維、概念法學(xué)思維的典型表現(xiàn)形式。以這種方式展開的環(huán)境友好型社會下的環(huán)境法研究。難以突破窠臼，是難有作為的。

我們必須清醒地認(rèn)識到：環(huán)境友好型社會中的法治建設(shè)不是一句口號，更不是一個隨處可貼的標(biāo)簽，它需要的是真正符合其需求的法律新思維以及這種新思維指導(dǎo)下的法律制度創(chuàng)新。

責(zé)任編輯：劉鳳剛