“一國兩制”下的憲政創新

摘要：香港特別行政區和澳門特別行政區成立后，在“一國兩制”的條件下，我國在國家性質和制度、國家結構形式、地方政權組織形式、憲法的內容和表現形式等諸多方面都突破了“一國一制”下的傳統模式。“一國兩制”開創了我國憲政的新模式。極大地豐富了我國憲法和憲政的內容，使得我國憲法和憲政的理論和實踐更具中國特色。

關鍵詞：一國兩制；憲法；憲政；創新

中圖分類號：DF2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2008)03-0109-03

“一國兩制”是“一個國家。兩種制度”的簡稱，是中華人民共和國政府為解決臺灣問題、香港問題、澳門問題，實現祖國統一大業而制定的一項基本國策。其基本內涵是指在統一的社會主義國家內，在中央政府的統一領導下，經過最高國家權力機關決定，可以允許局部地方由于歷史的原因而不實行社會主義的制度和政策，依法保持不同于全國現行制度的特殊制度。隨著香港、澳門的回歸，以及香港特別行政區和澳門特別行政區的成立，“一國兩制”在中國已經成為現實。在“一國兩制”的條件下，我國在國家性質和制度、國家結構形式、地方政權組織形式、憲法的內容和表現形式等諸多方面都突破了“一國一制”下的傳統模式。采取了“一國兩制”的新模式。“一國兩制”開創了我國憲政的新模式，極大地豐富了我國憲法和憲政的內容，使得我國憲法和憲政的理論和實踐更具中國特色。

一、“一國兩制”下國家性質和制度的創新

在憲法學上，國家性質是指通過特定的憲法規范和憲法制度所反映的一國在政治、經濟和文化方面的基本特征，它反映著該國社會制度的根本屬性。

我國現行憲法第1條規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”這一規定清楚地表明：我國的國家性質是社會主義，社會主義制度是我國的根本制度。實行“一國兩制”以后，在大陸地區實行社會主義制度。在香港、澳門地區實行資本主義制度，社會主義制度和資本主義制度這兩種截然不同的社會制度同時在我國不同的地區實行并長期共存下去：這一客觀存在也實際證明：我國總體上是社會主義國家。但不是所有地區都是社會主義，是有特色的社會主義；社會主義制度是我國的根本制度。但社會主義制度不是我國唯一的國家制度，香港、澳門地區所實行的資本主義制度也是我國國家制度的重要組成部分。正如有的學者所指出：我們所說的“兩制”。是指整個國家制度體系內部的兩種特定的制度。我國的主體制度實行社會主義，并不排斥香港、澳門地方制度仍然是國家制度體系的一部分。因為香港、澳門地區都是我國領土神圣不可分割的組成部分，香港、澳門地區的社會性質雖然不能影響我國社會主義的總體性質。但改變了我國社會主義的單一性，給我國的國家性質增添了新的內容；香港、澳門地區實行的資本主義的政治、經濟、文化和法律制度雖然是在局部地區實行的特殊制度，但這些制度不是獨立于國家制度體系之外的，而是整個國家制度的一部分，給我國的國家制度帶來了新的變化。

我們必須指出的是。“一國兩制”給我國的國家性質增添了新的內容，給我國的國家制度帶來了新的變化，既不能被忽視。也不能被夸大。持忽視的態度，是對社會主義制度和資本主義制度兩種制度同時并存的客觀事實視而不見，也是對香港同胞和澳門同胞的民族感情和愛國情懷的不尊重。不利于國家的統一大業。抱夸大的觀點，是對我國社會主義制度優越性和社會主義事業建設成就的自我否定。忽視了社會主義制度和資本主義制度之間的主體與非主體的區別，也沒有搞清楚祖國大陸和香港、澳門地區之間的整體與局部的關系。我國所實行的“一國兩制”遠非其字面上所講的一個國家、兩種制度那么簡單，它在中外憲政史上都是一個創舉，具有豐富的憲政涵義，主要包括：第一，“一國”必須是一個中國，而且是中華人民共和國，“一國”是實行“兩制”的前提和基礎；第二，“兩制”具體是指在一個中國內的大陸地區實行社會主義制度。香港、澳門地區實行資本主義制度，兩種制度互為補充，互相促進，既不要用大陸的社會主義制度去統一香港、澳門地區，也不要用香港、澳門地區的資本主義制度來統一大陸，而是尊重歷史和現實，用一個國名、一個中央政府、一個首都的名義實現統一，其余制度基本保持不變；第三，大陸地區是中國的主體地區，大陸地區實行的社會主義制度必須是中國的主體制度，是中國的根本制度，也是中國的第一種制度，香港、澳門地區是中國的特殊地區，香港、澳門地區實行的資本主義制度只能是中國的特殊制度，是中國的第二種制度。兩種制度之間有主次之分，既不能等量齊觀，也不能相互替代。而應尋求共同發展；第四，“一國兩制”的實施必須有憲法和法律的依據和保障。

二、“一國兩制”下國家政權組織形式的創新

政權組織形式是指實現國家統治權的機關以及各機關之間相互關系的組織體系。我國憲法明確規定，國家的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生、對它負責，受它監督。由此可見，我國的政權組織形式就是人民代表大會制度。

實行“一國兩制”后，香港、澳門回歸祖國，中國的國名保持不變，我國的政體依然是共和政體；我國的政權組織形式在大陸地區仍然堅持人民代表大會制度，但在香港、澳門特別行政區則實行非常特別的地方政權組織形式。香港、澳門特別行政區既沒有采納大陸地區的人民代表大會制度。也沒有照搬西方的三權分立的體制。按照香港、澳門基本法的規定。香港、澳門特別行政區的政權組織由行政長官、行政機關、立法機關、司法機關構成。行政長官是特別行政區的首長，代表特別行政區，對中央人民政府和特別行政區負責，同時又是特別行政區政府的首長，要對立法會負責。行政長官通過選舉或者協商產生。由中央人民政府任命。因而行政長官有別于大陸地區的省長、自治區主席、直轄市市長，省長、主席、市長由同級人民代表大會選舉產生，對同級人民代表大會負責。特別行政區政府是特別行政區的行政機關，其首長是行政長官，其主要官員由行政長官提名報請中央人民政府任命。行政機關對立法會負責。立法會是特別行政區的立法機關，立法會由選舉產生，產生辦法根據特別行政區的實際情況和循序漸進的原則確定。最終達到全部議員由普選產生的目標。司法機關獨立行使審判權。終審法院行使特別行政區的終審審判權。三權之間。行政權與立法權既相互配合又相互制衡、司法權獨立。立法會通過的法案必須經行政長官簽署、公布方能生效；行政長官在對立法會負責的同時，也可以解散立法會；立法會可以在特定的情況下迫使行政長官辭職，也可以對行政長官提出彈劾案。報中央人民政府決定，但不能直接罷免行政長官。

由于香港和澳門各自的實際情況有所不同，因而兩個特別行政區的政權組織形式也略有不同。如香港特別行政區沒有單獨的檢察機關，其檢察職能屬于律政司，因為在普通法系。律政司不屬于司法機關。屬于行政機關；澳門屬于大陸法系，設獨立的檢察機關，并屬于司法機關范疇等。

香港、澳門特別行政區獨特的政權組織形式雖然不能改變我國人民代表大會制度的整體政權組織形式。但在形式上直接形成了我國地方政權組織形式的多樣性。在民主法制等方面的經驗，可供大陸地區參考，以利于在堅持人民代表大會制度的同時，進一步完善我國的人民代表大會制度。

三、“一國兩制”下國家結構形式的創新

國家為了實現其對國家的統治。不僅需要建立與自身要求相適應的政權組織形式，還要根據本國國情采取適當的國家結構形式。國家結構形式是指國家整體與其組成部分之間、中央政權與地方政權的相互關系。由于各國的具體國情不同，所采取的國家結構形式不盡相同。一般說來，常見的國家結構形式主要有單一制和聯邦制兩大類型，非常見的國家結構形式主要有邦聯、君合國、政合國等。也有人將聯邦和邦聯合稱為復合制。所謂單一制，是指國家由若干普通行政單位或自治單位、特別行政區等組成，各組成單位都是國家不可分割的一部分的國家結構形式。單一制國家的基本標志有：全國只有一部憲法，只有一個中央國家機關體系。各行政單位或自治單位均受中央政府的統一領導，不能脫離中央而獨立，各行政單位或自治單位所擁有的權力由中央以法律形式授予等。所謂聯邦制，是指由兩個或兩個以上的聯邦組成單位(如邦、州、共和國等)組成聯盟國家的國家結構形式。聯邦制國家的基本標志有：聯邦和其組成單位分別有自己的憲法和法律以及各自的國家機關體系，聯邦的最高立法機關通常采用兩院制，其中一院由組成單位選派代表組成。聯邦的權力來自各組成單位的授予，凡未授予聯邦的權力通常由各組成單位保留等。一般情況下，一個主權國家，只能是一種國體，在國家結構形式上，或者是實行單一制。或者是實行聯邦制。

我國從秦始皇統一中國起，迄今2000多年，一直都是實行單一制的國家結構形式。現行憲法規定：中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。這表明我國仍然堅持采用單一制的國家結構形式。隨著香港、澳門特別行政區的設立，“一國兩制”成為現實后，我國原有的單一制的國家結構形式隨之產生一定的變化。雖然在有關中央與特別行政區的關系及其權限的劃分和行使等方面。依然遵循單一制國家結構形式的原則。但是，中央授予特別行政區的高度自治權卻突破了單一制下地方傳統權力的范圍。使我國單一制的國家結構形式又帶有復合制的某些特征。

在“一國兩制”下，我國的國家結構形式保留了單一制的基本標志，具體表現在：第一，全國只有一部憲法，并適用于包括香港、澳門特別行政區在內的全國各個地區；第二，全國只有一個中央國家機關體系。具體包括一個最高國家權力機關、一個最高國家行政機關、一個最高國家軍事機關。它們作為中央權力機構代表國家對香港、澳門特別行政區行使主權；第三，香港、澳門特別行政區享有的高度自治權并不是其固有的。而是由最高國家權力機關全國人民代表大會授予的；第四，香港、澳門特別行政區不能以獨立的國際法主體的地位進行外交活動，其外交事務由中央人民政府負責管理；第五。香港、澳門特別行政區是單一制國家結構形式的組成部分。在任何時候都不能以任何理由和任何方式從中國分離出去。也不能搞獨立。

在“一國兩制”下。我國的國家結構形式又的確具有不同于一般的單一制國家結構形式的特點，主要表現在：第一，與一般的省、直轄市相比較。香港、澳門特別行政區享有的權力屬于地方自治權，而一般的省、直轄市享有的權力只是地方事務的管理權；第二，與民族自治地方相比較，香港、澳門特別行政區享有的權力和民族自治地方享有的權力雖然都具有自治權的性質，但是兩者的高度和范圍卻大有不同，香港、澳門特別行政區享有高度的自治權，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權等，這些權力的高度和范圍均遠遠大于民族自治地方所享有的普通自治權；第三。香港、澳門特別行政區雖屬地方行政區域。但并不實行我國行政區域的分級劃分制度，香港、澳門特別行政區之下不再分縣、鄉鎮等。此外，香港、澳門特別行政區享有的高度自治權并不是無限度的，而是有所限制、但又不能隨意限制的高度自治。如國防權、外交權的限制、權力源于中央的授予等都有明確的法律依據。正因為如此，使得香港、澳門特別行政區不同于聯邦制下的成員單位，我國的國家結構形式也就不可能演變成聯邦制，只能帶有復合制的某些特征。

四、“一國兩制”下憲法內容和淵源的創新

實行“一國兩制”，在一個中國的前提下，國家的主體堅持社會主義制度，香港、澳門特別行政區保持原有的資本主義制度長期不變，按照這個原則來推進祖國和平統一大業的完成。這是一種新的社會主義發展模式，是對原有社會主義理論框架的重大突破，是社會主義憲政建設的新創造。“一國兩制”使中國特色社會主義憲法的包容性擴大，不僅在國家的性質和制度、國家地方政權組織形式、國家結構形式等重大方面取得突破和創新，而且在憲法的具體內容和表現形式上也有新進展和新成就。

首先。在憲法法典中直接增添了表述“一國兩制”內容的具體憲法規范。現行憲法第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”第62條第13項規定：“決定特別行政區的設立及其制度”的職權由全國人民代表大會行使。這樣的規定在我國過去的憲法法典中都不曾有過，也不可能有，因為我國在那時還沒有能力解決香港、澳門問題，更不用說解決臺灣問題。

其次。創立特別行政區基本法的形式。配合憲法法典將“一國兩制”具體化、法律化。憲法與香港、澳門基本法的關系是憲法與基本法律的關系、憲法與憲法性法律的關系，在憲法層面上體現了“一國”與“兩制”的關系。香港、澳門基本法以憲法為依據，將“一個國家，兩種制度”的方針明確寫進了各自的序言之中，在堅持“一國”的前提下具體規定了“兩制”的主要內容。香港、澳門基本法堅持“一國”的前提主要體現在：(1)在基本法的名稱中都冠以中華人民共和國的字樣；(2)在序言中聲明，香港、澳門基本法是根據中華人民共和國憲法，由全國人民代表大會特別制定的；(3)在第1條規定香港、澳門特別行政區是中國不可分割的部分；(4)在第2條規定香港、澳門特別行政區的高度自治權是來自全國人民代表大會的授權，等等。

香港、澳門基本法對“兩制”內容的規定主要是對“第二種制度”的規定：(1)在政治上，規定“港人治港”、“澳人治澳”。以實現香港、澳門特別行政區的高度自治權，規定香港、澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式50年不變，這是“兩制”最直接的表達和最根本的內容；除國旗、國徽外，香港、澳門特別行政區還可使用區旗、區徽。(2)在經濟上，香港、澳門基本法第6條都承諾依法保護私有財產權，對于特別行政區境內的土地和自然資源，國家雖宣布屬于國家所有。但同時又規定由特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸特別行政區支配。在澳門基本法中，國家甚至承認在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地的所有權。(3)在法律上，香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法。除同香港基本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留；澳門原有法律、法令、行政法規和其他規范。性文件，除同澳門基本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。這就是說香港、澳門原有的法律基本保持不變。(4)在文化上，香港特別行政區除使用中文外，還可使用英文。英文也是正式語文；澳門特別行政區除使用中文外，還可使用葡文，葡文也是正式語文。等等。

再次，制定《反分裂國家法》，以法律形式貫徹“一國兩制，和平統一祖國”基本國策和方針。從法律的性質和層次來看，《反分裂國家法》屬于憲法性的法律文件，可以視作憲法淵源的一種表現形式。我國憲法在序言中嚴正聲明“臺灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分。完成統一祖國的大業是包括臺灣同胞在內的全中國人民的神圣職責。”《反分裂國家法》依據憲法而制定，進一步規定：世界上只有一個中國，大陸和臺灣同屬一個中國，臺灣是中國的一部分，中國的主權和領土完整不容分割：維護國家主權和領土完整是包括臺灣同胞在內的全中國人民的共同義務；國家絕不允許“臺獨”分裂勢力以任何名義、任何方式把臺灣從中國分裂出去；堅持一個中國原則，是實現祖國和平統一的基礎；國家和平統一后，臺灣可以實行不同于大陸的制度。高度自治。《反分裂國家法》雖然主要針對臺灣問題而制定，但這不等于說。它的意義僅僅限于臺灣問題。事實上，這部憲法性的法律關于反對分裂勢力分裂國家，維護國家主權和領土完整，維護中華民族的根本利益。維護國家主權和領土完整是全體中國人民的共同義務，以及中國內部事務不受外國干涉等基本原則和基本精神，適用于一切反分裂斗爭。任何時候，任何地區，任何人，任何集團和勢力，以任何名義、任何方式企圖把中國的領土分裂出去，都是絕對不允許的。憲法和香港、澳門基本法以及反分裂國家法的這種交相呼應、分工合作都是圍繞“一國兩制”展開的，服務于“一國兩制”，是“一國兩制”下憲法內容和淵源的創新。

總之。“一國兩制”下的憲政創新。不僅不會影響我國憲法的穩定性。而且極大地促進我國憲法的完善和推動我國憲政的發展，大大強化我國社會主義憲法和憲政的中國特色。

責任編輯：劉鳳剛