論我國保護(hù)臭氧層法律制度的構(gòu)建

摘要：臭氧層是保護(hù)包括人類在內(nèi)的地球生命的重要屏障，世界很多國家都根據(jù)保護(hù)臭氧層的國際環(huán)境條約制定了本國的保護(hù)臭氧層立法。中國現(xiàn)行的保護(hù)臭氧層的法律因其具有的缺陷，影響了我國保護(hù)臭氧層工作的進(jìn)展。我國應(yīng)圍繞行政許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境稅(費(fèi))、數(shù)據(jù)報(bào)送等制度構(gòu)建切實(shí)可行的保護(hù)臭氧層法律體系。

關(guān)鍵詞：臭氧層；許可證；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；環(huán)境稅；數(shù)據(jù)報(bào)送

中圖分類號(hào)：DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2008)03-0112-03

臭氧層是圍繞地球的大氣層的組成部分，它可以吸收太陽紫外線。保護(hù)地球上的人類和動(dòng)植物免遭太陽紫外線的傷害。此外。臭氧層還能夠吸收地球表面的熱量，調(diào)節(jié)氣候。從這種意義上說，臭氧層是人類和生物得以生存和發(fā)展的重要條件。但是，從20世紀(jì)60年代開始，科學(xué)家發(fā)現(xiàn)，兩極地區(qū)相繼出現(xiàn)了臭氧層空洞，并隨著全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)一步耗損。為了防止臭氧層的進(jìn)一步耗損。國際社會(huì)分別在1987年和1989年通過了《保護(hù)臭氧層維也納公約》(以下簡稱為《公約》)和《保護(hù)臭氧層維也納公約蒙特利爾議定書》(以下簡稱為《議定書》)，隨后又通過了《議定書》的倫敦修正案(1990)、哥本哈根修正案(1992)、蒙特利爾修正案(1997)、北京修正案(1999)。世界上三分之二以上的國家都加入了保護(hù)臭氧層的上述國際環(huán)境條約。并在國內(nèi)頒布立法，建立起本國保護(hù)臭氧層的法律體系。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，我國也采取了大量措施(包括一些立法手段)。有力地控制了國內(nèi)消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和消費(fèi)。但是。迄今為止，我國保護(hù)臭氧層的法律制度遠(yuǎn)未完善，仍需從理論和實(shí)踐兩個(gè)層次加大力度，構(gòu)建我國保護(hù)臭氧層的法律制度。

一、我國保護(hù)臭氧層的現(xiàn)行立法及其缺陷

我國分別于1991年6月和2003年4月加入了《議定書》倫敦修正案和哥本哈根修正案，這成為我國制定保護(hù)臭氧層的立法的國際法依據(jù)。目前。我國法律中有少量調(diào)整消耗臭氧層物質(zhì)的規(guī)定，大量存在的是國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他相關(guān)主管部門頒布的行政性規(guī)章和管理辦法。

我國2004年4月29日修訂的《大氣污染防治法》第45條和第59條分別規(guī)定了消耗臭氧層物質(zhì)的基本管理制度和違法責(zé)任，是目前為止我國進(jìn)行消耗臭氧層物質(zhì)管理的級(jí)別最高的法律依據(jù)。但是，雖然為現(xiàn)行消耗臭氧層物質(zhì)的管理提供了明確的國內(nèi)立法支持。這兩條法律條款的局限性還是非常明顯的。例如，只規(guī)定了生產(chǎn)和進(jìn)口，而對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)的消費(fèi)、出口沒有做出規(guī)定；其次，法律處罰規(guī)定偏輕，震懾力不足。

依據(jù)《議定書》制定的《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國家方案》(以下簡稱《國家方案》)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)并得到蒙特利爾議定書多邊基金執(zhí)行委員會(huì)認(rèn)可的國家行動(dòng)計(jì)劃。該方案雖然沒有通過正式的立法程序體現(xiàn)為法律的形式，但是它實(shí)質(zhì)上是中國實(shí)施《議定書》的基本行動(dòng)綱領(lǐng)。

國務(wù)院各相關(guān)部門根據(jù)《議定書》、《大氣污染防治法》和《國家方案》制定了更為詳細(xì)的管理政策和法規(guī)。目前，這一層次的政策法規(guī)是最多的，內(nèi)容涵蓋了消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)管理、消費(fèi)和使用管理、進(jìn)出口管理等主要領(lǐng)域。如1999年《關(guān)于實(shí)施全氯氟烴產(chǎn)品生產(chǎn)配額許可證制度的通知》、2000年《關(guān)于實(shí)施煙草行業(yè)CFC-11消費(fèi)配額許可證管理的通知》等。

我國現(xiàn)行保護(hù)臭氧層的立法以《國家方案》為基本指導(dǎo)綱領(lǐng)。將控制和削減消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和使用直接納入《大氣污染防治法》中，做出了原則性規(guī)定。同時(shí)以眾多的行業(yè)規(guī)定為補(bǔ)充。這樣做的優(yōu)勢在于可以節(jié)約立法成本。利用已經(jīng)形成的法律體系控制新鮮事物。然而這種優(yōu)勢完全可能因?yàn)橄某粞鯇游镔|(zhì)管理的涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、執(zhí)行難度大而被抵消。

二、構(gòu)建我國保護(hù)臭氧層法律制度的必要性和可行性

從立法的必要性上來說。我國現(xiàn)有關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)淘汰的管理立法存在著諸多問題。除了上文提及的問題之外，現(xiàn)行立法還面臨體系不健全、立法層級(jí)普遍較低、管理體制不協(xié)調(diào)、管理制度缺位、處罰措施不力等問題。使得消耗臭氧層物質(zhì)淘汰在許多方面的管理存在著無法可依的情況。特別是我國《行政許可法》生效以后，以前依據(jù)部門規(guī)章或規(guī)范性文件設(shè)置的審批和許可制度將無法繼續(xù)執(zhí)行。如果沒有國務(wù)院行政法規(guī)的頒布。在消耗臭氧層物質(zhì)淘汰管理方面或者出現(xiàn)違法行政，或者使過去有效的管理制度和措施中斷。這樣就將使我國多年對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)淘汰管理的努力和成果前功盡棄。因此，及時(shí)地由國務(wù)院制定和頒布管理?xiàng)l例，是鞏固現(xiàn)有的消耗臭氧層物質(zhì)淘汰成果和保證淘汰工作連續(xù)性的不可缺少的環(huán)節(jié)。

從立法的可行性上來說，我國對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)淘汰的管理工作已經(jīng)進(jìn)行了10多年。有關(guān)部門發(fā)布了100多項(xiàng)有關(guān)的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，建立了一套比較全面的管理制度和措施，積累了許多管理經(jīng)驗(yàn)。只要將這些層級(jí)較低的規(guī)范性文件的規(guī)定加以提煉，根據(jù)國務(wù)院的權(quán)限再做出一些對(duì)違法行為的懲治措施，就可以保證消耗臭氧層物質(zhì)淘汰工作的順利進(jìn)行。國務(wù)院2003年9月28日發(fā)出的《關(guān)乎貫徹實(shí)施(中華人民共和國行政許可法>的通知》中要求“各地區(qū)、各部門要抓緊清理現(xiàn)行有關(guān)行政許可的規(guī)定，對(duì)與行政許可法規(guī)定不一致的，要及時(shí)予以修改或者廢止；對(duì)確需制定法律、法規(guī)的，要抓緊上升為法律、法規(guī)”。這一要求為消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易許可證的管理規(guī)定盡快地上升為行政法規(guī)提供了根據(jù)和機(jī)遇。

三、我國臭氧層保護(hù)法律制度應(yīng)包含的主要內(nèi)容

根據(jù)實(shí)際管理的需要。立法中應(yīng)規(guī)定消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)、消費(fèi)、銷售、交易等環(huán)節(jié)的管理制度，可包括：生產(chǎn)/消費(fèi)/進(jìn)出口配額許可證制度、環(huán)境標(biāo)志制度、環(huán)境稅費(fèi)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、征收排污費(fèi)制度、回收和循環(huán)利用制度、生產(chǎn)商和銷售商注冊(cè)制度、銷售管理制度、進(jìn)出口受控物質(zhì)名錄制度、進(jìn)口受控物質(zhì)用途追蹤制度、數(shù)據(jù)交流系統(tǒng)等內(nèi)容。下面選擇其中的主要制度進(jìn)行說明。

1、許可證制度。許可證制度的實(shí)質(zhì)是一種行政許可，該制度是國家行政管理過程中普遍采用的一種規(guī)范化制度，我國也在開發(fā)利用環(huán)境的各個(gè)階段采用各種許可證管理制度。其中，排污許可證被普遍認(rèn)為是污染控制法的支柱。在消耗臭氧層物質(zhì)淘汰領(lǐng)域，許可證制度也以其強(qiáng)制性、靈活性、可操作性和經(jīng)濟(jì)屬性得到了廣泛運(yùn)用。許可證如果不能交易，會(huì)影響到消耗臭氧層物質(zhì)淘汰進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)效率，因此許多國家都在探討和實(shí)行可交易的許可證制度。同生產(chǎn)許可證相配合的配額制度是實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃地逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)的核心制度。許可證的強(qiáng)制性與配額的經(jīng)濟(jì)屬性相結(jié)合，既能保障總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。又能調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，降低淘汰成本。我國實(shí)行許可證和配額制度，可由國家根據(jù)基準(zhǔn)年平均實(shí)際生產(chǎn)量分配配額，并通過招標(biāo)制度逐年減少配額，從而達(dá)到淘汰目標(biāo)。立法中不僅可以規(guī)定生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)出口領(lǐng)域的許可證制度，還允許一定條件下的生產(chǎn)許可證交易。實(shí)行該制度的必要性和戰(zhàn)略意義自不待言，但對(duì)于實(shí)施過程中的一些問題，如方式、屬性、配額的分配、交易的監(jiān)管成本、公平與效率及該制度的優(yōu)缺點(diǎn)等問題還值得深入探討。要審慎考慮多種因素尤其是消極因素，如拍賣配額對(duì)市場穩(wěn)定性的影響。對(duì)進(jìn)口許可證追蹤監(jiān)督的困難，稅收和禁令可能以其強(qiáng)制公平性而更受歡迎。如何確定配額分配原則以達(dá)到公平性目標(biāo)，某些企業(yè)盡管有能力快速淘汰但由于交易存在其淘汰量可能會(huì)被其他企業(yè)的增加所代替等。

2、環(huán)境稅(費(fèi))制度。環(huán)境稅(費(fèi))制度屬于環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的一種。具有行政管理制度無法比擬的優(yōu)點(diǎn)，通常可以和行政強(qiáng)制手段結(jié)合使用，構(gòu)成環(huán)境法律中有張有弛的有機(jī)組成部分。稅費(fèi)制度包括稅收和收費(fèi)兩個(gè)方面。稅收和可交易的許可證都具有效率特征，因而在各國消耗臭氧層物質(zhì)淘汰中得到了廣泛應(yīng)用。而我國目前的消耗臭氧層物質(zhì)管理政策法規(guī)中，缺少這種經(jīng)濟(jì)刺激制度。稅收通常是在對(duì)公平性充分考慮基礎(chǔ)上重新分配由于消耗臭氧層物質(zhì)稀缺所帶來的超額利潤。實(shí)行稅收或收費(fèi)制度將通過適當(dāng)?shù)膬r(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)消費(fèi)者的行為偏好。刺激企業(yè)和消費(fèi)者減少消耗臭氧層物質(zhì)及其制品的消耗量。但是，如何確定稅率水平以達(dá)到預(yù)計(jì)的消耗臭氧層物質(zhì)消費(fèi)的削減目標(biāo)具有很大的不確定性。而且，由于國內(nèi)替代技術(shù)和替代品市場不夠成熟，運(yùn)用稅收手段難以有效刺激替代技術(shù)的發(fā)展和替代品市場的發(fā)育。所以。中國目前仍在研究對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)及其制品征收環(huán)境稅或者一定費(fèi)用的可行性。目前實(shí)行稅費(fèi)制度的有利條件是：依據(jù)我國新稅制改革的基本原則、排污收費(fèi)制度變革的基本精神和開發(fā)環(huán)境稅收制度的基本思路。先由有關(guān)部門結(jié)合排污收費(fèi)制度制定有關(guān)的稅費(fèi)管理辦法，或者結(jié)合申報(bào)登記和許可證制度征收一定的稅收。如結(jié)合使用許可證對(duì)使用消耗臭氧層物質(zhì)的企業(yè)征稅，同時(shí)對(duì)替代技術(shù)的開發(fā)、替代品的生產(chǎn)給予一定的稅收優(yōu)惠。最后，隨著我國環(huán)境稅收法律制度的推行和消耗臭氧層物質(zhì)淘汰法律體制的完善。不斷促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)稅收的規(guī)范化和系統(tǒng)化。使其為消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)和消費(fèi)者提供持續(xù)的經(jīng)濟(jì)刺激，促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)管理和淘汰工作順利進(jìn)行。

3、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國的基本環(huán)境制度之一。它貫徹預(yù)防為主的原則，與“三同時(shí)”制度一起成為我國控制新產(chǎn)生污染的主要制度。該制度首創(chuàng)于美國。國外將這一制度用于消耗臭氧層物質(zhì)淘汰制中已有成功的先例。但在我國。目前這種制度在消耗臭氧層物質(zhì)管理領(lǐng)域的應(yīng)用非常有限。執(zhí)行力度也十分欠缺。以制冷行業(yè)為例，20世紀(jì)80年代初，西方國家紛紛淘汰以氟氯化碳做制冷劑的冰箱，大力開發(fā)利用消耗臭氧層物質(zhì)替代品以利于對(duì)臭氧層的保護(hù)，而我國卻在未充分考慮臭氧層耗損這一日益嚴(yán)重的環(huán)境問題的情況下，盲目引進(jìn)大量冰箱生產(chǎn)線。20世紀(jì)90年代初我國加入保護(hù)臭氧層的國際公約之后。開始承擔(dān)消耗臭氧層物質(zhì)淘汰的義務(wù)。要實(shí)行生產(chǎn)線改造或技術(shù)替代就不可避免地遇到了巨大困難。并且要承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)損失。我國2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，要對(duì)政府規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。這就為我國淘汰消耗臭氧層物質(zhì)過程中應(yīng)用這一基本制度提供了良好契機(jī)。現(xiàn)行的消耗臭氧層物質(zhì)替代品有些還只是一種過渡性物質(zhì)，并非對(duì)環(huán)境完全無害；有些替代品的ODP值雖然小，但是GWP值卻很大，所以最終也必將被淘汰，而科學(xué)的新發(fā)現(xiàn)又不斷證明了對(duì)臭氧層或?qū)夂蜃兓袧撛诓焕绊懙奈镔|(zhì)。正如當(dāng)初合成氟氯化碳作為制冷劑時(shí)。誰能料到它會(huì)成為破壞臭氧層的元兇呢?現(xiàn)在有些替代品和替代技術(shù)的環(huán)境效應(yīng)尚未得到充分的科學(xué)論證，這類技術(shù)在使用之前就很有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必要。在確立消耗臭氧層物質(zhì)環(huán)評(píng)的法律地位之后。還應(yīng)對(duì)其環(huán)評(píng)的條件和審批程序作出具體規(guī)定。在執(zhí)行方面。要建立一套消耗臭氧層物質(zhì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的技術(shù)準(zhǔn)則和規(guī)范，促進(jìn)公眾參與，完善相應(yīng)的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制。并注重提高環(huán)評(píng)的工作質(zhì)量和執(zhí)行效率。

4、排污申報(bào)登記制度。該制度也是在我國環(huán)境治理過程中行之有效的重要制度。在逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)過程中，需要全面而準(zhǔn)確地掌握消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口等基本信息，同時(shí)對(duì)替代品的生產(chǎn)、進(jìn)出口、市場需求等情況也應(yīng)當(dāng)有清楚的了解。因此。實(shí)行消耗臭氧層物質(zhì)申報(bào)登記制度已是勢在必行。通過申報(bào)登記獲得的信息也是建立許可證與配額管理制度和稅費(fèi)制度的基礎(chǔ)。為了促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)淘汰項(xiàng)目的實(shí)施、監(jiān)控消耗臭氧層物質(zhì)淘汰行動(dòng)的全過程，必須盡快建立消耗臭氧層物質(zhì)及其制品的生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)出口的申報(bào)登記制度。目前比較可行的方案是在現(xiàn)行的排污申報(bào)登記制度中作出補(bǔ)充規(guī)定。我國目前需要申報(bào)登記的污染物種類主要包括大氣污染物、水污染物、固體廢棄物和噪聲源等，消耗臭氧層物質(zhì)尚未納入申報(bào)對(duì)象之列。為了搜集到消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)和消費(fèi)的準(zhǔn)確信息。必須盡快將申報(bào)登記制度引入保護(hù)臭氧層的立法中。現(xiàn)在存在的問題是我國尚沒有消耗臭氧層物質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)，所以申報(bào)登記就面臨困難，對(duì)排放和超標(biāo)排放的約束和處罰更無從談起。專門的保護(hù)臭氧層的立法頒布后，相關(guān)行業(yè)主管部門可以確定消耗臭氧層物質(zhì)的國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這樣因?yàn)樯陥?bào)登記具有法律依據(jù)，排放單位對(duì)申報(bào)數(shù)據(jù)要承擔(dān)法律責(zé)任。所以申報(bào)登記成為獲取信息的主要渠道，可以促使消耗臭氧層物質(zhì)管理工作逐步走上系統(tǒng)、科學(xué)高效的軌道。

5、數(shù)據(jù)報(bào)送制度。數(shù)據(jù)報(bào)送制度是我國應(yīng)經(jīng)實(shí)行且實(shí)施效果良好的一項(xiàng)管理制度，新的立法中應(yīng)當(dāng)保持該制度并繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行完善。由于消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)出口情況是最為關(guān)鍵的，因此所有涉及消耗臭氧層物質(zhì)及其制品的生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口和回收的企業(yè)以及實(shí)施消耗臭氧層物質(zhì)淘汰和替代的企業(yè)，都必須定期向本行業(yè)主管部門申報(bào)有關(guān)數(shù)據(jù)和項(xiàng)目執(zhí)行的情況；地方環(huán)保局和地方行業(yè)主管部門對(duì)本地區(qū)企業(yè)的申報(bào)登記和數(shù)據(jù)報(bào)告的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和必要的匯總并上報(bào)給國家主管部門；海關(guān)作為進(jìn)出口監(jiān)管的核心機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)對(duì)進(jìn)出口數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總并報(bào)送國家環(huán)保局保護(hù)臭氧層多邊基金項(xiàng)目管理辦公室(簡稱PMO)；PMO負(fù)責(zé)對(duì)行業(yè)主管部門和海關(guān)報(bào)送的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、核查，再上報(bào)國家保護(hù)臭氧層領(lǐng)導(dǎo)小組和多邊基金。值得注意的是。應(yīng)當(dāng)把申報(bào)登記與其他制度有機(jī)結(jié)合起來，如根據(jù)申報(bào)量確定重點(diǎn)淘汰目標(biāo)，進(jìn)行限期治理，并為許可證交易提供配額量等，充分利用申報(bào)登記成果促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)淘汰。《議定書》第7條明確提出了“各締約國每年都應(yīng)向秘書處提供有關(guān)消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)、進(jìn)口、出口等的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”的要求，這也是評(píng)價(jià)一國履約情況的一項(xiàng)內(nèi)容。因此，國內(nèi)的數(shù)據(jù)申報(bào)制度的實(shí)施要與國際上的數(shù)據(jù)報(bào)告制度和項(xiàng)目申報(bào)方式相銜接。

6、監(jiān)督制度。如果說立法是基礎(chǔ)，執(zhí)行是關(guān)鍵，那么監(jiān)督就是保證。這也是我國環(huán)境法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。保護(hù)臭氧層的立法還應(yīng)當(dāng)設(shè)置有力的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，開展宣教培訓(xùn)和加強(qiáng)能力建設(shè)，鼓勵(lì)公眾參與和提高公眾意識(shí)。

四、結(jié)語

我國自批準(zhǔn)加入《議定書》以來，在削減和淘汰消耗臭氧層物質(zhì)方面取得了不俗的成績。但是這些成績的取得是以多邊基金的資金援助為重要條件的。發(fā)展中國家于1999年結(jié)束《議定書》規(guī)定的寬限期，開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性履約期。面臨削減消耗臭氧層物質(zhì)的關(guān)鍵階段。與此同時(shí)，多邊基金的資金支持會(huì)逐漸減少。如果我國還是主要依靠國際資金援助顯然是不能實(shí)現(xiàn)淘汰目標(biāo)的，只有制定正確的策略，建立健全有關(guān)的法律法規(guī)體系，并嚴(yán)格執(zhí)行，才是履行《議定書》的根本途徑。

責(zé)任編輯：肖 利