布什經濟理念與美國養老保險制度改革

摘要：美國總統布什兩屆總統任期將滿，在其任內，經濟與社會保障政策值得關注。布什的經濟政策和社會保障政策都深受其新自由主義理念影響，以實現經濟增長目標為先，將社會保障制度穩定安全放在次位。本文將對布什經濟理念作出理論定位，論證其對養老保險制度改革的決定作用以及布什經濟政策優先于杜保政策的施政思路，并對從屬于這一經濟理念的養老保險制度改革的走向作出預測。

關鍵詞：布什經濟理念；新自由主義；養老保險制度改革；經濟增長

中圖分類號：F061.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2008)03-0143-04

從2001年布什當選美國總統到2007年其第二任總統任期將滿，布什的經濟、社保政策已經度過足夠長的檢驗期，已經可以對其效果進行總體評價。在布什的兩任期間，其經濟、社保政策體現出較強的連貫性、一致性。本文試圖從布什經濟理念著手，論證該理念對其養老保險制度改革思路的決定作用、該理念指導下的經濟增長政策相對于養老保險改革進程的優先地位，分析并預測從屬于這一經濟理念的養老保險制度改革的未來走向。

一、布什經濟理念的特點及其社會保障觀點

布什經濟理念，是指布什及其經濟班子所主張和推行的宏觀經濟政策和綱領。在理論上是新自由主義理論與新古典主義宏觀經濟學理論的綜合。其中，新自由主義理論是根基，體現在政策主張上；新古典主義經濟學理論是手段，體現在政策執行上。前者貫穿布什兩屆任期始終，后者因應經濟態勢而不斷調整。以下詳述布什經濟理念的特征。

(一)在意識形態上，布什經濟理念以個人自由主義為理論前提

“新自由主義”也稱新保守主義，崛起于20世紀70年代，是對凱恩斯主義的反動，是古典自由主義經濟學的延續和發展。新自由主義提倡個人自由主義，認為個人自由選擇的權利是自由市場制度存在的基礎，也是經濟自由的基本出發點。尊重個人自由，就要讓個人在市場中自由選擇，少受人為設計的制度束縛。新自由主義認為這種以個人自由為基礎的自由市場制度效率最高，因而是最好的制度。其代表人物哈耶克說：“經濟學家們認為發展完善的市場是一種使得人們加入比他們所理解的更為廣泛深入的一種過程的有效方式，正是通過市場才使得人們能夠為‘與自己毫不相干’的目標貢獻力量?！眰€人自由主義思潮貫穿于布什兩屆任期內的經濟政策和社會保障政策之中，成為其經濟、福利政策的理論前提。

(二)在經濟政策上，將新自由主義理論與以新古典主義經濟學理論相結合

新自由主義反映在經濟政策和社會政策上，主要包括以下方面：緊縮貨幣供給，壓低工資，抑制通貨膨脹；提倡市場統治，解除政府部門對私人企業的管制，減稅刺激投資；削減社會福利支出和打擊工會。

從布什兩任以來在經濟增長、財政稅收和社會保障等方面的言論以及政策實踐來看，布什政府顯然信奉新自由主義理論，把大幅減稅作為刺激經濟增長的重要手段。例如他在2002年3月1日愛荷華州關于退休金儲蓄的會議上說，減稅是戰勝經濟減速的最好方式，“那些反對減稅的人是讀錯了經濟學教科書”。大幅度減稅在刺激投資和消費的同時也會導致政府收入減少，從而增大政府赤字壓力。因而政府必將削減財政開支，包括社保開支。

值得注意的是，布什的經濟政策并不是單一的新自由主義經濟政策，也借鑒了以薩繆爾森為代表的新古典主義綜合派的補償性財政政策來刺激經濟，進行“逆經濟風向”調節。新古典主義經濟學把新舊凱恩斯主義作為宏觀經濟學理論基礎，主張在經濟衰退時以擴張性的財政政策刺激經濟，在繁榮時以緊縮性的財政政策來抑制通貨膨脹，同時用繁榮時的盈余來彌補蕭條時的赤字，以熨平經濟周期，維持經濟長期發展。如果說減稅是為了擴大總供給，那么補償性財政政策就是為了擴大總需求，具有鮮明的新凱恩斯主義痕跡。布什的經濟班子人員構成很能反映布什經濟理念特色。在布什第一任期間，貨幣學派代表人物斯蒂芬·弗里德曼擔任白宮首席經濟顧問，新凱恩斯主義經濟學家格里高利·曼昆擔任白宮經濟顧問委員會主席，這一組合使得布什的經濟政策同時具有新自由主義和新古典主義的特色。

(三)以個人自由觀，而非國家責任作為社會保障改革的依據

新自由主義認為，基于高稅收政策的“福利國家”制度導致經濟上的低效率，弱化了人們工作、儲蓄和投資的動機：以養老、就業和醫療等為主要內容的全民福利，摧毀了個人自我照顧的能力，增加了個人依賴國家的惰性。依哈耶克之觀點，福利國家是一種人為的設計而非單純的人類行動，完全忽視了一個自由市場經濟社會中建立“自發秩序”的必要條件。因此，新自由主義在社會保障制度上，提倡減少國家責任，建立鼓勵個人儲蓄投資的社會保障制度以促進經濟增長；在社會保障的公平和效率問題上，更加側重于提高效率以節省財政開支，主張限制福利項目的增加，對建立普適性的保障制度持消極態度。布什在對待國內養老保險制度改革時，一再強調美國傳統精神，以“還國民選擇自己未來的自由”、“個人投資收益更高”、“聯邦退休金可遺贈配偶子女”、“反對資源濫用和浪費”等為理由，力圖把公民福利變成公民的財產投資注入股市、債券市場、為經濟增長政策服務。

二、美國執政黨經濟理念決定其養老保險制度改革思路

(一)美國執政黨經濟理念左右美國聯邦養老保險制度變遷的方向

民主黨從新舊凱恩斯主義經濟學關于有效需求不足、價格粘性、不完全競爭和信息不足等觀點出發，認為“完全的自由放任會引導經濟走向一種非效率的均衡”，即市場失靈，因而政府必須承擔更多的責任，在不完全競爭條件下利用財政政策的乘數效應對收入水平和個人福利水平進行調節，從而提高購買力，避免經濟蕭條。在民主黨執政期間，往往提倡國家對國民的責任，把注意力集中在社會福利項目的增加和修改完善上，以獲得更多中下層收入的選民的支持。

而共和黨從新自由主義經濟學觀點出發，篤信自由市場經濟，認為聯邦政府越龐大，對經濟生活干預越多，經濟效率就越低，因此主張減稅促進儲蓄和投資以刺激經濟增長：共和黨更加強調美國精神——個人責任觀，認為政府提供過多福利會損害美國人自立精神和美國經濟的活力，故主張削減社會保障項目和社會福利開支。共和黨的減稅主張一般更受中產階級以上的民眾歡迎，因為不論是減交易稅還是消費稅，中產階級都將明顯獲利，而社會基本福利項目是否增刪，對中產階級影響不大。

(二)經濟理念不同使美國兩黨社會保障政策始終在國家責任與個人責任之間搖擺

結合以上對美國兩黨經濟理念的對比分析可以看出，二者不同的社會保障觀來自于其迥異的經濟理念。如果經濟理念建立在新舊凱恩斯主義有效需求不足理論之上，就需要提倡國家責任觀，提高稅收來增加社會保障項目和提高保障水平，盡量覆蓋更多國民以提高其消費能力，最終擴大有效需求：如果經濟理念建立在新自由主義與古典經濟學理論之上，就需要提倡個人責任觀，縮減巨額政府社會保障開支、反對全民普享制度以抵消大幅減稅帶來的財政赤字，達到社保制度不拖累經濟、促進儲蓄和投資的目的。

美國歷屆政府的社會保障政策基本上吻合以上判斷，始終在國家責任與個人責任之間搖擺。1935年，民主黨人羅斯福總統大規模運用凱恩斯主義理論，國家全面介入經濟生活解決市場失靈的問題。為了提高有效需求，盡快走出經濟危機，他把社會保障作為國家責任，主持推動了《社會保障法》的立法，使美國進入了社會保障國家行列。1965年，民主黨人約翰遜當選，再次將醫療保障問題當作國家責任，在國情咨文中提出“偉大社會”計劃，于1965年通過了醫療照顧制度(Medicare)和醫療救助制度(Medicaid)，前者是向65歲以上的老人提供醫療保險，后者則為任何年齡段的窮人提供住院和醫療津貼，建立了美國醫療保險的基本框架。與之相反，共和黨人尼克松于1968年剛一上任，就提出“新聯邦主義”，要把中央社會福利權力下放給州和地方政府，推行福利改革計劃，大幅度地削減福利經費；而之后的里根政府，則繼續了尼克松的主張，以實現小政府計劃為由，大幅度削減聯邦政府社會保障及福利開支。到了民主黨人克林頓上臺，在壓縮政府成本的同時，努力推動覆蓋全民的醫療保障法的制定，并且提高一些社會福利涉及人群的范圍，再度體現了民主黨的惠民主張。到了小布什時期。又把注意力集中到養老保險制度缺陷問題上來，以建立個人賬戶和鼓勵投資為手段，提高個人風險，降低政府的責任，又重新回到共和黨一貫的主張上來。

可以看出，美國社保制度的變遷與兩黨的經濟理念有密切的聯系，基本上是該黨經濟理念的體現。這一規律不僅對把握小布什政府養老保險制度改革思路有幫助、對了解今后美國兩黨執政時期政府的社保政策同樣具有參考價值。

三、布什養老保險制度改革從屬于經濟增長目標，具有明顯的經濟目的

在經濟理念上，共和黨是“市場派”，以促進市場經濟自由化、增強經濟活力為施政出發點；在福利觀點上，共和黨是“保守派”，認為美國傳統美德——自由、自立、勤奮、責任是美國價值觀之本，主張從“擴大民眾選擇自由”、解除經濟活動限制等角度來增進民眾福祉。共和黨認為聯邦養老保險制度需要維持“必要、有效、激勵”的警戒線功能。不認同均等福利、全民普享的福利國家觀點。鑒于美國財政支出中多達四分之三的份額屬于社會福利支出，養老、醫療等基金總額龐大，可以合理推論出，共和黨不論有意無意都是把經濟效率放在社會保障自身的安全網功能之前的，共和黨對于聯邦養老保險制度的設計思路也不僅僅是定位于“養老保險作為社會安全網的公共產品”的修正完善，而往往具有提高經濟效率、促進經濟增長的動機。布什的社會保障制度改革，從一開始，就從屬于其經濟增長目標。

(一)布什養老保險制度改革以舊制度拖累經濟為理由

共和黨的社會保障制度改革計劃，往往以舊制度拖累經濟為理由。只要經濟不景氣，共和黨出于個人責任觀和減輕政府財政負擔的考慮，就會把矛頭指向社會福利制度，指責它效率低、浪費嚴重、破壞美國精神等等，進而掀起一輪削減福利的運動。例如共和黨人里根當選總統時期，美國經濟低迷，里根就先將矛頭指向政府職能，指出政府“鋪張、浪費和機構臃腫已達到無法容忍的程度”，然后提出“廉價政府”的思想，以政府職能的過度膨脹——包括政府社會保障職能膨脹而造成的開支浪費現象為由，大幅度削減政府社會福利開支。

布什推行其社會保障改革的理由與里根如出一轍。2001年布什上臺之際，由網絡技術革命和信息高速公路所帶動的經濟增長開始減速，克林頓新經濟模式頹勢已現，需要新的維持經濟上升的推動力。在這種條件下，共和黨傳統的“減稅節支”模式重占上風。布什靠著明確的長期經濟增長方案，給美國商界送了一個大禮包，宣稱一旦當選，將用10年減稅1.6萬億美元以刺激經濟增長，從而戰勝了主張減稅5000億的民主黨候選人戈爾入主白宮。同時，布什在傳統現收現付的PAYGO模式的缺陷問題上大做文章，警告美國民眾如果不進行私有化改革，聯邦養老保險制度將會在2041年全面破產，民眾如果不愿意把每年付費增加一倍的話，就要準備退休后少拿一半的退休金。2002年3月份社會保障署公布的“2001年公告”證實說，美國養老保險基金將從2017年開始出現赤字，2041年將會完全枯竭，2075年資金缺口總計將高達31570億美元，是2002財年聯邦預算的1.6倍。布什在2005年6月再次警告，由于提高工資稅不被列為選項，養老保險基金儲備的這個缺口是美國政府財政無法填補的，養老問題只能靠企業年金和民眾自行儲蓄來解決。若要靠這兩支柱來維持養老保障水平不下降，則要么增加401(K)等企業年金計劃里雇員雇主每月的付款，要么當前30歲以下的雇員從現在起把每月工資的27％以上儲蓄起來用于養老。不論是前者還是后者，都會減少整個經濟中的投資和消費，從而拖累經濟。

(二)布什養老保險制度改革以新制度不增加財政負擔為目標

2001年5月，布什甫一當選，立即宣布正式成立“加強社會保障總統委員會”，并于2001年12月提交了題為“加強社會保障、為全體美國人民創造個人福祉”的“總統委員會報告”，用大量模型和精算數據告訴公眾，改變傳統的PAYGO模式刻不容緩，建立個人賬戶投資賬戶勢在必行。在“報告”中，基于維持未來的聯邦養老保險制度在財政上的可持續性(15年之內收支平衡，并且略有盈余)且不會削減退休人員當前和近期的給付水平的原則，委員會提出了三個備選方案。三個方案無一例外地都提出建立個人賬戶，并投資TSP(thrift saving plan)基金組合，在股票、公司債券和政府債券的組合中優化投資來獲得收益。由于新制度不會削減退休人員當前和近期的給付水平，于是帶來轉制成本問題?！皥蟾妗碧岢?，如果不使用社保盈余，三方案中最多需要11000億美元，最少需要4000億美元；如果使用社保盈余，并且經濟增長保持42％以上，則三方案中最多需要7000億美元，最少需要1000億美元，僅占GDP的0.33％至0.10％之間。也就是說，只要社保投資盈余穩步增加，經濟增長勢頭不減，養老保險制度改革是不會增加政府財政負擔的。當然，前提是經濟維持較快增長，否則社?；鹜顿Y面臨虧損的風險，轉制成本問題自然也會雪上加霜。這樣看來，布什的養老保險制度改革必然從屬于經濟增長目標的實現。

四、在議事日程上，養老保險制度改革讓位于經濟增長目標

相較于社會保障制度設計上往往著眼于今后幾十年的目標而言，政府經濟政策由于受經濟周期的影響，往往短至一兩年，長則十余年。從這個角度看，經濟增長是中短期目標，社保則是長期目標。布什在經濟增長與社會保障制度二者之間，選擇了中短期目標優先。由于補償性的財政政策有利于經濟復蘇，布什的計劃是，在第一任期間實行擴張性的財政政策來刺激經濟走出衰退，第二任則致力于鞏固經濟增長成果，緊縮財政抑制通脹、削減政府支出以填補第一任積累的赤字，以及把養老保險改革重新提上立法日程。

(一)第一任期間以經濟增長優先，養老保險改革雷聲大雨點小

布什在進行第一任競選造勢時，把養老保險問題描述得無比重要，上臺后也頗具聲勢地成立了專門委員會論證改革方案，但他主要著眼于減稅以刺激經濟，沒有打算在任期內實現養老保險制度改革方案的立法。2001年3月8日，國會通過2001年度經濟增長和減稅協調法案，重點在于削減個人所得稅，增加消費水平，提升短期經濟活力。法案將在之后10年內減稅1.35萬億美元，而當年就減了500億美元，成為美國近20年來最大的一次減稅計劃。2003年初，布什又提出了高達7260億美元的減稅案，這個減稅議案受到多方詬病，經過府院之間反復討價還價，最終縮水了一半才在2003年5月28日經國會批準通過。在這部“2003年度工作與增長減稅協調法案”里規定，在未來10年內將減稅3300億美元，另外有200億美元用于對各州財政資助。這輪減稅重點削減紅利稅和資本增值稅，目的是促進投資的增加、資本流動和資本市場的繁榮。其間由于布什把精力集中于減稅案的通過，沒有將養老保險形成議案提交國會。

(二)第二任期間優先填補赤字，養老保險僅限宣傳

因布什政府在第一任期間采取了擴張性的財政政策，包括大規模減稅和擴大政府財政支出，2003-2005年美國GDP保持連續6個季度高速的增長，實現了經濟復蘇，但也留下了巨額赤字問題。布什第一任不但用盡了其克林頓政府留下的1270億美元財政盈余，還制造了高達16500億美元的赤字(經常項目6000億美元，財政赤字4500億美元)。布什第二任面臨的主要問題，一是填補赤字，二是養老保險制度改革。從布什政府2005年至今的實際舉措來看，布什在填補赤字上著墨較多。從2006年數據看，美國國會通過了一項總額為3880億美元的2005年國會年度預算案，比2005的開支減少了近120億美元，這表明布什政府已經在縮減政府支出方面有所行動。2005年2月2日，美國總統布什在國會發表其連任后的首份國情咨文，其中針對經濟問題，布什表示將優先考慮削減預算赤字。合理使用納稅人的稅款，計劃到2009年將既有赤字削減一半，以應對民主黨的強烈批評，并以此確保美國經濟持續增長。在這種情況下，動用財政資金去進行養老保險改革宣傳，就遭到國會民主黨更激烈的反對。自2005年6月布什結束全國養老保險改革巡回宣講之后，直到2007年也沒有再進行類似大規模宣傳活動。

(三)養老保險個人賬戶化爭論激烈，立法進展緩慢

從布什第二任期間養老保險制度立法進程上看，新制度爭議很大，要在布什任內通過立法困難重重。爭論的焦點就在于是否要實行養老保險個人賬戶化。綜合來看，個人賬戶化主要面臨轉制成本問題和個人投資風險問題。

首先，要設立個人賬戶，必然會耗費政府財政作為轉制成本。而直到2007年，PAYGO模式下的社保信托基金都是收大于支，轉制成本(10年內約1萬億美元1將由這部分盈余來承擔。依照布什的改革計劃，雖然年輕雇員的工資稅的一部分將可以進入投資賬戶，但作為交換，現年55歲以下的雇員不論是否選擇參加個人賬戶投資計劃，退休金時給付水平都將會低于目前水平。如此高的轉制成本，卻難以保證退休給付水平，是否就一定比在PAYGO模式框架內進行調整更有效率?這是民主黨激烈反對全而推翻目前的現收現付模式而另建個人賬戶的重要理由之一。

其次，個人賬戶帶來投資風險問題。如果投資失敗，個人將承擔所有虧空。有民間機構一針見血地指出，個人賬戶就是以個人自由為名，對人們養老保險支票的掠奪。盡管2004年11月29日，布什就改組經濟班子，提名有“超級推銷員”之稱的食品巨頭家樂氏公司總裁卡羅斯·古鐵雷斯出任商務部長，向國會和美國公眾“推銷”他的減稅和社會福利改革方案，并且布什本人在2005年上半年就在30個州作了38場巡回演講，反復宣講目前模式無法維持和建立個人賬戶能提高收益，但表示支持的民眾仍不到30％，近80％的民眾認為自己退休后給付水平將低于現狀。民主黨譴責個人賬戶是“對國民財富的掠奪”，并且在國會激烈反對把個人賬戶納入最終法案中。共和黨內部也出現分歧，以林德賽為首的一些共和黨參議員甚至與民主黨議員接觸，希望以去掉個人賬戶條款為條件達成雙方妥協。對此布什繼續堅持表示“已經到了為子孫后代強化、現代化養老保險的時候了，你將擁有你能支配的、政府無法剝奪的資產”，堅決不愿妥協。在這個問題上，兩黨始終達不成一致，新制度立法問題一拖就是三年，前景也不樂觀。

五、結語

由于布什將其經濟理念置于養老保險制度之上，將中短期經濟增長列為優先目標，把養老保險制度改革列為長期目標，故而在其第一任后期，盡管共和黨同時控制國會兩院，養老保險制度立法通過難度不大，但布什卻專注于第二輪減稅計劃的實現，在養老保險新制度立法上毫無動作。而其第二任期間，雖然對新制度進行了大規模宣傳，兩度將立法法案提交國會，但從2004年底到2006年底，由于府院在新養老保險制度的核心——個人賬戶問題上爭執不下，使得布什的立法計劃兩度擱淺。

2006年11月美國國會中期選舉共和黨敗選使布什的改革計劃希望更加渺茫。民主黨在時隔12年后重新獲得參眾兩院多數席位及50個州中28個州長職位，改變了近年來共和黨同時控制白宮和國會的格局，使得布什政府成為了“跛腳鴨”，在推動養老保險制度改革方案立法方面遭到更大阻力，只能將聯邦養老保險個人賬戶方案暫時擱置。到了2007年，布什政府在各類社會保障制度改革上能夠主導的內容已經很少，國會最新進行的社保話題也主要集中于兒童健康保障、軍人保障等。可以預見，在2008年布什任期結束之前，美國養老保障制度改革不會有較大的動作。

責任編輯：劉鳳剛