公共行政研究范式的競(jìng)存

摘要：本文對(duì)范式的概念進(jìn)行界定，將范式區(qū)分為自然科學(xué)范式和社會(huì)科學(xué)范式，并就這兩種范式進(jìn)行了區(qū)別。文章主要從社會(huì)科學(xué)研究范式的角度出發(fā)，闡述了公共行政研究范式的競(jìng)存：即從民主憲政到管理效率，再由管理效率向民主憲政回歸，在向民主憲政回歸的基礎(chǔ)上再到政治、管理和法律途徑的多元視角。

關(guān)鍵詞：范式；憲政；效率

公共行政學(xué)從其誕生到發(fā)展的100多年時(shí)間里經(jīng)歷了不同的范式研究途徑，究其范式變遷的根本還是社會(huì)生產(chǎn)力推動(dòng)的必然結(jié)果。由于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，同時(shí)受相關(guān)學(xué)科的影響，公共行政學(xué)研究范式在公共行政實(shí)踐與發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷的進(jìn)行研究視角和焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，但是民主、自由、公正、效率、公民權(quán)等一些最基本的價(jià)值觀貫穿于公共行政學(xué)研究范式變遷的過程，即公共行政研究范式變遷體現(xiàn)在憲政和管理這兩種主要研究范式上，研究范式關(guān)注焦點(diǎn)的不斷調(diào)整主要體現(xiàn)在憲政(政治、法律)和管理這兩大方面上。以這兩方面為關(guān)注重點(diǎn)的研究范式相互交錯(cuò)演進(jìn)，勾勒出了公共行政學(xué)研究范式的競(jìng)存圖。

一、范式概念的界定

范式(paradigm)來(lái)源于拉丁文paradigma；古希臘文paradeigma pattern，意為“共同顯示”。范式在社會(huì)學(xué)研究中是個(gè)舊概念，但由于托馬斯·庫(kù)恩tThamas Kuhnl的《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書(1962)的發(fā)表，這個(gè)詞又被賦予了新的含義。“常規(guī)科學(xué)是指堅(jiān)實(shí)地建立在一種或多種過去科學(xué)成就基礎(chǔ)上的研究，這些科學(xué)成就為某個(gè)科學(xué)共同體在一段時(shí)期內(nèi)公認(rèn)為是進(jìn)一步實(shí)踐的基礎(chǔ)。‘范式’這是一個(gè)與‘常規(guī)科學(xué)’密切有關(guān)的術(shù)語(yǔ)。公認(rèn)范例——包括定律、理論、應(yīng)用和儀器在——為特定的連貫的科學(xué)研究傳統(tǒng)提供模型”。托馬斯庫(kù)恩關(guān)于范式的經(jīng)典著作《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》把形成某種科學(xué)特色的基本觀點(diǎn)稱為這種科學(xué)的范式。在自然科學(xué)史上，牛頓的力學(xué)、愛因斯坦的相對(duì)論、達(dá)爾文的進(jìn)化論和哥白尼的太陽(yáng)中心說(shuō)等，都是自然科學(xué)的范式。科學(xué)是逐步發(fā)展的，每個(gè)階段都會(huì)有重大的發(fā)現(xiàn)和發(fā)明，但庫(kù)恩指出。范式通常會(huì)變得固若金湯，抗拒任何實(shí)質(zhì)的改變。不過，當(dāng)范式的缺陷隨著時(shí)間的推移而變得越來(lái)越明顯時(shí)，一個(gè)新的范式就會(huì)出現(xiàn)并取代舊的范式。庫(kù)恩在這里所指的主要是自然科學(xué)中的范式，自然科學(xué)家相信一個(gè)范式取代另一個(gè)范式代表了從錯(cuò)誤觀念到正確觀念的轉(zhuǎn)變。在庫(kù)恩看來(lái)，科學(xué)是一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)和事業(yè)，它包括兩個(gè)最基本的因素，范式和共同體。科學(xué)革命實(shí)質(zhì)上就是指范式的轉(zhuǎn)化、過渡和更替。

在社會(huì)科學(xué)中，范式的更替與庫(kù)恩所說(shuō)的自然科學(xué)范式更替是不同的。理論范式只有是否受歡迎的變化，很少會(huì)被完全拋棄。美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家艾爾巴比在其著名的《社會(huì)研究方法》著作中認(rèn)為“社會(huì)科學(xué)范式提供了不同的觀點(diǎn)，每個(gè)范式都提到了其它范式忽略的觀點(diǎn)，同時(shí)也都忽略了其它范式揭露的社會(huì)生活的緯度。每一種范式都為關(guān)注人類社會(huì)生活提供了一種不同的方式，每一種都有獨(dú)特的關(guān)于社會(huì)事實(shí)的假定。”因此每一種范式都是理解社會(huì)某一領(lǐng)域或某些方面的不同視角和途徑，而不必追求哪種范式的對(duì)或錯(cuò)。范式本身并沒有對(duì)錯(cuò)之分，作為觀察的方式，它們只有用處多少的區(qū)別。

二、公共行政研究范式競(jìng)存

(一)公共行政的憲政主義視角

早在20世紀(jì)初公共行政研究正式出現(xiàn)之前。就有許多政府理論家和行政管理實(shí)務(wù)者開始探討行政機(jī)關(guān)的管理職能問題。美國(guó)建國(guó)之初，漢密爾頓和麥迪遜等人就以民主制行政理論為基礎(chǔ)致力于設(shè)計(jì)一套大政府體制。憲政主義取向以推進(jìn)民主為己任，熱衷于設(shè)計(jì)可操作的民主程序、公民參與和分權(quán)原則，它要求公共行政更多地關(guān)注正義、自由和責(zé)任等價(jià)值目標(biāo)。由此而形成了公共行政憲政主義視角：第一，人民主權(quán)原則。在杰斐遜看來(lái)人民主權(quán)是組織政府的最高準(zhǔn)則，政府只能基于保護(hù)人民的權(quán)利而存在。第二，憲法至上原則。杰斐遜認(rèn)為，人民成立政府的目的是為了保障自己的權(quán)利，凡是人民自己能做的事，都應(yīng)當(dāng)由人民自己去做。第三，有限政府與分權(quán)政府。為了防止政府權(quán)力的擴(kuò)張和腐化，杰斐遜主張實(shí)行權(quán)利分離和相互制衡制度，使任何權(quán)力機(jī)構(gòu)都不能越出其合法的限度外。漢密爾頓《聯(lián)邦黨人文集》關(guān)心的是人類社會(huì)能否通過深思熟慮和自由選擇建立政府體制，它能夠運(yùn)用憲法性法律對(duì)行使政府專有權(quán)的人實(shí)施制約。政治不平等的條件并不一定是絕對(duì)的，而是維持共同認(rèn)可法律規(guī)則之可實(shí)施性的唯一充分的條件。“權(quán)力可以在若干政府之間分配和安排，其方式是每一機(jī)關(guān)對(duì)其它機(jī)關(guān)構(gòu)成制約。通過把個(gè)人的利益與政府機(jī)關(guān)的憲政權(quán)威聯(lián)系在一起，野心就可以用來(lái)對(duì)抗野心”。美國(guó)憲政體制的努力是通過統(tǒng)治者本身對(duì)服從法律規(guī)則的體系來(lái)鉗制強(qiáng)大的統(tǒng)治者。

20世紀(jì)公共行政研究正式出現(xiàn)以后，公共行政學(xué)的理論奠基者威爾遜首次提出政治行政兩分法。盡管威爾遜認(rèn)為，行政管理者應(yīng)當(dāng)將主要精力放在實(shí)際運(yùn)作上，但憲政主義取向仍是公共行政研究的重要思想流派。在懷特看來(lái)，公共行政由于與政治過程相聯(lián)系而獨(dú)具特色，對(duì)公共行政的研究需要與涉及正義、自由、服從和國(guó)家在人類事務(wù)中的作用等問題的政治學(xué)理論相結(jié)合。“古德諾的《政治與行政》倡導(dǎo)嚴(yán)格的政治與行政兩分法，但是這本書對(duì)政治與行政的兩分法比通常認(rèn)為的要謹(jǐn)慎的多”。在古德諾看來(lái)，雖然立法機(jī)關(guān)作為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)主要涉及國(guó)家意志的表達(dá)，但也不排除立法機(jī)關(guān)可能采取行動(dòng)影響國(guó)家意志的執(zhí)行。同樣，一些負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家意志的政府機(jī)構(gòu)通常擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，因而也可以說(shuō)是在表達(dá)國(guó)家意志。民主國(guó)家不僅必須以民主原則為立國(guó)之本，而且要有民主的行政，以及貫穿于行政的民主理念。

(二)公共行政研究的管理主義視角

公共行政的管理主義核心觀念是效率至上的原則和“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)。1887年美國(guó)學(xué)者威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)研究》奠定了公共行政研究的管理主義傾向。依據(jù)威爾遜的觀點(diǎn)：行政與政治應(yīng)該分開，政治為行政確定了任務(wù)，但一旦確定之后，就應(yīng)該由行政來(lái)進(jìn)行執(zhí)行而不能再插手行政的事務(wù)：堅(jiān)持認(rèn)為行政應(yīng)該處于政治領(lǐng)域之外，以保證行政的效率：同時(shí)關(guān)注行為主義對(duì)政治和行政研究的沖擊。“執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。”威爾遜從當(dāng)時(shí)企業(yè)管理的科學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)中得到啟示，那就是通過單中心的等級(jí)管理體制來(lái)提高行政效率和增強(qiáng)行政責(zé)任。為了提高行政部門的運(yùn)作效率，行政管理應(yīng)當(dāng)貫徹企業(yè)管理原則。在管理途徑的理念層面，管理主義公共行政理論認(rèn)為，以民主的方式做出政治決定后，行政執(zhí)行有賴于與私人企業(yè)管理相同的技術(shù)和方法，這種研究取向主要關(guān)注于如何增進(jìn)行政組織的管理效率。在這種理念的指導(dǎo)下公共行政研究主要關(guān)注于組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)管理和組織效率等問題。在管理途徑的組織理論層面，馬克思，韋伯的官僚制理論為管理的組織層面提供了理論支持。韋伯認(rèn)為，作為一種理想的行政組織形式，“官僚制”具有的特征是：合理的分工、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系、依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制、形式正規(guī)的決策文書、組織管理的非人格化、適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制、合理合法的人事行政制度。韋伯對(duì)各種社會(huì)組織進(jìn)行比較研究，提出了一個(gè)對(duì)不同組織的性質(zhì)、形態(tài)、特征進(jìn)行分析的理論框架，把權(quán)威與組織性質(zhì)相結(jié)合，把行政管理與效率問題緊密結(jié)合在一起，強(qiáng)調(diào)在知識(shí)和技能的基礎(chǔ)上的管理。韋伯理論的這些基本理念為管理途徑在組織層面上提供了理論上的支持。隨著社會(huì)歷史條件的變化和理論的推進(jìn)，管理主義視角又發(fā)展出兩種派別：傳統(tǒng)管理途徑和新公共管理途徑。

1、傳統(tǒng)管理途徑。采用制度和法理的研究方法，重點(diǎn)關(guān)注正式的政府組織機(jī)構(gòu)；主張政治與行政分開；致力于探討行政管理的一般性原理；強(qiáng)調(diào)以效率為一般性標(biāo)準(zhǔn)管理主義的運(yùn)用。根據(jù)傳統(tǒng)管理途徑的觀點(diǎn)，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經(jīng)濟(jì)的最大化。企業(yè)化公共行政的主張，逐漸發(fā)展出一套公共服務(wù)如何運(yùn)作的正統(tǒng)或古典的觀點(diǎn)。依此觀點(diǎn)，管理者，而非政客，處在管理控制的地位，效率便成為公共部門“至高的善”或“行政價(jià)值鏈條中的原點(diǎn)”。傳統(tǒng)管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政分離的觀點(diǎn)之上的，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經(jīng)濟(jì)的最大化。

2、公共管理途徑。其核心內(nèi)容是力圖將私營(yíng)部門和工商企業(yè)管理的方法用于公共部門。主要是來(lái)自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想。這些改革試圖用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的、由競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)策略來(lái)取代傳統(tǒng)上以規(guī)則為基礎(chǔ)、由權(quán)威驅(qū)動(dòng)的過程。新公共管理理論對(duì)管理持有的理念是管理的自由化和市場(chǎng)化。

按照新公共管理的觀點(diǎn)，公共管理者被要求去尋找新的創(chuàng)新途徑來(lái)取得成果或者將先前由政府履行的職能民營(yíng)化。他們被要求去“掌舵，而不是劃槳”，新公共管理大量的依靠市場(chǎng)機(jī)制去引導(dǎo)公共項(xiàng)目。新公共管理的這些理念，在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理理論的精髓—一企業(yè)家政府理論。企業(yè)家政府理論基本內(nèi)核的十條政府體制改革原則，不但包含了具體操作層面的新的政府管理運(yùn)作方法，而且在本質(zhì)上蘊(yùn)含了一套新的價(jià)值觀，這種價(jià)值觀主要取自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)管理的理念。新公共管理途徑的偏重于成本——效益、顧客的回應(yīng)性。

(三)公共行政在管理基礎(chǔ)上的完政回歸

筆者認(rèn)為，當(dāng)代公共行政在新公共管理理論的影響下，在實(shí)踐層面過于注重效率至上的理念而弱化了公民的理念，同時(shí)也由于行政權(quán)的膨脹而面臨著憲法的危機(jī)，此時(shí)急需對(duì)原有理論范式的調(diào)整。在理論層面公共行政在分別經(jīng)歷了以憲政和管理為主的途徑后，在當(dāng)代公共行政研究的范式更多地是這兩種范式的結(jié)合，即無(wú)論是登哈特的新公共服務(wù)理論還是奧斯特羅姆的民主制行政模式都是在原有基礎(chǔ)理論上(新公共服務(wù)理論是在新公共管理基礎(chǔ)上，民主制行政是在官僚制基礎(chǔ)上)對(duì)自由、公正、平等、公民權(quán)等基本民主的民主價(jià)值理念的回歸。

1、羅伯特·登哈特的新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)理論是指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。新公共服務(wù)的主要觀點(diǎn)：(1)政府的職能是服務(wù)。而不是掌舵；(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；(3)在思想上要具有戰(zhàn)略性在行動(dòng)上要具有民主性；(4)為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)；(5)責(zé)任并不簡(jiǎn)單；(6)重視人而不只是重視生產(chǎn)率；(7)公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。

新公共服務(wù)理論觀點(diǎn)的核心要素：民主、公民、公民權(quán)、公共利益、服務(wù)。從原有的那些經(jīng)濟(jì)理論和自我利益為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)換到以公民權(quán)、民主和公共利益為主導(dǎo)的新公共服務(wù)模式。新公共服務(wù)理論以重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)為理論框架，不只是最新的管理時(shí)尚或者管理技巧。它是對(duì)價(jià)值觀的根本改造。新公共服務(wù)理論主張以義務(wù)和責(zé)任，這些公民美德為基礎(chǔ)，避免人性的自私自利的產(chǎn)生，運(yùn)用參與和包容的方法建立公民意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和信任，塑造出積極的公民意識(shí)和良好的公共服務(wù)精神。構(gòu)建以公民權(quán)、民主和公共利益為主導(dǎo)的新公共服務(wù)模式。

新公共服務(wù)理論是對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和新公共理論基礎(chǔ)上的一種揚(yáng)棄，在某種程度上講，可以將其視為對(duì)傳統(tǒng)的政治與行政問題上的回歸。新公共服務(wù)理論的基本主張一方面關(guān)注政治所關(guān)注的基本價(jià)值如民主、平等、公民權(quán)等問題，另一方面也關(guān)注行政的操作層面與理論層面。即在重視前述價(jià)值的基礎(chǔ)上將行政管理提升到了更高一層的境界一以公民權(quán)、民主和公共利益為主導(dǎo)的新公共服務(wù)模式。

2、奧斯特羅姆的民主制行政體制和官僚制體制的并列。奧斯特羅姆教授的核心觀點(diǎn)是公共行政學(xué)必須在官僚制行政研究的基礎(chǔ)上引入民主制行政研究，公共行政的實(shí)踐也必須在官僚制行政的基礎(chǔ)上引入民主制行政的實(shí)踐。奧斯特羅姆教授認(rèn)為在美國(guó)建國(guó)時(shí)期，就產(chǎn)生了與官僚制行政相對(duì)的民主制行政的理論。漢密爾頓和麥迪遜所著的《聯(lián)邦黨人文集》就闡發(fā)了交疊管轄的政府體制。這一政府體制中所有的政府單位都根據(jù)自治的原則設(shè)計(jì)，奧斯特羅姆教授在其《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》著作中將這些原則設(shè)計(jì)概括為九條。而這些原則在本質(zhì)上體現(xiàn)了人民主權(quán)、憲法至上、分權(quán)制衡、有限政府與分權(quán)政府等憲政的最基本價(jià)值觀。

奧斯特羅姆教授認(rèn)為美國(guó)的實(shí)驗(yàn)代表了在民主制行政體制發(fā)展方面具有重大意義的歷史性出發(fā)點(diǎn)。“民主制行政作為一種一般的公共行政，可以作為官僚制行政的替代類型，與官僚制行政相并列”。“現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及早期民主理論的著作中生長(zhǎng)出來(lái)的范式內(nèi)含有民主制行政科學(xué)”。奧斯特羅姆教授認(rèn)為，對(duì)于美國(guó)公共行政的理論和實(shí)踐，存在兩種公共行政理論，至于哪種理論更適合，需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)歷史條件的，即在動(dòng)蕩的世界中霍布斯設(shè)想的憲法適合于軍事國(guó)家的有限運(yùn)轉(zhuǎn)，在和平與發(fā)展時(shí)期漢密爾頓和麥迪遜所設(shè)想的人類社會(huì)，能夠通過深思熟慮和自由選擇來(lái)建立良好政府也是適用的，而在此憲政規(guī)則能夠在具有實(shí)質(zhì)性分權(quán)和交疊管轄特色的政治體制中得以實(shí)施。這樣的憲政體制能夠使民主制行政持續(xù)成為普遍的公共行政形式，與官僚制相對(duì)。

(四)公共行政研究范式的多元視角——羅森布魯姆的多元行政觀

羅森布魯姆多元行政觀開啟了公共行政研究范式的多元化視角。按照羅森布洛姆的觀點(diǎn)公共行政的研究途徑應(yīng)該采取政治、法律和管理三種不同的視角。筆者認(rèn)為這種多元的研究視角根源于權(quán)力的分立。羅森布魯姆認(rèn)為公共行政的研究三條分明的途徑，各自對(duì)公共行政有不同的闡述，每一種途徑均包含在特定的政治文化之中，反映了憲法上的分權(quán)和政府功能在不同部門的分配。管理途徑主要是基于行政部門的立場(chǎng)，去思考忠實(shí)的執(zhí)行與落實(shí)各項(xiàng)法令規(guī)章；政治途徑則是基于立法與決策的考慮；至于法律的途徑則強(qiáng)調(diào)的是政府的裁決功能、對(duì)維護(hù)憲政權(quán)利的承諾(保衛(wèi)自由等)以及法治。

正因?yàn)楣残姓且粋€(gè)復(fù)雜的學(xué)科領(lǐng)域，羅森布魯姆在對(duì)公共行政研究途徑的劃分上體現(xiàn)出了管理、政治和法律至少三種途徑。這三種不同的研究途徑，對(duì)于公共行政的運(yùn)作，傾向于強(qiáng)調(diào)不同的價(jià)值和程序、不同的結(jié)構(gòu)安排，亦用不同的方法看待公民個(gè)人，而每一種途徑對(duì)如何發(fā)展公共行政的知識(shí)亦有各自不同的主張。三種不同的研究途徑在沖突互補(bǔ)中發(fā)展，形成了更加符合當(dāng)代公共行政發(fā)展的多元行政觀模式。雖然這種多元行政化視角是根植于美國(guó)特有的政治文化、政治體制和公共行政發(fā)展的實(shí)踐，但是其蘊(yùn)含的深層次價(jià)值理念確同樣為美國(guó)之外的其他國(guó)家的公共行政理論與實(shí)踐的發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

縱觀公共行政發(fā)展的脈絡(luò)，不同學(xué)派、不同理論因研究側(cè)重點(diǎn)的不同而形成了對(duì)公共行政研究的不同范式，諸范式齊頭并進(jìn)，共同發(fā)展。不同范式各有特點(diǎn)，這些不同的范式之所以沒有進(jìn)行整合，就是因?yàn)樵谏鐣?huì)科學(xué)領(lǐng)域任何一種范式都是有所偏頗的，也正是因?yàn)檫@種偏頗而顯示出其自身價(jià)值之所在，在這種競(jìng)存狀態(tài)中相互借鑒和發(fā)展。在對(duì)公共行政的實(shí)踐研究中，我們應(yīng)該堅(jiān)持這樣一種態(tài)度，即任何一種理論都是對(duì)現(xiàn)實(shí)的抽象，同時(shí)又不能窮盡所有的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，理論應(yīng)該在實(shí)踐中廣泛吸收其他理論中合理的成份而推進(jìn)自身的發(fā)展。當(dāng)前一段時(shí)期，我國(guó)社會(huì)處于多元化階段，這種多元化的發(fā)展現(xiàn)實(shí)決定了公共行政研究需要多元化范式理論競(jìng)存以推動(dòng)公共行政實(shí)踐的發(fā)展。“從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來(lái)的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究之后才可以判定。”在公共行政與公共管理領(lǐng)域，事實(shí)上并不存在普適性的準(zhǔn)則。因此，基于我國(guó)特殊的行政生態(tài)，以開放的思想對(duì)待多種范式競(jìng)存的狀態(tài)，有選擇地吸收，探索適合我國(guó)公共行政實(shí)踐的范式，是我國(guó)公共行政與公共管理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。