加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的思考

摘要：城鎮(zhèn)化是一個綜合性概念。我國城鎮(zhèn)化進程經(jīng)歷了起步、停滯和發(fā)展三個階段，但仍存在城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后、質(zhì)量有待提高、地區(qū)發(fā)展失衡、配套政策缺位等問題。今后應(yīng)以發(fā)展思路、重點、動力、模式等方面為抓手，進一步加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城市化；二元經(jīng)濟

2001年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨說：“作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技發(fā)展。將是深刻影響21世紀人類發(fā)展的兩大課題”。黨的十七大報告也明確提出，走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。本文分析了我國城鎮(zhèn)化進程的若干問題，并提出了一些初淺建議，以求教大方。

一、我國城鎮(zhèn)化道路的基本歷程

關(guān)于城鎮(zhèn)化的基本概念，我國學(xué)術(shù)界主要有以下兩種界定方式：第一種觀點認為，城鎮(zhèn)化主要是指伴隨著現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展和分工細化而產(chǎn)生的人口向城市集中的過程。第二種觀點認為，城鎮(zhèn)化是一種經(jīng)濟發(fā)展趨勢。發(fā)展中國家二元經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，從人口結(jié)構(gòu)上看，是一個農(nóng)村人口比重不斷減少，城鎮(zhèn)人口比重不斷增加的過程。發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展的歷史則是工業(yè)化與城市化相伴隨的歷史。筆者認為，城鎮(zhèn)化應(yīng)是一個綜合性概念，它既包括城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變動，即城鎮(zhèn)人口數(shù)量的增加和比重的上升，農(nóng)村人口數(shù)量的減少和比重的下降，也包括人口觀念的轉(zhuǎn)變和質(zhì)最的提高；既包括總?cè)丝谠诔青l(xiāng)比例上的變動，也包括由此帶來的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變動，即農(nóng)業(yè)份額的下降及二、三產(chǎn)業(yè)份額的上升；既包括勞動力向城鎮(zhèn)聚集的過程，也包括資金技術(shù)等生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)流動的過程；既包括鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化，也包括城鎮(zhèn)自身的發(fā)展和素質(zhì)的提高，即城鎮(zhèn)的“城鎮(zhèn)化”。

建國五十多年來，中同城鎮(zhèn)化道路經(jīng)歷了復(fù)雜的過程，大致可以分成三個主要階段：第一階段是起步階段(1949～1957)。這一時期，隨著國家156個重點項目的建設(shè)，不僅一些老城市得到了迅速發(fā)展，而且誕生了一批新興工業(yè)城市。我國市鎮(zhèn)人口由5765萬人增加到9949萬人，年均增長7％，是總?cè)丝谠鏊?2.2％)的3倍多。同時，城鄉(xiāng)人口流動性也明顯提高。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)通開，流而不滯”的良性循環(huán)體制，有力地促進了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一次高潮。第二階段是停滯階段(1958～1978)。這一時期，隨著1958年《中華人民共和國戶口登記條例》和1964年《關(guān)于戶口遷移政策規(guī)定》的實施，限制了城鄉(xiāng)之間人口的流動，城鎮(zhèn)化進程出現(xiàn)了停滯甚至倒退。1960年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?9.7％，到1965年城鎮(zhèn)人口比重下降到18％：1965年全國建制鎮(zhèn)為3146個，比1954年減少2254個。1966～1967年“文革”期間，城鎮(zhèn)化進程進一步被打亂和扭曲。城鎮(zhèn)人口1966年為1.33億，1978年為1.72億，10年問僅增加4000萬。城市平均人口比重為17.4％。1978年建制鎮(zhèn)為2173個，比1954年減少了近60％。第三階段是發(fā)展階段(1979年以來)。這一時期，隨著黨的十一屆三中全會的召開，我國政治、經(jīng)濟、社會全面發(fā)展。因為農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，小城鎮(zhèn)建設(shè)蓬勃發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。1984年，國家重新修訂建鎮(zhèn)標準，建制鎮(zhèn)數(shù)量急劇增加。1978年，我國城市有193個。建制鎮(zhèn)2173個；2002年，城市增加到660個，年均增加近40個；2002年建制鎮(zhèn)增加到19811個，增加17638個，增長8.1倍，年均增加734個。城鎮(zhèn)人口從1978年的17245萬人增加到2002年的50212萬人，增加了2.86億人。

總體而言，中國城鎮(zhèn)化道路并非一帆風順，而是經(jīng)歷了起步、停滯和發(fā)展三個階段，取得了明顯成績。積極推進我國的城鎮(zhèn)化道路是實現(xiàn)向工業(yè)發(fā)達國跨越的必由之路，也是實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要途徑，更是解決現(xiàn)階段國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中一系列深層次矛盾的重要突破口，特別是有利于促進我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和解決人口結(jié)構(gòu)性矛盾，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。加速我國城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會良性互動發(fā)展。對國民經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展具有重要意義。

二、我國城鎮(zhèn)化進程的問題分析

1979年以來，中國的城鎮(zhèn)化道路取得了顯著成就，但不可否認的是，我國城鎮(zhèn)化進程中還存在一些突出問題，值得我們認真研究和著力解決。

1、城鎮(zhèn)化滯后現(xiàn)象突出。首先是城鎮(zhèn)化落后于經(jīng)濟發(fā)展水平。1997年，按照世界銀行購買力平價計算的我國人均GDP為3570美元。同等經(jīng)濟發(fā)展水平的國家城鎮(zhèn)化率為52.6％，而我國僅為30.6％，遠遠落后于經(jīng)濟發(fā)展水平。其次是城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化發(fā)展水平。按照城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化要與工業(yè)化發(fā)展相適應(yīng)，但我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平一直落后于工業(yè)化發(fā)展水平。2001年，我國城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率之比僅為0.69，遠低于世界公認的該比值1.4～2.5的合理范圍。第三是城鎮(zhèn)化落后于世界平均發(fā)展水平。截止到2002年，我國的城鎮(zhèn)化率僅為39.1％，不僅遠低于發(fā)達國家70％～80％的水平，也低于世界平均47％的水平。我國城鎮(zhèn)化的滯后帶來了人口結(jié)構(gòu)、資源占用和收入分配結(jié)構(gòu)上的不合理，制約了國內(nèi)需求的持續(xù)增長，也拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。

2、城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提高。我國城鎮(zhèn)化率雖然達到了39.1％，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量仍然有待提高，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和城市功能不盡合理。從城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)看，我國的城鎮(zhèn)以工礦業(yè)城市為主，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前共有資源型城市400多座，其中20％處于成長期、68％處于成熟期、12％處于衰落期。處于成熟期和衰落期的城市面臨著資源減少、環(huán)境污染、經(jīng)濟增長緩慢等問題，面I臨著城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的巨大壓力。從城鎮(zhèn)功能看，我國很多城鎮(zhèn)由行政命令建置。城鎮(zhèn)作為區(qū)域經(jīng)濟中的聚集效應(yīng)、帶動效應(yīng)、輻射效應(yīng)不能得到充分發(fā)揮。同時，以前城市規(guī)劃中過多地考慮工業(yè)發(fā)展，現(xiàn)在出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施、交通狀況、教育設(shè)施、綠化狀況、防災(zāi)減災(zāi)等方面不適應(yīng)城鎮(zhèn)將來發(fā)展的突出問題。中等以上城市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量都有待進一步提高，小城市和小城鎮(zhèn)面臨的問題更為突出。

3、城鎮(zhèn)化地區(qū)發(fā)展失衡。自“八五”以來。我國在確保發(fā)展的前提下，加強地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展已成為區(qū)域發(fā)展的新主題。“八五”計劃明確指出，要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、利益兼顧、共同富裕”的原則，正確處理沿海與內(nèi)地、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與較不發(fā)達地區(qū)之間的關(guān)系。“九五”計劃指出，從“九五”開始，要更加重視支持內(nèi)地的發(fā)展，實施有利于緩解差距擴大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小差距的方向努力。“十五”計劃更加明確地指出，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)該肯定的是，我國已意識到城鎮(zhèn)化地區(qū)發(fā)展的不平衡，并采取了積極有效的措施，但西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平仍落后于全國平均發(fā)展水平，城鎮(zhèn)數(shù)量較少、規(guī)模較小的問題仍然存在。

4、城鎮(zhèn)化配套政策缺位。新中國成立后。我國選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。出于國際形勢的需要，我國上了大量“三線”工程，這些項目大都建在人口稀少、交通不便的大山深處，雖然客觀上形成了一些城鎮(zhèn)，但對周圍經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)和輻射作用發(fā)揮有限。在這種戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，我國舉全社會之力。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，實施了高度的計劃經(jīng)濟體制，產(chǎn)品價格國家確定，生產(chǎn)要素計劃配置，嚴格控制人口流動。這些政策的實施。人為地強化了城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)，很大程度上妨礙了城市要素的空間聚集。延緩了我國城鎮(zhèn)化進程。改革開放以來，我國陸續(xù)調(diào)整了這種戰(zhàn)略，加速推進城鎮(zhèn)化進程，但產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度、就業(yè)制度、土地使用制度和社會保障制度等制度性和政策性障礙仍然不同程度地存在。

三、加快城鎮(zhèn)化進程的對策建議

21世紀前20年是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展期。當前。我們應(yīng)進一步理清思路，強化措施，推進我國的城鎮(zhèn)化進程。筆者認為，加快我國城鎮(zhèn)化進程應(yīng)把握以下幾點：

1、從發(fā)展思路來看，我國城鎮(zhèn)化進程應(yīng)把握加快發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展兩個側(cè)面。第一，是加快發(fā)展的側(cè)面。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象，對國民經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展具有重要意義。從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化一般要經(jīng)歷初步發(fā)展、高速發(fā)展和高位趨緩三個階段。城鎮(zhèn)化水平超過30％之后將進入高速發(fā)展期。我國城鎮(zhèn)化水平從1990年的26.4％增長到2002年的39.1％，也清楚地表明城鎮(zhèn)化正處于高速發(fā)展階段。當前，我們一定要抓住這個機遇，把握這一時期，構(gòu)建發(fā)展平臺，消除體制障礙，加快推進我國城鎮(zhèn)化進程。第二，是可持續(xù)發(fā)展的側(cè)面。回顧西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化進程，可以看到每次城鎮(zhèn)化都帶來了生態(tài)嚴重破壞、資源過度利用以及空氣嚴重污染等問題，發(fā)達國家走過的基本是先污染后治理的彎路。我國在一段時間內(nèi)也出現(xiàn)了類似問題。這一定要引起我們的高度重視，要樹立科學(xué)的發(fā)展觀，要以人為本，推進城鎮(zhèn)化全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。要科學(xué)利用環(huán)保技術(shù)、節(jié)能技術(shù)等，在指導(dǎo)思想上將可持續(xù)發(fā)展放在重要位置，堅持走科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化道路，切實保護、合理使用各種自然資源，努力形成人與自然和諧發(fā)展的發(fā)展態(tài)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2、從發(fā)展重點來看，我國城鎮(zhèn)化進程應(yīng)堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。“城鎮(zhèn)化(Urbanization)”一詞，在國際上通行的稱謂是“城市化”。關(guān)于如何推進我國城鎮(zhèn)化進程。我國理論界也一直存在“城市化”和“城鎮(zhèn)化”之爭。從中國的實際情況來看。市和鎮(zhèn)都是國家通過一定法律程序設(shè)置的行政單元，在農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展目標、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面都具有同樣重要的意義，界定為“城鎮(zhèn)化”更合適。筆者認為。大中小城市和小城鎮(zhèn)各有自身的優(yōu)勢和局限，不能相互替代。在推進我國城鎮(zhèn)化進程中，應(yīng)當充分發(fā)揮大中小城市和小城鎮(zhèn)各自的優(yōu)勢，使之構(gòu)成一個結(jié)構(gòu)完整、運行協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)體系。并分別在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中承擔相應(yīng)的職能。大城市在發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施好，經(jīng)濟規(guī)模大等優(yōu)勢，逐步成為國家或跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟中心，成為高科技云集之地，具備條件的要進一步擴大開放，向國際性大都市發(fā)展。中小城市要發(fā)揮人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)機會比較合適，交通、環(huán)境等容易規(guī)劃等優(yōu)勢，進一步擴大規(guī)模，提高質(zhì)量，發(fā)揮區(qū)域性輻射帶動作用。同時，我國的小城鎮(zhèn)在數(shù)量上多于大中小城市，開發(fā)建設(shè)的成本比較低，距離農(nóng)村比較近，作為城市與農(nóng)村之間連接點的作用是大中小城市都無法替代的。當前，發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，優(yōu)先發(fā)展縣城、大城市衛(wèi)星城鎮(zhèn)及部分基礎(chǔ)條件較好的建制鎮(zhèn)。優(yōu)先發(fā)展大城市郊區(qū)和輻射區(qū)、沿海、沿江和沿交通干線的小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮其在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的重要作用。

3、從發(fā)展動力來看，我國城鎮(zhèn)化進程應(yīng)充分發(fā)揮政府和市場的作用。關(guān)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力，存在政府推動型、市場導(dǎo)入型和政府推動與市場導(dǎo)入混合型三種方式。筆者認為，當今世界單純采取政府推動型或市場導(dǎo)人型方式推進城鎮(zhèn)化進程的國家是不存在的，各國都綜合采取了政府推動與市場導(dǎo)人混合型方式，但采取混合型方式并不意味著政府和市場發(fā)揮同等作用。政府推動方式的最大特點是在城鎮(zhèn)化進程中，政府依靠行政力量在籌措建設(shè)資金方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種方式優(yōu)點是效率高、見效快，缺點是投資主體單一，政府責任較大。市場導(dǎo)入方式的最大特點是充分發(fā)揮市場的作用，民間資本在利益機制的驅(qū)動作用下，自發(fā)聚集起來發(fā)展城鎮(zhèn)。客觀地講，政府推動和市場導(dǎo)入是各有其利弊的。我國在推進城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)根據(jù)具體情況充分發(fā)揮政府和市場的作用，推動投資主體的多元化。政府應(yīng)著力于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)管理：企業(yè)吸引勞動力向城鎮(zhèn)集中，形成工業(yè)和商業(yè)區(qū)；居民通過建房、購房和租房形成城鎮(zhèn)居民區(qū)。中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)可以以政府推動方式為主，發(fā)揮行政力量在調(diào)動人力、物力、財力方面的優(yōu)勢，集中力量推進城鎮(zhèn)化進程。東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以以市場導(dǎo)入方式為主，發(fā)揮民間資本的力量，政府把主要精力放在制定科學(xué)規(guī)劃和管理措施上。

4、從發(fā)展模式來看。我國城鎮(zhèn)化進程應(yīng)堅持多樣化的發(fā)展方向。目前，我國已先后形成了三種風格各異的發(fā)展模式：一是自下而上的江浙模式。江浙地區(qū)城鎮(zhèn)化的基本特征就是以自下而上民營經(jīng)濟的發(fā)展為推動城鎮(zhèn)化的主要動力。在民營經(jīng)濟發(fā)展初期，江浙形成了數(shù)量眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，最終形成了對舊的城鄉(xiāng)隔離制度的一次重大沖擊，導(dǎo)致了一場在江浙乃至整個中國城鎮(zhèn)化進程中具有重要意義的“農(nóng)民造城運動”。20世紀80年代后期，浙江溫州由當?shù)貏?wù)工經(jīng)商農(nóng)民首先興起了一股造城進城運動，出現(xiàn)了柳市、龍港等一批農(nóng)民工商城鎮(zhèn)。隨著民營經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村小城鎮(zhèn)已無法適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展要求，一大批縣級建制市逐步成為生產(chǎn)營銷中心，如義烏成為小商品生產(chǎn)企業(yè)集聚地，海寧成為皮革制品企業(yè)的集聚地。近年來，一部分企業(yè)走上了現(xiàn)代化、國際化的發(fā)展軌道，越來越多的企業(yè)已將總部遷往杭州、寧波、溫州等大城市，城鎮(zhèn)化進程進一步加快。二是多輪驅(qū)動的珠江三角洲模式。珠江三角洲城市群位于珠江下游，毗鄰港澳，行政上包括26個城市，總面積416萬平方公里。珠江三角洲城鎮(zhèn)化進程是在外資投入后的開展逐步發(fā)展的，20世紀90年代以來，在外資、民間資金推動和政府投資拉動等多輪驅(qū)動下，城鎮(zhèn)化進程大大加快，城鎮(zhèn)發(fā)展活力不斷增強，城鎮(zhèn)建設(shè)投資不斷多元，形成了“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的發(fā)展模式。目前珠江三角洲地區(qū)已基本形成了以廣州、深圳為核心，珠海、佛山、中山、東莞、江門、肇慶等城市為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，小城鎮(zhèn)密集發(fā)展，城市交流更加密切的發(fā)展格局。三是“點線面”結(jié)合的西部模式。西部地區(qū)特殊的自然、經(jīng)濟特征決定了必須實施非均衡開發(fā)戰(zhàn)略，為此。中央提出了“點線面”的開發(fā)模式：“點”就是城鎮(zhèn)，“線”就是連接城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，“面”就是整體發(fā)展。西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)布局上將不做新的拓展。重點是加強中心城市對周邊地區(qū)的輻射和帶動作用，加強現(xiàn)有城鎮(zhèn)間、城鎮(zhèn)密集區(qū)間以及西部與東中部的通達能力，走一條適合自身條件的多元化發(fā)展道路。筆者認為，上述三種模式都是符合各自實際的，經(jīng)檢驗也是富有成效的。我們在今后推進城鎮(zhèn)化進程中，可以充分借鑒這些模式，并創(chuàng)造一些新鮮經(jīng)驗，堅持多元協(xié)調(diào)發(fā)展的方向：在城鎮(zhèn)布局上。既可以將沿河、沿江、沿交通干線呈串狀分布，也可以以大城市為核心形成城市圈；在進城方式上，既可以堅持本地城鎮(zhèn)化，將本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展作為城鎮(zhèn)化的主要載體，也可以實行異地城鎮(zhèn)化。使勞動力在更大范圍內(nèi)流動，整體上優(yōu)化我國人口布局和城鎮(zhèn)要素配置；在城區(qū)擴展上，既可以實行舊城改造，進一步擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，也可以通過建設(shè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、衛(wèi)星城等新城建設(shè)；在城市功能上，既可以發(fā)展綜合性城鎮(zhèn)，進一步改善環(huán)境、提高質(zhì)量、擴大規(guī)模，也可以發(fā)展專業(yè)性城鎮(zhèn)，因地制宜，發(fā)展一批新興的商業(yè)城市、旅游城市、金融城市。總之，多元化的發(fā)展模式將推動我國城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展。