新媒體，監管要創新

編者按：

3月20日，國家廣電總局公布其互聯網視聽節目服務抽查情況公告，國內最大的視頻網站——土豆網赫然出現在警告處罰的32家網站名單之首，此外，廣電總局更是痛下殺手，已責成各地廣電管理部門依照規定作出處罰：對貓撲視頻、快閃客、愛上網、迅雷中國、超級BT下載、BT大全、超級搞笑論壇等25家擅自從事互聯網視聽節目服務，并且播出內容嚴重違規的網站，予以責令停止擅自開辦互聯網視聽節目服務的處罰。本刊為此邀請了國家廣電總局的吳輝先生專門撰文，對《互聯網視聽節目服務管理規定》政策的出臺背景以及出臺后的各種可能管理手段進行了闡述，以期對已經獲得投資和尚未獲得投資的視頻網站提供些許認識。(潘青山)

隨著互聯網的普及，寬帶和流媒體等技術的發展，網絡視聽新媒體已成為嶄新的大眾傳播媒介，擁有日益擴大的影響力，是意識形態的新領域。對其進行管理，是廣播影視管理工作的延伸。

一、對互聯網視聽新媒體實施監管是國際通行做法

在國際上，政府對互聯網等信息網絡傳播視聽節目實施管理，是通行做法。

韓國是第一個有專門的網絡審查法規的國家。從2005年10月開始，韓國實施互聯網“實名制”，網民在網絡留言、建立和訪問博客時，必須先登記真實姓名和身份證號，通過認證方可使用。更早之前，韓國于1995年制定了《電子傳播法》，由信息通信道德委員會對“引起國家主權喪失”或“有害信息”等文字和音視頻內容進行審查。除《電子傳播法》，韓國還陸續出臺和修訂了《促進信息化基本法》、《信息通信基本保護法》、《促進信息通信網絡使用及信息保護法》和《電信事業法》等與信息網絡傳播視聽節目相關的法律。

在新加坡，1996年7月，政府廣播管理局宣布對互聯網實行管制，并做出如下規定：第一，實施分類許可證制度。第二，網絡服務提供商有義務協助廣播管理局就其關于可能違反規定的行為進行調查，并根據該局的指令封鎖含有非法內容的站點；國際互聯網接入服務商有義務將廣播管理局認為合有非法內容的站點和網頁予以刪除。第三，防止網絡傳播行為對公共秩序和國家安全、種族和宗教和諧以及公共道德規范的侵害：禁止通過互聯網傳播任何被認為有可能危害公共安全和國家安全的內容；禁止通過互聯網傳播任何含有破壞、削弱種族和宗教和諧的內容；禁止通過互聯網傳播損害公共道德的內容，包括色情、鼓吹性解放和性亂交、宣揚暴力、性、裸體或恐怖等內容。

1996年9月，英國政府頒布了互聯網監管法規《3R安全規則》，打擊通過網絡發布色情內容和其他有害信息。英國廣播電視的主管機關——獨立電視委員會(1TC)宣布，依照《廣播法》，它有權對因特網上的音視頻節目進行管理。近年來，該委員會推動成立了旨在消除通過互聯網傳播兒童色情和種族仇恨等內容的互聯網監看基金會。

在法國，1996年針對通訊自由制定的《菲勒修正案》，迫使互聯網服務供應商必須向用戶介紹并推薦使用內容過濾軟件。根據該修正案，還建立了一個委員會，起草專門用來規范互聯網的法律文本，對保護未成年人、人類在互聯網上遵守公共秩序、保護知識產權和保護消費者利益方面做出規定。

互聯網涉及政治、經濟、文化、宗教、技術等方方面面，對傳播內容層面的管控已變得越來越重要。各國都認識到互聯網是意識形態爭奪的新戰場。

二、互聯網視聽新媒體監管應遵循的基本原則

(一)堅持依法管理的原則。對互聯網依法實施管理，是國際上普遍認同的原則。對互聯網視聽新媒體實施管理，要嚴格依據法律法規進行，在法律法規授權范圍內依法履行職能。

(二)堅持境內、境外區分的原則。對境內要通過引導和扶持健康向上、導向正確的網上視聽內容的發展，防止產生負面影響，規范促進行業健康發展，維護社會公共利益；對境外互聯網視聽新媒體則要有效防止有害節目通過互聯網等信息網絡向國內傳播，強化在宣傳導向上的管控能力。

(三)堅持放寬市場準入，側重事后監管的原則。適應互聯網等信息網絡傳播視聽節目的特點，對網絡視聽新媒體側重事后監管，同時進行必要的前置審批與備案。

(四)堅持政府管理、行業自律和公眾監督相結合的原則。政府主導對互聯網進行依法管理是世界各國管理互聯網的共識，同時，要十分重視發揮行業自律和公眾監督作用，推動互聯網視聽新媒體行業自律，引導業界自覺遵守法律法規和社會公德。

(五)堅持協調配合的原則。對互聯網內容層面的管理，主要管主體、管準入、管運營、管導向；對內容層面出現的涉嫌違法犯罪行為的查辦，需要與其他權力執行機關密切協作。

三、互聯網視聽新媒體監管方式創新

廣電總局是國務院主管互聯網視聽新媒體的職能部門，其對互聯網視聽新媒體實施監管，十分注重方式創新。

(一)監管體制創新。近年來，黨中央、國務院高度重視互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理工作，中央編制部門增加了廣電總局的機構數量和人員編制。廣電總局在社會管理司增設了網絡傳播管理處，并成立了直屬局級機構——信息網絡視聽節目傳播監管中心，負責履行職能，加強管理。

傳統廣播電視監管模式中的一些特征，例如條塊結合、系統內管理等，顯然已不適應視聽新媒體監管的需要，但準入機制和內容監管的基本要求則仍然適用。因此，互聯網視聽新媒體監管需要打破現有廣電部門非垂直管理的體制，實行中央、區域、省級三級垂直監管體制。根據工作需要，上述機構可能進一步擴充、整合。

(二)技術手段創新。對互聯網視聽新媒體實施監管，要借助監控技術手段實現。在互聯網技術“魔高一尺，道高一丈”的無休止的過程中，廣電總局新媒體監管技術手段創新的總目標，是以全面、快速、準確為基本要求，立足國內自主研發，通過提高對違法違規目標的查找、定位能力，“做政府耳目，替人民把關”，提高對違法違規行為的查處能力，提高重大突發事件的應急處置能力。監控系統建設總架構已‘2007年設計完成，技術方案已經通過國家有關部門評審，正在積極申請國家立項。

廣電總局互聯網視聽新媒體監管技術系統總體結構是：

1、技術監管體系在物理上分為三個部分：位于總局監管中心的國家級系統，位于地方監管分中心的區域／省級系統，位于合作單位的前端系統。

2、技術監管體系在結構上分為三個層次：用軟件框架來監管數據表示、數據邏輯處理和數據采集與存儲。

四、以創新的精神推進互聯網視聽新媒體監管

互聯網視聽新媒體作為廣播電視新形態、新業務，代表著廣播電視未來的發展方向。在網絡傳播領域，政府如何實施有效的監管是世界各國面臨的普遍難題。盡管不同的政治制度有不同的政府監管取向，但各國監管政策都有一個共同點，即調整傳統監管方式以適應網絡傳播的特性。

(一)科學、合理的設置監管機構

要建立決策權、執行權、監督權，既相互平衡又相互制約的權力結構和運行機制，科學合理地設置互聯網視聽新媒體監管機構。在機構上，要考慮“三網融合”的大趨勢，適應未來的發展方向，建立統一的互聯網主管部門；在主管部門內設機構設置上，貫徹“決策、執行、監督”原則，改變權力過于集中、監督不力、執行效率低等問題；結合事業單位改革要求，改變事業單位主體實施“政府監管”的局面，調整機構屬性，落實行政編制，規范監管行為。在體制上，建立適應互聯網特點的監管體制，實行垂直管理，提高政府監管效能，降低監管成本。

(二)既要大力依靠科技手段，更要考慮“內容”監管的特殊性

互聯網視聽新媒體監管，說到底是對內容的管理。因此，監管的核心部分是加強節目內容的控制管理。

在監管工作中，要大力依靠技術手段，這是毫無疑問的。但近年來，對技術的態度經歷了一個顯著變化，在“過猶不及”的極端徘徊。本世紀初，互聯網視聽新媒體發展尚處于襁褓之中，對于這一新事物，尤其是因為涉及到很多新技術，不少領導和部門采取“敬而遠之”的策略，對新形態、新技術的發展反應遲鈍。隨著國家對新媒體發展的大力扶持，特別是中央主管領導的超前意識和高度重視，不少領導和部門又盲目地認為技術監管可以解決一切問題。

顯而易見，技術系統對互聯網視聽新媒體監管而言，只能是一種輔助手段。從技術上來看，要想控制網絡傳播都是不可能的。原因有三：一是監控技術必然落后于新媒體技術(一般要落后2年左右)；二是監控技術跟上來后，建設監控系統從項目報批到資金下撥、系統設計、正式建設，至少需要1年時間；三是視音頻分析技術再進步，也無法識別、判斷、認定節目的性質，無法理解節目涉及的政治、歷史、文化等背景，鑒別研判、內容評定、輿情整合、傳播分析等工作依然需要人來完成。

因此，對互聯網視聽新媒體的監管，既要高度重視監控技術系統建設，保證資金投入，不斷提高技術監控水平，最大限度減少機械重復的工作量，又要拋棄“技術萬能”論，不幻想做到對全部違法違規行為“概無遺漏”，切實屏除純技術思維。

要考慮“內容”監管的特殊性，注重培養高素質、高水平的內容監管人才。內容監管人員擔負著兩方面的任務：第一，負責解決監控技術必然落后于新媒體技術帶來的種種難題，著眼于監管實踐，根據技術系統的走向，提出細致的技術需求，寫出詳實的技術系統設計方案；第二，實實在在地完成當前技術條件下，對互聯網視聽新媒體繁重的日常監管任務，同時，不斷改進監管方式，努力提高監管水平。

建設好、利用好、管理好網絡視聽新媒體，一是要堅持一手抓建設、一手抓管理；二是要遵循網絡視聽媒體特點和規律，實行科學分類管理；三是要大興網絡文明之風，凈化網絡環境四是要創新管理方式，強化動態管理；五是要鼓勵中國特色文化的網絡視聽產品創作，我們要以創新的精神推進互聯網視聽新媒體監管工作，推動社會主文化大繁榮、大發展。