東北裝備制造業創新政策研究

摘要：《東北地區振興規劃》中重點提出將東北打造成具有國際競爭力的裝備制造業基地。深入貫徹落實科學發展觀，實施東北裝備制造業振興戰略，在振興中設計并不斷完善符合現代東北裝備制造業發展內在規律要求的制度安排，無疑是政府的重要職責。

關鍵詞：東北裝備制造業；創新政策；政策失靈

中圖分類號：F224．5文獻標識碼：A

Innovation Policy for the Northeast Equipment Manufacturing Industry

ZHAO De-hai，WANG Zhen-dong

（School of Economics，Haerbin University of Commerce，Haerbin 150028，China）[GK2!2]

Abstract:

\" The revitalization program in northeast rigion\"focuses on improring the international competitiveness of the equipment manufacturing base .

With the in-depth implernentation of the view of scientific development and the strategy of revitalizing the northeast equipment manufacturing industry，the government need take measures to improve the institutional operation efficiency for this purpose.

裝備制造業是為國民經濟發展和國防建設提供技術裝備的基礎性產業。大力振興裝備制造業，是黨的十六大提出的一項重要任務，是樹立和落實科學發展觀，走新型工業化道路，實現國民經濟可持續發展的戰略舉措。東北裝備制造業經過50多年的發展，取得了令人矚目的成就，形成了門類齊全、具有相當規模和一定水平的產業體系，成為區域經濟發展的重要支柱產業，特別是實施東北地區等老工業基地振興以來，在各級政府的政策支持扶持下，東北裝備制造業有了很大發展，為進一步研究政府政策在推進東北裝備制造業實現又好又快發展中的重要作用提供了現實依據。

一、國家出臺的支持加快振興東北裝備制造業的政策措施已初現效果

2002年，黨的十六大從全面建設小康社會的全局著眼，提出支持東北地區等老工業基地加快調整和改造，戰略實施以來，在國家針對東北裝備制造業的發展實際而制定并實施的一系列政策措施大力支持下，東北裝備制造業得到迅速發展，2006年，東北三省裝備制造業工業總產值同比增長30%以上，超過全國4個百分點，利潤增速也遠高于同期全國裝備制造業利潤和東北三省工業的利潤增速，遼寧省2006年裝備制造業首次超過石化產業成為該省第一支柱產業，全省新增工業利潤的55%來自于裝備制造業；2004年7月1日起，率先在東北三省八個行業實行生產型增值稅改為消費型增值稅，對企業購進機器設備所含增值稅予以抵扣；2004-2005年共安排東北三省關閉破產項目122戶，核銷額224億元，占全國的24.5%；為解決倍受大家關注的企業歷史欠稅問題取得進展，財政部、稅務總局實施了《關于豁免東北老工業基地企業歷史欠稅的請示》，國資委制定了《關于加快推進東北地區中央企業調整改造的指導意見》; 2004年9月到2005年2月，財政部、國家稅務總局先后下發了《關于東北老工業基地資產折舊與攤銷政策執行口徑的通知》、《關于落實振興東北老工業基地企業所得稅優惠政策的通知》、《關于進一步落實東北地區擴大增值稅抵扣范圍政策的緊急通知》；2005年5月，中國第一重型機械集團公司《發展國家重大技術裝備戰略規劃及中期總體改造項目可行性研究報告》得到了國家發改委批復，該項目總投資為108 697.73萬元，對富拉爾基本部和大連棉花島重裝基地的生產設施和裝備進行改造； 2005年哈電集團發電機產量2 133萬千瓦，電站鍋爐產量2 051萬千瓦，電站汽輪機產量2 332萬千瓦，根據國家行業權威部門統計均居國內第一；截至2006年上半年，稅務部門共辦理抵減、退稅93.46億元；2007年7月１０日，我國首臺特大型裝機容量為70萬千瓦、擁有自主知識產權、由哈爾濱電機廠有限責任公司獨立制造的水輪發電機組在三峽電站正式投入使用；8月18日，計劃投資500億元人民幣、國家“十一五”期間首個批準開工建設的我國東北第一座核電站——―紅沿河核電站主體工程正式開工，等等。

二、東北裝備制造業的深層次問題

東北裝備制造業的發展處于振興階段，成績固然要肯定，但要持續發展就首先要認清不足并及時改進才能實現跨越式發展，現時期，東北裝備制造業的深層次問題主要有:

1．生產性服務業發展滯后，整體尚未形成產業體系，還處于低服務形態，導致東北裝備制造業難以大幅度提高加工制造的效率和附加值。

2．企業集中度低，信息化程度低，規模效益不明顯，內部管理束縛多，內生發展動力不足，難以自主經營。

3．國家宏觀調控主管部門權責不明晰，缺乏溝通協調，導致政出多門，沒有形成支持東北裝備制造業加快發展的合力，對東北裝備制造業的支持政策過于籠統，具體落實難度大，相關部門出臺的政策措施后續反饋監督少，可操作性差，有時被基層企業曲解變成搭便車或套利的手段。

4．市場化改革緩慢，特別是大企業，產權體制和治理結構還有相當部分停留在計劃經濟時代，企業不能主動適應市場需求，競爭、服務意識弱，管理落后，缺乏創新、激勵、約束等機制。

5．裝備制造業內部各行業在東北地區的分工不合理，產業集群效應沒有形成。東北老工業基地裝備制造業缺乏適應市場經濟要求的產業分工體系，專業化協作程度低。

另外，在政府支持東北裝備制造業的發展中存在政府失靈現象，更有政策失靈的表現。政府失靈指政府的無效干預或者過度干預，但有時政府科學決策制定的政策措施不是因為本身缺陷，而問題出于執行過程中，即所謂政策失靈。筆者認為，政策失靈的原因是多方面的，有客觀條件的限制也有主觀執行者執行力弱導致，它是指一定時期內，由于政策主體多元化、模糊化，及政策主客體之間的信息不對稱等原因，使得政策的實施效果沒有達到預期的一種表現。目前國家實施的東北裝備制造業的支持政策尚存在以下幾方面主要不足:（1）缺乏地域層次化、區別化。東北三省并非所有城市都適合以裝備制造業為主導產業，也并非所有地區都屬于需要國家援助的“落后地區”，因此，目前國家采取政策地域適用性不夠強；（2）缺乏對裝備制造業內部具體行業分類指導。東北裝備制造業的七大類中，不同的地區側重和基礎條件不同，例如遼寧的電子信息裝備制造業現時期就不適合在黑龍江省搞；（3）政策傳導渠道不夠暢通。筆者認為，政策傳導是雙向的，主管部門要深入了解企業真實情況制定不同的政策，同時還有政策實施效果反饋，政策的實施必須是零信息成本、無管理障礙和執行障礙，否則政府干預很難取得預期效果，甚至適得其反。

三、對東北裝備制造業政策支持的必要性分析

無論從全國還是國際的范圍考慮東北裝備制造業的發展，國家和省一級出臺的各項產業政策曾經并將繼續是東北裝備制造業發展壯大的必要保證，是其帶動相關產業發展、提升地區競爭力和保障國防安全等戰略作用得以發揮的必要保證。國家之間，為了實現或保持在某一產業的優勢地位，政府就要通過產業政策來對該產業進行扶持，因此出于對國家安全的考慮，實施產業政策就有了必然性。產業政策對經濟發展的影響力事實上可以被描述為一個由邊際收益遞增逐步演變至遞減的過程，其對經濟發展的作用主要集中于從產業層次促進經濟增長，政府在基本經濟政策體系中的地位也就顯得特別重要。

對于政策綜合效果的評估不僅要考慮到政策直接作用的效果，也要考慮政策對其他方面的間接影響，即產業政策實施后所產生的波及效應。這對于全面衡量政策效果，提出政策建議都有重要的意義。政府存在的目的不僅是使國企利潤或政府財政收入最大化、使國有資產最大化，更重要是使社會利益最大化，政府政策對東北裝備制造業發展的支持作用主要體現在：

1.實現東北裝備制造業的超常規、跨越式發展。以產業政策為手段，運用政府力量推動產業結構的優化升級，實現資源的優化配置。

2.糾正市場失靈、彌補市場缺陷，均衡市場調節，增強東北裝備制造業的抗市場風險能力。

3.為企業指明產業變化方向，表明國家在一定時期內的產業發展方向，以便企業做出選擇。

4. 通過政府采購創造需求。通過政府采購對具體企業創造了“市場外”需求，間接支持企業發展，統籌區域協調發展，強化區域產業分工，保持供需動態平衡，助推企業及產業的可持續發展。

5. 發揮組織協調作用。在振興東北裝備制造業的過程中，國家有必要從戰略高度進行整體規劃，并成立相應的機構統籌裝備制造業的振興與發展。

6.組建幾家大型企業集團。一個產業有沒有競爭力取決于這個產業規模大、實力強的排頭兵企業，而這些大型企業的形成除了靠市場競爭促成，還要靠政府的支持和引導。

四、東北裝備制造業發展路徑選擇

第一，用全供應鏈信息化實現東北裝備制造業現代化。裝備制造業產業鏈長、社會化分工度高，客戶數量比較固定，對客戶信息需求不大，但對上下游供應鏈信息需求龐大而復雜，企業和用戶之間以及企業與其合作伙伴之間只有通過實施全供應鏈管理信息化，才能有效管理組織這些信息，避免“長鞭效應”。

第二，走多種力量帶動的、多層次多形式的“新產業集聚”道路，實現東北裝備制造業的規模效益。整合區域資源，延長產業鏈，再從價值鏈→價值網打破行政束縛，促進區際合作，發揮各地方的比較優勢，充分利用產業集聚過程中的技術外溢效益。

第三，調整東北裝備制造業結構，改造傳統裝備制造業，發展現代新興裝備制造業。不斷提高資源利用效率，在對傳統裝備制造業創新改造的基礎上，大力發展以信息與通訊技術(ICT)、航空航天等新興技術裝備為代表，以高新技術手段，以資源節約、資源綜合利用、清潔生產為重點的新興現代裝備制造業。

第四，將東北裝備制造業與相關服務業(產業內)融合，提升其動態核心競爭力。把那些服務生產的相關業務有選擇性的外包或者從裝備制造業企業中剝離出去，也就是說，在原東北裝備制造業產業內部分離出生產性服務業，而不是從社會引進或者政府安排的其他產業形式介入。

第五，走政府規制助推裝備制造業發展的政策型裝備制造業之路。令E為經濟政策收益，R為政策收益，C為政策成本，那對一個政策的成本收益分析顯然，政策收益E=R- C。其實政策收益是一個復雜的科學范疇，它包括實施該項政策的政治收益、經濟收益、社會收益和生態收益，其中以經濟收益為主。一般而言，經濟政策收益R越大，或政策成本C越小，則經濟政策效益E就越顯著，該政策也就越順應了市場經濟發展的內在要求。東北裝備制造業的發展顯然要極大地依賴政府政策，那對其發展效果的評價很大程度就變成了對其所實施政策的效益分析。

五、東北裝備制造業的創新政策

現階段，東北裝備制造業發展外在動力主要來自政府，那么首要問題自然是強化領導，應在各省分設裝備制造業振興發展領導分組，由國務院振興東北辦直接領導，而且不能虛設，要有統籌協調的能力、督政督辦的權力，應將裝備制造業的發展好壞列入地方領導的政績考核指標中，重點城市要設主要分管領導。以《東北地區振興規劃》中對裝備制造業的具體要求為目標，擴大宣傳、明確責任、狠抓落實，組織相關領導不定期學習培訓，不能搞流于形式的政策宣講和報告會，重點培訓主要領導對政策的理解力和貫徹力、相關產業政策理論及企業負責人和技術人員的實踐反饋信息通告等。對已經和即將出臺的各項政策要綜合考量跨期權衡、跨區權衡、跨行業權衡，將政策支持動態化和穩定性相結合、短期政策促進和長期政策引導相結合、戰略性指導和個別行業重點扶持相結合、全面推進和突出核心區建設相結合，注重實施效果，對意義深遠、影響廣泛的政策應適時提請全國人大轉化為法律。[HJ1.5mm]

1.繼續不斷完善和抓緊落實已出臺的各項政策。（1）繼續提高對東北裝備制造業財政投入資本的運營效率。推進財政轉移支付的規范化，政府通過轉移支付，特別是用于企業技術創新、產品研發的專項撥款資金的使用情況應清晰到位、科學統籌，接受外部審計。設立東北裝備制造業發展基金，同時要盤活企業現有有形資本，還應有效運營企業在過去長期的生產經營過程中所積累起來的企業商譽、標識、品牌、商標、專利權等無形資本，增加技改投入，激活存量資本，采取多角度、寬渠道防范和化解資本運營風險。（2）不斷加快組織實施具有戰略意義的前沿性技術研究、重大科技項目攻關，加快裝備制造業的產業結構調整和升級，使東北裝備制造業形成高技術、高產出、高效益的產業結構和高技術含量、高質量標準、高市場適應度的產品結構。推進重點城市裝備制造業向精密化、柔性化、集成化、智能化、網絡化、虛擬化等方向發展，在這過程中必然有“生產線上游”企業層次分明的分布在大型裝備制造業企業周邊，它們雖然效益低但可暫時支持縣域經濟發展，增加地方財政，為核心裝備企業生產輔助配套零件，這些企業就構成所謂中場產業，應鼓勵地方政府積極承接區內裝備制造業轉移，并統籌規劃布局，科學有序地將這種轉移向周邊縣域“噴泉式”科學擴展輻射范圍。（3）其他各項政策，例如法律政策、財政稅收政策、文化政策、服務政策、金融政策、技術扶持政策、對外貿易政策、知識產權政策等要繼續不斷修正、完善、發展，以發揮應有作用。

2.根據各地實際配以不同的政策扶持，促進產業集聚，形成企業特色突出→政策支持引導→裝備制造業集群發展→企業利潤上升→地方財政收入可持續增加→公共產品提供擴大→東北裝備制造業集聚規模擴大→產生特色更加突出的大型集團企業的良性循環。制定區域產業發展規劃和政策，推進產業集群，提高產業配套能力、專業化協作水平和市場競爭力。合理規劃裝備制造業產業布局，建立大東北區域裝備制造業協作體系，加快建設裝備制造業核心區、輻射區、后備帶動區域。塑造一批投資多元、實力雄厚、運作規范、競爭力強的跨行業、跨地區、跨所有制的現代化、國際化的大型企業集團，如一重集團、一汽集團、哈電站集團以支持和帶動集聚規模擴大。

3.加強產業關聯，構建生產性服務業與裝備制造業之間產業內融合、產業外協作的互動發展機制，將生產性的服務產業從各個裝備制造業企業中分離出來，通過集聚式發展推動裝備制造業服務化進程，使服務業與制造業的邊界模糊化，構建嵌套于裝備制造業內部的、具有獨立完整產業鏈條的生產性服務業。放寬生產性服務業行業準入，加大對生產性服務業的稅收扶持、用地支持、價格政策支持，培育一大批以生產性服務為主要業務的專業供應商。

4.以企業為主體，結合企業實際，全面推進東北裝備制造業信息化，充分發揮科研機構和高等院校的作用，加大裝備制造業企業的信息基礎設施建設投入，從主管部門到企業領導要充分重視網絡環境下企業信息系統軟硬件產品的開發建設和企業信息化咨詢服務體系的建設。東北裝備制造業信息化是技術革命，也是管理革命，同世界級企業同臺競技，就必須走主動創新，以信息化帶動工業化的發展之路。推行ERP管理，政府要急企業之所急，想企業之所想，為企業推進信息化指明方向、突出重點、提供服務、營造環境，從政策上、制度上給予充分地支持、全面的幫助，基于市場經濟條件下，在信息化問題上，形成和諧政企關系。

5.提高企業自由度，發揮單個企業靈活性，注重企業內生發展動力發掘。要加快國有企業的改制、改組和改造步伐，實現經營主體和投資主體的多元化，推動非國有經濟發展，吸引國外資本和民營資本對東北裝備制造業的投入，形成多種經濟成分間相互競爭、共同發展的局面。注重培育和發展一批具有國際競爭能力的大型企業和工程公司，同時也要大力扶持中小型裝備企業，促進其向專、精、特方向發展。要充分發揮東北裝備企業的比較優勢，促進裝備制造業產品市場向某些經濟相對落后國家特別是周邊國家和地區的擴展，擴大東北裝備產品的出口和國際市場占有份額。鼓勵有條件企業上市，接受資本市場約束。

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（責任編輯：呂洪英）