政府科技投入的國際趨勢及我國策略

摘要：世紀之交，科技創新成為國際競爭的主導因素。然而，我國政府科技投入的管理低下、效益不高是一個不容忽視的問題。結合我國政府科技投入現狀，應借鑒國際經驗采取強化政府科技投入力度、調整政府科技投入方向和領域、注重政府科技投入的頂層設計和統一規劃的完善策略。

關鍵詞：科技管理；政府科技投入；國際趨勢；調整策略

中圖分類號：F810．453文獻標識碼：A

Chinese Strategies of Increasing Governmental Input in Scientific and Technologic Advance

LISong-qing，ZHANG Bi-xi

(School of Ecomomics and Management，Guangdong University of Technology，Guangzhou 510090，China)Abstract:

Technological innovation has become the leading factor in the international competition.However，in China the governmental input still remains low-leveld and less efficient in this area.The paper proposes that the government should focus on the well-chosen direction and domain with the careful designing and unitary planning tactics.

世紀之交，科技創新成為國際競爭的主導因素。然而，科技創新的出現必須有科技投入的后臺保障。在全社會科技投入中，政府科技投入是一個重要組成部分。近年來雖然我國政府科技投入不斷增加，國家財政科技撥款由1985年的102．59億元增長到1996年的348．63億元、2002年的816．22億元和2005年的1334．9億元，年均增長達到兩位數，對貫徹實施“科教興國”戰略起到了重要作用，但我國政府科技投入的管理低下、效益不高是一個不容忽視的問題，亟需借鑒國際經驗加以調整和完善。

一、政府科技投入的內涵

我國科技投入的渠道和形式較為復雜，統計口徑也不盡一致。因此，研究前有必要界定政府科技投入的基本內涵。

在一般意義上，政府科技投入就是指財政科技投入。財政科技投入分為兩種形式：一種是直接撥款，即國家財政預算內安排的科研經費支出（教育事業費不在其內）；另一種是間接投入，即國家通過減稅讓利等各種優惠政策，將本來應上繳財政的部分資金留給企業或科研單位，鼓勵它們加速技術進步和新產品開發。財政直接撥款的科研經費主要包括科技三項費用、科學事業費、科研基建費，另外在其他部門的事業費中也包括一部分用于科技方面的支出。其中，科技三項費用是指新產品試制費、中間試驗費和重大科技項目補助費，近年來其使用范圍不斷擴大，主要用于國家重點科技攻關項目計劃、科技創新計劃等重點科研項目。科學事業費是指各級科技行政主管部門歸口管理的科學事業費，以及社科院系統的科學事業費。科研基建費是指政府預算支出科目基本建設支出中用于科研機構基本建設的資金，主要包括國家重點實驗室、國家工程研究中心、重大科學工程、基礎科普設施等的建設費用。通過稅收優惠所形成的財政科技投入，國內也沒有一個權威規范的統計結果。因此，筆者討論政府科技投入，主要以財政科技投入中的財政直接撥款為準。

二、政府科技投入的國際趨勢

20世紀90年代以來，世界進入“知識經濟”時代。為促進經濟社會協調發展，提升綜合國力，維護國家安全，世界各國呈現出大幅度加大政府科技投入的趨勢。不僅發達國家如此，新興工業化國家和發展中大國也是如此。這種新的國際政府科技投入趨勢，可以概括為以下幾個方面：

（一）政府科技投入大幅增長，政府科技投入占GDP的1%成為主要發達國家的投入目標

2003年，美國聯邦政府科技投入創歷史最高記錄達1 120．47億美元，比2002年增加88．97億美元，增幅達8．6%，占政府總預算的5．2%，相當于2003財政年度GDP的1%。

日本于2001新財政年度開始實施第二個科技基本計劃，該計劃提出：（1）保證政府（含地方政府）科技投入占GDP的1%；（2）爭取5年時間研發總投入達到24萬億日元，約合2 000億美元。

（二）政府科技投入與國家發展戰略及目標緊密結合，投入領域與重點更加明確

政府科技投入目標：（1）美國：強調全面領先，保持在所有科學知識前沿的領先地位。（2）德國：強調發展尖端技術，確定了四個投入目標，即原始創新的目標、全國均衡發展的目標、高技術領先的目標、技術尖端目標。（3）日本：強調發展產業共性技術，期望50年內出現30名左右諾貝爾獎獲得者。（4）韓國：強調發展產業共性技術，目標到2015年成為 亞太地區主要的研究中心，在與七大國相當的領域內，確保科學技術競爭力。（5）印度與巴西：強調局部領先，資金主要流向工業領域。

政府科技投入的主要領域：（1）基礎研究等與自主創新能力建設相關的研究成為政府科技投入的優先領域。在各國政府科技投入中，基礎研究基本保持在10%以上。（2）衛生、保健和環境等社會公益研究成為政府科技投入的重點領域。2003年美國政府醫療保健的研發投入達262億美元，占政府民用研發支出的55．7%；2001年日本政府科技投入預算中，生命科學投入增長16．7%，環境科學投入增長18．7%。（3）科技基礎設施建設成為政府科技投入不斷加強的投入領域。（4）政府支持產業技術研究更加目標導向化，支持力度也在加大。美國將聯邦政府的研究開發預算集中系統地加強美國的產業競爭力，在電子、汽車（清潔汽車計劃）、能源和環境、先進運輸等部門建立與工業界的合作伙伴關系。（5）實施戰略產品計劃，正在成為很多國家實現技術集成的重要手段，也是政府科技投入重點部署的領域。美國先后把新型材料、信息技術、生物技術等列為戰略技術，其超強、超前的投入對美國科技的全面領先和經濟發展起到了重要的支撐和引領作用。印度根據自身特點確定以軟件技術為戰略技術、軟件產業為戰略產業，對發展本國經濟起到了龍頭作用。

（三）政府科技投入管理模式更加強調“頂層設計、統一規劃”

由于政府科技投入戰略對經濟增長、社會發展和國家安全的重要性的提升，不少國家傾向于采取相對集中的管理模式，即統一協調政策、統籌配置資源、歸口管理預算等。例如，法國、德國都采取集中協調型的科技投入管理體制，設有科技管理部門，并在科技預算管理中起主導作用，掌握或調控政府科技預算2/3以上的經費；日本2001年成立了由首相直接領導的綜合科學技術會議，文部省根據科技綜合戰略方針，制定統一的科技政策；亞洲金融風暴后，韓國對科技投入體制進行了調整，國家研發管理體制由過去的部門分散型向整合型轉變，并成立由總統任委員長的“國家科學技術委員會”，負責協調科技政策、審批科技預算和審議科技優先發展領域，以增強科技投入戰略的頂層設計與協調管理的權威性；以印度為代表的發展中國家也采取了高度集中的科技預算管理體制。國家對經濟的干預較多，并強調政府對科學、公益類技術和產業技術發展的全面干預。

三、改善我國政府科技投入的對策

（一）調整科技政策，強化財政科技投入

近年來，雖然我國各級政府高度重視科技進步在經濟和社會發展中的戰略作用，在財政收入和財政支出規模均大幅增長的同時，政府科技投入總量也在不斷增加，但政府科技投入在整個財政支出中的比重不僅沒有提高，反而出現了下降趨勢。例如，國家財政科技撥款占國家財政支出的比重1996年-2002年間分別為4．39%、4．43%、4．06%、4．12%、3．62%、3．72%、3．70%，呈明顯下降趨勢。2005年，國家財政科技撥款比上年增長21．9%，達到1334．9億元，占財政支出的比重雖然回升到3．9%，但仍然較低。近年來我國科技投入總量的顯著增加，主要靠的是企業科技投入增加的拉動，政府科技投入的貢獻份額不增反降。

雖然眾多學者專家及各級領導一再強調，我國要建立完善社會主義市場經濟體制，應當效仿西方發達國家的經驗，主要依靠企業和社會的廣泛參與增加科技投入，政府應逐步從科技投入主體地位淡出。然而，應該看到我國目前尚處于社會主義和市場經濟的初級階段，我國企業與發達國家企業在經濟規模、創新意識、競爭能力、盈利水平等方面都存在較大差距，要求現階段我國企業承擔起巨額的科技投入，既脫離我國現處的社會階段的實際，也不利于企業創新能力的培育和持續提高。

國際經驗表明，科技投入的力度直接制約著科技發展戰略的執行。在經濟起飛階段，美國特別是后起的日本、韓國，政府都發揮了科技投入主導和主體的核心作用。特別是韓國，1963年政府與企業研發投入的比例曾高達93：7。根據聯合國教科文組織《科學應用與發展》關于工業化發展階段的劃分，我國目前大致處于工業化第一階段后期和第二階段初期階段。處于這一階段的發達國家，研發投入中政府投入均占50%甚至60%以上。因此，在我國現階段，政府不宜過早卸下科技投入主體地位的重任，應繼續加大政府科技投入力度，支持我國科技戰略從跟蹤模仿向自主創新轉變。為此，一是要認真執行國家各種關于科技投入的要求，立法保證政府每年科技投入的增長速度要高于GDP、財政收入和財政支出的增長速度；二是要發揮地方財政的潛力。在財政收入總量中，中央財政收入只占30%，而地方財政收入占70%。但在財政科技撥款上，地方財政科技撥款只占30%，而且地方財政科技投入占地方財政支出的比重也遠低于中央財政科技投入占本級財政支出的比重。例如，2005年，中央財政科技撥款占中央財政支出的比重為9．2%，而地方財政科技撥款占地方財政支出的比重僅為2．1%。若地方財政在科技投入方面的潛力發揮出來，政府科技投入在總量上將會得到極大改善。

（二）調整政府科技投入方向和領域

政府科技投入要瞄準學科前沿，擇優支持，貫徹有所趕有所不趕的方針，引導科技事業朝著有利于國家總目標的方向發展。隨著現代科技不斷向深度和廣度發展，任何國家都無力對所有的科研領域都投入巨大的資源。正如美國總統科技顧問馬伯格所說：“科技經費的'缺口'總是存在的，無論何時，機遇總是超越資源，這是不可避免的現實。” 因此，根據各國國情選擇重點，實施有所為有所不為的戰略，是各國政府的共識。當前，我國政府科技投入在保持增長的同時，也應摒棄無所不包的“大口袋”式的科研計劃，在處理好眼前利益與長遠發展關系的前提下，把有限的資金盡量投放在國家亟待發展的優先領域上。

具體分析，政府科技投入的重點領域有以下幾個方面：一是大幅度增加基礎研究的投入。基礎研究是技術創新的源泉，帶有明顯的公共產品特征，政府應承擔更多的責任，其經費來源主要以政府投入為主。我國目前基礎研究經費僅占研發經費的5%，與其它國家相比，差距明顯。二是加大對農業的科技投入。由于農業在國民經濟中的基礎性地位和農業技術的廣泛外部性，世界各國均很重視政府資金對農業科技創新的投入。加入WTO后。高成本高價格的我國農產品很難與國外同類產品競爭。在無法直接通過價格手段對農業進行補貼的情況下，國家可充分利用“綠箱政策”加大農業的科技投入。通過增加農業的科技投入，強化其外部功能，降低農業生產成本。三是加大科技基礎性技術和產業共性技術研究的投入。共性技術研究介于基礎研究和應用開發研究之間，常是多產業部門所共同包含的關聯技術，其特點是共用性、外部性、基礎性和關聯性。發展共性技術不僅可以提高企業自身的技術能力、創新能力，而且可以催生創新型人才。四是加大科技基礎設施建設方面的投入，加強基礎數據的采集和科學數據、信息共享工程建設，構筑科技創新基地系統。

（三）強化政府科技投入的頂層設計和統一規劃

我國政府科技投入按項目類別分，科技三項費用屬科技部門，科學事業費屬財政部門，科技基建費屬計劃部門。在一個部門內，科技經費分配和項目審批權也分散在不同的處（科）室。各部門缺乏溝通協調，自成體系，設計了多個計劃，各部門之間的計劃有不少重復。同類型研究，科技資金卻分散在多個省份、多個項目，由不同單位、不同研究人員分別進行研究。同一個項目卻可以得到不同計劃的支持，甚至有的項目通過各種計劃獲得的資金總量超過其所需資金。同一項目不同年度不同單位進行研究，項目的多個研究階段同時支持。這樣的重復科技投入，除起到為立項而立項的作用外，根本不能達到預期的研究成果。同時，在多頭管理、條塊分割、缺乏統一管理的科技投入體制下，受部門利益驅動，不少部門不同程度地存在著“部門所有制”、“單位所有制”，導致購置的設備、研究的數據信息不能得到共享、共用，其它單位進行研究時需要再次購置和收集資料，浪費大量的人力、物力、財力，降低了財政科技投入的綜合效益。這可以通過以下數據看出：一些發達國家的儀器設備利用率高達170%-200%，而中國擁有的科研儀器和設備的數量比歐盟15國的總量還多，但大多“閑得發慌”，許多儀器設備的利用率不到25%，甚至更低。

科技不是一個行業或部門，它存在于各行各業中。這種特點決定了科技管理不同于一般的行業管理，需要有一個部門或機構行使政策研究與制定、資源統籌協調的職能。目前科技部作為科技行政主管部門，本身可用于宏觀調控和調度進行戰略布局的資源極為有限，難以發揮應有作用，同時也沒有任何一個部門能夠行使這樣的職能——充分發揮協調作用，對科技經費支出結構和各部門經費分配進行綜合平衡，從而造成國家在科技投入宏觀調控管理方面的職能缺位。國務院雖然成立了國家科技教育領導小組，負責研究、審議國家科技教育發展戰略和重大政策，討論、審議重要科技和教育任務與目標，以及協調全國各部門及部門與地方之間涉及科技或教育的重大關系，但從其實際運轉情況看，并沒有在科技經費統籌協調管理和科技資源整合方面發揮實質性作用。因此，為了實現科技工作的“頂層設計、統一規劃”，建議國家建立一個超越一般部門眼界的負責科技統籌規劃的專門協調機構，集中科技及各學科專家，負責國家科技戰略和科技計劃的制定。一方面，使有限的政府科技投入資金在全局范圍內優化配置，優化支出結構。另一方面，統籌規劃和支持一些重大技術研究和開發項目，以及跨部門、跨行業的大型研究項目。

總之，在我國現階段，政府科技投入的作用有目共睹，但其中存在的問題也不容忽視。借鑒國際經驗，完善我國的政府科技投入策略，可以使我國有限的政府科技投入發揮更大的作用，盡快提升我國的整體技術創新水平。

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(責任編輯：張淑蓮)