哈大齊工業走廊公共產品合作建設的模式探析

摘要：哈大齊工業走廊公共產品的建設對于推動哈大齊工業走廊整體的發展具有重要意義。從哈大齊工業走廊內公共產品建設現狀和存在的問題上看，探討實現走廊內公共產品高效建設目標的模式，應采取地方政府之間的合作、政府、市場和第三部門之間的合作及市場與第三方部門的聯合供給來實現，從而推進哈爾濱、大慶、齊齊哈爾三市在工業走廊公共產品建設中的合作，提高財政投入效益。

關鍵詞：工業走廊；公共產品；合作建設；模式

中圖分類號：F061．5文獻標識碼：A

The Analysis of Cooperative Construction Model for the Industry Corridor of Public Goods

[JZ]Conneting Harbin， Daqing and Qiqihaer

LI Hai-tao

(School of Economics management， North-east Forestry University，Harbin 150040，China)[GK2!2]

Abstract:

The construction of the industry corridor ofpublic goods connecting， Daqing and Qiqihaer is important to the comprehensive development of the industry corridor. By analyzing the status quo and problems of building this industry corridor， the paper presents the model to achieve the goal of the efficient construction and cooperation for the public goods among Harbin， Daqing and Qiqihaer.The first input efficiency can be practically improved through the enhanced cooperation among local governments，government，market and the third-party sectors.

哈大齊工業走廊（簡稱走廊）的公共產品建設就是指公共產品的受益范圍僅局限于從哈爾濱經大慶到齊齊哈爾、包括沿線肇東、安達等市在內、綿延280余公里的、分布在黑龍江省西部一條狹長的走廊形區域，以哈爾濱、大慶、齊齊哈爾三個城市公共產品的建設為主要研究對象。在哈大齊工業走廊的發展過程中，必然帶來基礎設施、公共服務資源的重新布局和不斷擴張。因此，使走廊內公共產品建設與完善的速度跟上走廊發展的速度就顯得十分重要。

一、哈大齊工業走廊公共產品建設的現狀

哈大齊工業走廊公共產品建設的現狀主要體現在走廊對公共產品的需求和供給兩方面。

（一）公共產品的需求增加

1．鹽堿地的開發導致了對公共產品需求的增加

哈大齊工業走廊是通過開發利用重度鹽堿地等未利用地，依托現有工業基礎、產業優勢和科教人才資源，著力吸引國內外資本、技術，建設多種產業相互協調配套，新體制、高科技、外向型、生態化，結構合理、高速增長的產業高地和經濟密集區。它的規劃范圍包括哈爾濱、大慶、齊齊哈爾和肇東、安達區域內921平方公里的重度鹽堿地等未利用地及少量的農用地，土地用途轉變為工業建設用途，在這種轉變中必然要求相應的城市公共物品供給范圍和數量的增加。

2．經濟和社會的發展增加了對高層次公共物品的需求

隨著城市經濟和社會的發展，城市人口密度增加，人口、資金和物質流動規模激增，人民生活質量改善，文明程度提高，這種格局催生了城市民眾對公共產品數量和質量更高的需求。如從大慶市民消費支出水平來看，1991年市民需求的社會公共服務包括衛生醫療、交通通訊、安居入住和文教娛樂用品等四項支出只占9．7%，而2004年市民需求的上述四項社會公共服務支出達到了43．2%，接近居民消費支出的一半。因此，隨著哈大齊工業走廊的建設，市民對原來需求不多的公共物品， 如藝術館、歌劇院等以及對信息化所要求的信息基礎設施的需求將大大增加，對城市生活環境的要求也逐漸提高，對城市建設、城市生態環境、城市品位的追求應運而生，對眾多新興的、更高層次的公共產品的需求不斷凸顯^[1]。

3．走廊內投資環境的改善引起公共產品需求的增加

哈大齊工業走廊的建設不僅要依靠其原有企業的發展，更要依托哈大齊的自身優勢和特色吸引外部力量，這就對走廊的環境提出了要求，而良好的投資環境無論是硬環境還是軟環境的建設都必然引起對公共產品的高要求。例如，哈大齊三市人口近2 000萬人，客流量大，隨著哈大齊區域一體化的發展趨勢，對哈大齊城際間輕軌交通的需求成為理所當然。

（二）公共產品供給的建設取得進一步發展

1．哈大齊三市的基礎公共事業穩步發展

近年來，哈大齊三個城市的交通運輸和郵電通信業保持了穩定增長，城市公共交通設施不斷完善，運營能力和服務水平不斷提高；在哈大齊工業走廊中濱洲鐵路、綏滿公路貫穿全境，與同三、明沈、京加公路和京哈、通讓、平齊鐵路及哈爾濱、齊齊哈爾機場共同構成了綜合的交通運輸網絡。與此同時，三個城市的互聯網用戶增勢強勁；社會保障體系不斷完善，社會保障覆蓋面進一步擴大；各類教育事業穩步發展；文化事業繁榮發展；城鄉醫療衛生水平不斷提高；城市綜合環境整治工作取得突破性進展。

2．哈大齊三市的公共產品建設得到了上級政府的支持

在公共產品建設中，僅哈爾濱市從1998年到2003年就得到了中央和省政府的支持投資77．17億元，直接幫助了16個城市基礎設施項目。在國債資金的支持下，哈爾濱市建設了機場路高速公路、二環路、文昌污水處理、供水應急、供水管網改造、煤氣管網改造、馬家溝綜合整治等一大批項目，城市的交通、供水、排水、供氣、供熱等載體功能顯著增強。2004年，哈爾濱市發展改革委員會積極爭取國家發改委在資金和項目上的支持，又為磨盤山水庫供水、沿江生活污水截流、向陽生活垃圾處理廠、供水管網改造和賓縣、方正、五常、阿城四個縣（市）供水等8個城市基礎設施項目爭取到18 980萬元的國債資金支持^[2]。

二、哈大齊工業走廊公共產品建設中存在的問題及原因分析

（一）存在問題

1．部分公共產品的建設情況與同期全國平均水平還存在一定差距

以城市公用事業為例，如表1，2004年哈大齊三市的公用事業建設情況與全國城市公用事業建設情況相比，哈爾濱市的城市用水普及率、人均擁有道路面積、人均擁有公共綠地面積低于全國平均水平，大慶市城市用水普及率、城市燃氣普及率、人均擁有公共綠地面積低于全國平均水平。齊齊哈爾的各項指標均低于全國平均水平。

2．走廊建設中很多地域公共產品建設的難度大

建設哈大齊工業走廊是為緩解黑龍江省加快發展與建設用地不足的矛盾，開發利用黑龍江省西部地區大片重度鹽堿地等未利用地，這些地區基礎設施比較薄弱，地理上處于閉流區，污水排放的環境容量低，公共產品建設的難度大。

3．走廊內還沒有建立現代化的交通網絡

第一，大慶和綏化兩地來往，都繞行哈大、哈綏高速公路，距離遠、成本高、不方便；從大慶市的西南部到北安市南北長400余公里，總面積近6萬平方公里內，范圍包括拜泉、林甸、明水、青崗、望奎10余個縣，這么大的范圍沒有鐵路，制約了經濟社會的發展。第二，大慶市沒有飛機場，這極大地不利于改善大慶交通基礎設施環境、進一步擴大對外開放、引進國內外的資金和先進技術。第三，黑龍江鐵路運輸能力緊張的問題越來越突出。這一方面是黑龍江境內鐵路修建歷史早，一些線路的能力嚴重不適應客貨運量增長的需要；另一方面有些地區經濟發展比較快，客貨運輸需求不斷增長，但卻沒有鐵路通達。這種狀況如果不加以改變，對哈大齊經濟發展的制約將會越來越嚴重。

（二）公共產品供需不平衡的原因分析

由上述情況可知，隨著哈大齊工業走廊的建設與發展，對公共產品數量和質量的需求日益增加，而供給卻相對不足。其原因筆者認為可能在于以下幾方面：第一，在一個經濟區域中，公共產品不同供給主體的合作會帶來雙贏或多贏的結果。哈大齊工業走廊主要是由三個城市連接起來的一個狹長的地帶，然而盡管走廊內幾個城市屬于近域地區，由于地緣的密切聯系，城市之間公共產品的建設存在合作的可能性，但是在公共產品的建設上卻缺乏有效的溝通與交流，不能合理利用有限的資源開展城市間公共產品供給上的合作，從而充分利用臨近地區的公共產品。第二，當前公共產品提供主體仍是政府，由于政府壟斷了大部分公共產品的供給，而且這種壟斷多半是法定壟斷，因而導致了公共產品的供給不能多樣化，供給不豐富也不充足。

既然如此，這就需要進一步研究如何有效進行哈大齊工業走廊這個一體化區域的公共產品合作建設，找到適合哈大齊工業走廊根據自己的情況進行公共產品合作建設的基本路徑和做法。

三、哈大齊工業走廊公共產品合作建設的模式

（一）公共產品供給主體的合作模式

由于公共產品公共性程度不同，公共產品的供給主體有各自存在的經濟學依據，目前認為主要有市場、政府、第三部門三個供給主體。從哈大齊工業走廊的實際出發，借鑒國內外經驗，走廊內公共產品供給主體的合作可采取以下模式。

1．地方政府之間的合作

實踐證明，地方政府甚至主權國家之間的基礎設施投資合作可以取得“雙贏”的效果。比如，得克薩斯州的道拉斯和福特·沃斯兩個城市共同擁有一座機場，它坐落在另一座城市艾爾維營，這種合作在美國跨過了州界^[3]。該例子發生在富裕的美國，而在我國基礎設施總體不足的背景下，某些領域和地區卻出現了重復投資和局部過剩，城市政府之間的公共產品供給的合作遠不如聯邦國家。在哈大齊工業走廊的建設中，各地區之間有著廣闊的公共產品供給的合作機會，這不僅涉及到基礎設施（如公用機場、港口等），還涉及到公共交通、污水處理、環保、公共衛生、公共安全、供水（已有不少城市間的供水合作）以及各種區域性的社會、經濟基礎設施。隨著哈大齊工業走廊建設的加快，哈爾濱、大慶、齊齊哈爾之間的經濟社會聯系日益緊密，走廊內公共產品供給中也可能存在的搭便車問題的化解，這就需要高層政府的行政優勢來降低交易成本，但同量更需要城市政府之間從非合作博弈向多次重復合作博弈轉化。

2．政府、市場和第三部門之間的合作

市場、政府和第三部門在公共產品供給的合作可以用圖1 來表示。一定時期內，公共產品的種類是有限的，在以矩形表示的公共產品生產中，政府、市場以及第三部門都占有一定份額，并且他們之間還有交叉和重疊。其中政府和市場兩者之間既有競爭也有合作關系。當集中不同的資源來共同解決社會問題的時候，彼此之間就是合作關系。市場與第三部門，第三部門與第三部門之間，都可以通過多種聯合、合作方式，來追求公共產品供給的高效率。此外，政府、市場和第三部門三元主體可以聯合供給公共產品^[4]。

（二）公共產品供給方式的合作模式

哈大齊工業走廊的公共產品建設要遵循“政府引導，市場化運作，第三部門積極參與”為指導；由以政府為核心的單中心治理模式向政府、市場和第三部門三維框架下的多中心治理模式轉變；設立開發建設法人，以市場化方式使用政府啟動資金和國家開發銀行貸款進行走廊基礎設施建設，打造招商引資平臺；以規劃、產業政策和優惠政策等引導市場經濟主體建設工業走廊。除原有的政府提供或政府興辦國有企業、事業單位的提供形式外，隨著供給主體的多元化，哈大齊工業走廊的公共產品可采取以下幾種方式來供給: 

1．市場與第三部門的聯合供給

市場或第三部門供給主要指公共產品的投資、創建、生產以及維護保養等由私人或第三部門來單獨完成。私人可以通過收費的方式向消費者收取費用，如專業培訓機構舉辦的面向走廊內公眾的培訓教育或面向走廊園區專業人員的相關資質培訓，民辦的消防博物館，一些非營利組織提供的司法咨詢以及法律援助^[5]。而且市場與第三部門還可以通過有條件的聯合來生產和提供一定區域內的公共產品。

2．政府與市場之間的伙伴關系(簡稱PPP)模式

由于準公共產品的范圍較廣、競爭性和排他性有強弱之分，所以必須根據其特性采取不同的方式供給。政府與市場或稱為公共部門與私人部門之間的伙伴關系(Public Private Partnership簡稱PPP)模式可以是一種不錯的選擇。與單純的由政府、市場或第三部門供給相比較，PPP模式是公共與私人部門以伙伴關系充分協作的結果^[6]。其實質是政府根據社會對公共產品的需求，提出建設項目，通過招投標確立私人部門合作伙伴，私人部門負責項目的設計、建設、運營和維修。這種模式可有效緩解政府財政支出的壓力，還可以有效轉移公共部門風險，提高公共資源配置效率。近年來，哈爾濱、大慶和齊齊哈爾的經濟持續快速增長，對基礎設施等公共產品的需求在逐步加大。基于基礎設施等公共產品(或準公共產品)建設資金來源渠道少，資金籌集困難，地方政府的財政支出壓力大。如何不增加政府財政支出同時又增加公共投資的政策良方就成為政府所迫切追求的。引入私人資本，優化公共管理，PPP模式是不錯的選擇。

3．市場、第三部門與政府的聯合供給

市場、第三部門與政府可以在公共產品的生產與提供過程中形成某種聯合供應。第一，合同出租制(contracting-out)。除了少數涉及國家整體利益和國家安全的純公共產品需要由政府直接生產外，大量的公共產品都可以通過政府采購，采用合同外包的方式。合同出租制有助于對新的社會需求及時做出反應，還可以減輕領導不當等對公共服務的負面影響。第二，直接購買。政府可以直接向企業、第三部門甚至其他地方政府或部門購買某些急需的公共產品。在我國，政府之間購買起步較晚，但其在財政支出中所占比重日益突出。2001年，全國政府采購額已達 600 億元，占財政支出的 3．2%。走廊內的城市政府可以從科研機構、大專院校購買實驗室服務；向私人急救公司或運輸公司付費提供突發性緊急事件的搶救、轉移服務；還可以向相關企業采購警用裝備、器材等。第三，特許經營等政府與非政府機構合作。政府以特許或其他方式吸收合格的市場或第三部門參與提供某項公共安全產品。例如，特許經營可以是政府將壟斷性特權給予某一私營企業，讓它在特定領域里提供服務，也可以是政府將非壟斷性的經營權給予某一私營企業。比如天然氣、電力、自來水、固體廢物處理、污水處理、電信服務等。第四，政府給予補貼和優惠政策。對于那些具有較強外部性的公共產品，應按邊際成本來定價，這時政府可以對私人或第三部門提供公共產品給予一定的補貼和優惠政策，使他們能獲得一定的利益。補貼的形式可以是資金、免稅、稅收優惠、低息貸款等。像工業園區內的自來水，走廊內的天然氣、道路、橋梁等都可以采用這種生產方式。

參考文獻：

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[5] 鐘雯彬. 公共安全產品與服務供給的新秩序模式[J]. 中國人民公安大學學報，2004（1）：106-115

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（責任編輯：張淑蓮）