基于委托—代理理論視角的城市社區治理研究

摘 要：對于探索我國社區治理的最佳模式，其中理清社區治理中的各個利益主體之間的關系是重要的理論基石。文章引入制度經濟學中的委托代理理論，從委托代理理論視角分析社區治理中的各利益主體之間的關系，指出社區治理體制中存在的問題并從理論上提出解決問題的方法。

關鍵詞：城市社區 治理體制 委托—代理理論

中圖分類號：C936文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)03-016-02

隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，以及我國政治體制改革的不斷深入，城市社區生活和治理體制正發生著深刻變化，舊有的一些社會組織、管理體制已經不能適應現代社會的發展。在城市，“單位制”解體所剝離出來的社會職能和一些政府職能開始歸還給社會，逐步由社區來承擔，社區的職能和作用日益凸顯。但是中國社區建設的理念和實踐剛剛開始得到認識和發展，當前中國社區建設基礎十分薄弱，尤其體現在社區治理機制上。為此，本文引入制度經濟學中的委托—代理理論，從委托—代理理論視角分析社區治理中的各利益主體之間的關系，指出社區治理體制中存在的問題并從理論上提出解決問題的方法。

一、城市社區治理的相關概念

1.城市社區。“社區”這一概念最先是由德國社會學家滕尼斯在《共同體與社會》一書中提出來的，主要是指那些存在于前工業社會的、具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、富有人情味的社會利益共同體。社區作為居民生活的社會共同體，通常包括四個基本要素：(1)地域要素，即指有一定界限的地域，其界限一般來說是比較明確的，是社區的自然地理與人文地理的空間載體；(2)人口要素，即指具有一定數量的、以一定社會關系連接起來的、參與社會共同生活的人群，是社區運作與變遷的主體；(3)組織結構，即指社區內部各種社會群體和組織之間的相互關系及其構成方式，是社區活動得以展開的社會組織形式；(4)文化要素，一般來說是指生活在其中的社會成員在情感和心理上所具有的一定的認同感和歸屬感。

目前我國主要存在農村社區、城鎮社區和城市社區三種。本文所討論和研究的是城市社區。

我國城市社區存在方式主要有三種：一是企事業單位職工大院居住區；二是街道居民居住區；三是商品房屋居住區。前兩種類型在改革開放以前就已經存在，后一種類型是改革開放后出現的。根據比較和中國城市發展的歷史因素等，可將“城市社區”定義如下：城市社區是指在特定的區域內，由從事各種非農業勞動的密集人口所組成的社會群體和組織，按照一定的規范和制度結合而成的社會實體。它具有五個基本要素：人群、地域、設施、機構和文化。

2.治理理論。在英語中，“治理”(governance)一詞可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要是指控制、指導或操縱。作為日常用語，“治理”出現已有數百年的歷史，它通常指在特定范圍內行使權威，進行有效的安排以便實施某項計劃。全球治理委員會在《我們的全球合作伙伴》中寫道：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理是使相互沖突的利益得以調和并且使各個利益主體采取聯合行動的持續過程。

治理理論的要點是：(1)治理是指國家、公共組織、私人機構及社會個人等各種活動主體之間的關系，是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的利益得以調和并且使各個利益主體采取聯合行動的持續的過程。(2)治理的主體是多元的，在管理社會共同事務、提供公共服務方面存在著多個中心。除了政府之外，還可以是其它各種公共組織、民間組織、非營利組織、私人組織、行業協會、科研學術團體、社會個人等。(3)治理是一個上下互動的管理過程，它主要是通過合作、協調、伙伴關系、確立共同的目標等方式實現對公共事務的管理，其管理機制所依靠的主要不是政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力內容是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。(4)治理理論強調管理對象的參與，希望在管理系統內形成一個自組織網絡，加強系統內部的組織性和自主性。作為自組織網絡的管理，它有迫使成員服從的正式制度和規則，也包括人們同意或認為符合其利益的各種非正式的制度安排。管理手段既包括政治法制的，也包括經濟市場的，還包括社會的、文化的手段。(5)治理關系為信任與互惠關系。它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。

二、城市社區委托—代理結構中存在問題及原因分析

1.城市社區治理中委托人授權過程中的逆向選擇。逆向選擇是指委托人無法識別潛在代理人的稟賦時，越是劣質的潛在代理人越容易成為現實的代理人，最終導致劣者驅逐優者。在社區治理中，逆向選擇之所以可能，是因為在目前制度約束條件下，社區選民與代理人之間存在信息不對稱。在社區治理過程中，由于信息不完全，委托人不能識別優質的社區經營者(社區居委會及其它社區組織)的稟賦，如果代理人市場中優質的代理人與劣質的代理人數各占一半，從理性的角度出發，委托人愿意付出的價格最多是劣質代理人的價值和劣質代理人的價值的平均值，因為這是委托人聘用社區建設經營者的期望價值。委托人這種無奈的選擇結果只能是優質代理人退出市場，因為市場價格低于其價值，甚至也低于他的工作成本。優質代理人逐漸退出市場使市場的優質代理人進一步減少，委托人聘用的經營者的期望收益進一步降低，愿意支付的傭金也進一步降低。最后，只剩下價值、努力工作意愿和成本最低的劣質代理人留在市場上，此時除非委托人愿意雇傭這種劣質代理人，否則市場崩潰，這就是社區治理中的“逆向選擇”問題。

其根本原因在于他們之間隱藏的各種利益關系，例如，下級部門常常對上級部門隱藏著自己的真實利益所在。由于逆向選擇常常有利于對信息占壟斷性優勢的一方，利益保護與市場主體的逆向選擇行為一旦出現利益追求上的合拍，則擁有信息優勢的一方往往成為不合理制度的保護對象。

2.城市社區治理中代理人的敗德行為和短期行為。敗德行為是代理人利用自己的信息優勢，通過減少自己的要素投入或采取機會主義行為來達到自我效用最大化，從而影響組織效率。假設社區委托人通過社區居民選舉或者其他辦法選擇了具備相當能力的社區代理人，也就是說代理人具備了履行好其代理義務的客觀條件，此時，社區居民利益的切實保障就取決于代理人(政府和社區組織)是否有積極性去實現這種利益。這類社區代理問題行為產生的原因主要是委托人對社區治理相關信息掌握的不完全以及社區治理本身環境的不確定性，從而難以在“契約”(現實中表現為各類法規制度)中對代理人的行為方式及其結果加以約束。這種契約的不完備性使得社區組織對于行動的選擇具有“私人信息”。代理人在行使公共權力對社區事務進行管理時，所選擇的價值目標、行為方式及其工作努力水平就有可能低于或者有悖于委托人的期望。這類行為雖然不一定構成違法，但卻絕對地違背了代理的職業規范，我們可認為其是一種“敗德行為”。

3.城市社區代理人之間的共謀行為。共謀是指具有委托代理關系的組織或系統內一些(或全部)代理人除了和初始委托人達成的委托代理契約以外，他們之間(包括上下層級代理人之間，和同層級代理人之間)為了自身的利益又達成某種私下的協議，即子契約。這種子契約一般都違反主契約，和初始委托人的意愿不完全一致，有時候甚至相反。共謀行為的目的是以犧牲委托人的利益為代價來提高共謀者的效用狀態。我們把子契約的形成和實施定為共謀行為，把參與子契約的代理人定義為共謀者。

共謀現象存在需要一定的條件。共謀現象是委托代理關系中一種有條件的現象，其存在的條件有三：(1)多代理人。因為，當只有一個代理人時，就不存在代理人之間的共謀，這時的代理問題行為只包括敗德行為和逆向選擇。(2)權力(包括評價其他代理人績效權和決策權)。如果一個代理人沒有這些權力，可以說他就不可能為他人帶來額外效用，其他代理人也就沒有動力與其共謀。(3)委托代理雙方信息不對稱。它包括兩個方面，一是代理人相對于委托人有信息優勢，即委托人對自然狀態和代理人努力程度的信息劣于代理人；二是對代理人之間的子契約(或共謀)，委托人很難觀察到，或者觀察到的成本很大。

社區治理中的委托代理是一種多層級、多目標的代理關系，比如區政府、街道辦事處和社區居委會之間，居委會主任在向社區居民匯報社區服務建設情況，可能只說有利于自身利益的信息，這利益不只是金錢，還有居民的信任，從而更加鞏固其地位，而街道辦事處和區政府和社區居委會利益一致，同樣需要得到居民的支持，在這一點上他們的利益是一致的，這就為他們之間的共謀行為創造了條件。居民在信息不對稱和治理環境不確定的情況下，得到的信息是代理人(共謀者)按照自身利益或意愿篡改過的、偽造過的信息。結果必然是居民公共利益減少，而代理人分享通過共謀行為帶來的額外利益。代理人篡改信息的方式有多種多樣，其一是暗中封鎖真實信息，也就是把不利于代理人、而委托人又無法觀察到的信息暗中藏起來，比如一些官員包庇、袒護違紀、違法行為，假公濟私，以權謀私。其二是歪曲信息。好壞顛倒，以劣充優。比如，檢驗社區物業管理質量時，把劣質企業標榜為先進企業。其三是捏造信息。如社區居委會為得到上級重視，虛報浮夸，沒有的說成有的。

三、優化社區治理中委托—代理結構的措施

1.健全充分競爭的代理人市場。要構建一個合理的代理人市場競爭機制，應包括以下幾個方面的內容：(1)代理人職位及其任職的公開；(2)代理人的產生通過公開考試、考核，擇優錄用；(3)代理人報酬公開，報酬水平由市場決定，并與其行為結果掛鉤；(4)健全的人才市場中介服務制度和機構；(5)規范的分類管理、社會化的代理人任職資格考評制度，以及代理人信息庫的正常運轉。

2.確定合理的代理人收益。首先，要建立一個精簡、高效、高素質的社區治理主體結構，就應該為代理人提供略微偏高的代理收益。另一方面，略微偏高的代理人收益在增加代理人的職業優越感的同時，也將增大代理人的問題行為的機會成本，從而加大問題行為的心里成本。其次，應當準確度量和評價代理人的工作績效，以確定代理人略微偏高的代理收益。對代理人的工作績效進行準確度量與評價，是委托人給代理人適當報酬的決策依據，從而構成實現委托人對代理人有效激勵約束的重要一環。假如委托人不能恰如其分地評價出代理人的行為與績效，那么，會導致代理人工作積極性的受挫，從而可能誘發代理人的偷懶行為及對委托人的欺詐行為。這些都會造成委托人的效用損失，影響其利益目標的實現。

3.建立約束機制。委托代理研究的核心問題，就是激勵和約束。約束機制是一種反向激勵，沒有約束就沒有合理的行為。為了使激勵機制達到目的，必須建立起相應的約束機制，以規范和制約代理人的行為，在激勵與約束之間促成良性循環。因此，應當從制度約束的完備性上，通過法制化、制度化以形成有效的約束機制。(1)科學地制定代理契約。如前所述，社區建設中的委托代理關系的維系是有償的，為了保證這種關系的正常運轉，就必須確立責權利對稱的代理契約。在確定契約時，應打破傳統委托代理關系中代理人沒有自我利益要求的完全自覺性假設，充分考慮代理人謀取最大代理費用、尋租、希望連任和親緣化等自利性行為，并通過利益導向機制，整合委托人和代理人的目標。同時，將代理人的報酬與行為結果相聯系，讓代理人承擔逆向選擇、道德風險等非效率行為帶來的損失，并制定違約行為的保證措施。(2)加強法律約束。法治社會的主要原則在于樹立法律的最高權威，用法律保障公民的權利，同時限制政府權力。法律必須對代理人的資格與報酬、委托行為與代理行為、代理行為結果的評價、獎勵與處罰，代理契約等予以規定。同時，對委托人和代理人的權利和義務、代理人的產生途徑和方式、解除委托代理關系的條件和方式，以及公民監督、檢舉問題行為的權利等等，也應詳加規定。另外，還需要加大法律的懲罰力度，建立有強大威懾力的事后懲罰機制，加大代理人的機會成本，從而將事前法律規范與事后法律懲罰相結合，最大限度地確保公共權力的正確行使。(3)明確責任約束。授予工作人員以特定權力，必須使其承擔相應的責任。如果社區管理人員不對自己行使權力承擔責任，就可能導致職務怠慢或濫用權力，進而降低社區公共行政的績效。在社區治理機構內應建立和健全責任制度，如現在實行的行政首長負責制，讓掌握公共權力的行政人員對其行為負責，依法懲處那些不負責任的行為，減少推諉行為，達成責權的統一。(4)完善監督機制。在法律約束中，規則不僅具有形式的效力，還應具有實際的效力。從某種程度上說，中國存在的突出問題是執法不嚴。因此，在法制化水平較低的情況下，強化監督機制對保證工作人員行為廉潔高效尤為重要。社區建設應當從以下幾個方面完善監督機制，在制度上保證監督約束的力度和效果:一是健全政務公開制度；二是健全以權力制約權力的監督機制，構造完善的監督網絡體系;三是完善社會輿論監督機制，充分發揮新聞媒體反映民意、揭露問題和監督政府的積極作用，同時健全社會監督體系，發揮公眾對公共權力監督作用，以使代理人的各種不良行為得到有效的遏制。(5)道德約束。為解決“道德風險”問題，形成一定的外在輿論和內在約束是十分必要的。要使外在的激勵約束制度有效，就必須以健全的工作人員公共道德作為基礎。如果工作人員缺乏起碼的履行公務所需的職業道德，那么不管外在制度如何完善，都難以在實施過程中達到預期效果。道德約束是制約機制的高層次要求，它使作為外在行為規則的激勵與約束制度內化為代理人的責任和良心，從而達到社會約束與自我約束的有機結合，形成最為有效的約束。

參考文獻：

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4.陸建新.雙層委托代理：蘇南模式運行機制的理論實證分析.學習與探索［J］，2004（9）

（作者單位：上海大學國際工商與管理學院 上海 200000）

(責編：小青)