對借鑒美國政府績效預算的一點思考

摘 要：十七大報告中提到要“深化預算制度改革，強化預算管理和監(jiān)督”。為了促進我國的政府預算水平，采用了比較、理論和實踐結合等方法，從財政管理的角度對美國績效預算的背景和做法進行了一定剖析。并認為從我國財政管理存在的問題出發(fā)，其具體做法有可借鑒性，但應當注意從我國實際出發(fā)，不能生搬硬套。

關鍵詞:借鑒 美國 績效預算

中圖分類號:F812.3 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)03-067-02

政府績效預算是政府預算方法的一種創(chuàng)新，這種預算方法將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，把預算資源的分配與政府部門的績效聯系起來，強調結果和效率，目的是提高財政支出的有效性。政府績效預算是政府從注重投入向注重結果的轉變。政府績效預算最早由美國聯邦政府于20世紀50年代開始采用。20世紀90年代，西方國家在預算管理方面紛紛轉向實施績效預算，實施績效預算成為各國政府預算改革的發(fā)展趨勢。十七大報告中提到“深化預算制度改革，強化預算管理和監(jiān)督” ，這說明了提高我國政府預算水平的重要性和迫切性。本文采用了比較分析和理論聯系實際等方法，從財政管理的角度，分析了比較典型的美國政府績效預算的背景和做法，以期有益于我國的政府預算發(fā)展。

一、美國政府實施績效預算的背景

（一）不斷增加的財政赤字要求進一步提高財政支出效率

自二戰(zhàn)后，由于財政支出規(guī)模的不斷增加，致使美國的財政赤字總體上不斷增大，促使美國政府不斷尋找抑制和壓縮財政赤字的有效途徑。由于美國的經濟不太可能出現突然的高速增長，所以想通過增加財政收入來解決赤字問題是不太現實的。事實也表明通過支出管理來解決支出壓力是有效的。這產生了進一步提高支出管理和預算管理水平的動因。

（二）人口老齡化趨勢增加了未來財政支出的壓力

人口老齡化趨勢能夠對一國的財政狀況產生長遠的影響，會造成未來財政支出的不斷增加。典型的對老齡人口的支出形式是社會保障、老年保健醫(yī)療等等。隨著老齡人口的增多，這一部分財政支出會持續(xù)增加。這一類的支出通常是不能夠壓縮的，所以對未來的財政支出造成了較大的壓力。這也產生了進一步提高支出效率和預算管理水平的要求。

由于以上等因素，要求進一步提高政府預算管理水平，以提高政府支出效率。從而，在原有部門預算、政府采購制度等支出管理工具的基礎上，逐步地發(fā)展了績效預算這一工具。

二、美國政府績效預算的做法

（一）通過立法規(guī)范政府績效預算

1993年美國國會頒布了《政府績效與結果法案》，該法案規(guī)定美國政府要對政府支出進行系統(tǒng)的績效評價，并將績效評價結果作為預算決策的重要依據。具體來說，該法案要求：所有的聯邦政府部門必須在每一個財政年度之前編制年度績效計劃，設立明確的績效目標；總統(tǒng)預算辦公室在各部門的年度績效計劃的基礎上編織總體的年度績效計劃，它是總統(tǒng)預算的一部分；各部門的預算安排應與其績效目標相對應，并且須提交給議會審議；在每一個財政年度結束之時，各聯邦政府部門須向總統(tǒng)和議會提交年度績效報告，對實際績效結果與年度績效目標進行比較。《政府績效與結果法案》的頒布實施說明績效預算在美國已經形成比較成熟的制度體系，對美國提高支出效益發(fā)揮了重要的作用。

（二）建立了比較完善的財政支出績效評價體系

1.每個政府必須制訂六年的戰(zhàn)略計劃，每隔三年對其進行調整。戰(zhàn)略計劃的內容包括：本部門的工作任務；總體的工作目標及如何實現目標；戰(zhàn)略計劃中總目標與年度績效目標的關系；影響績效總目標實現的主要外部因素等。實際上，戰(zhàn)略計劃提供了未來六年的支出和績效框架，起到一個戰(zhàn)略規(guī)劃的作用。

2.在戰(zhàn)略計劃的框架之內，制定年度績效計劃。年度績效計劃的內容包括：年度績效目標；年度績效指標；測量績效的方法；未達到年度績效目標擬采取的工作程序、技巧、技術、人力資源、信息和其他資源；賦予管理者的權限和責任。年度的績效目標來自于戰(zhàn)略計劃的總目標，年度計劃實現的目標是實現戰(zhàn)略計劃總目標的一部分。

3.在年度績效計劃實施之后要形成年度績效報告。在報告中要對實際取得的績效和年度績效計劃中的績效指標進行比較；如果沒有達到預定的績效目標，要說明沒有達到的原因等。并將最終的評價結果作為未來預算決策的一個重要因素。

從計劃、實施、測定到評估形成了一個完整的評價周期。從不同的層面和程序構建了系統(tǒng)的績效評價體系。

（三）建立了有效的監(jiān)督檢查制度

1.通過《政府績效和結果法案》規(guī)定了國會和行政部門在績效預算中各自的職責和作用，行政部門編制的績效預算要通過國會的審議。國會在績效預算確定過程中發(fā)揮了比較獨立和重要的作用。

2.制定了《聯邦績效檢查》對《政府績效和結果法案》實施進行檢查。由副總統(tǒng)負責此項工作，以檢查該法案的目標是否實現。事實證明這項措施產生了較好效果。

三、我國財政管理目前面臨的問題

（一）我國目前的財政支出效率比較低

這主要表現在兩個方面。一方面支出結構不夠合理，支出結構的確定存在很大的隨意性。在政府預算資源的分配過程中 ，主觀因素過多，盲目投資、重復投資的項目很多。不能夠把有限的財力使用到最需要的地方去。另一方面支出的管理水平低下。項目的投資效益不能夠引起足夠的重視，重投入不重產出，造成了投入資金和資源的浪費，有相當一部分的項目超概算、超工期和達不到預期的設計水平。

（二）我國已經進入老齡化社會，而且具有老齡人口規(guī)模大、比例高、增長快的特點，未來財政支出產生了巨大的壓力

老齡化社會的的國際標準是60歲以上的人口占總人口的10%以上或者65歲以上的人口占總人口的7%以上。一方面我國的出生率自從計劃生育以來不斷下降，另一方面由于生活和醫(yī)療水平的提高等原因，人口的預期壽命不斷增長。這些因素導致了我國的老年人口比重不斷增加。全國老齡辦發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》指出：中國已于1999年步入老齡化社會，從2001年到2020年將處于快速老齡化階段，從2021年到2050年將處于加速老齡化階段。人口普查及人口研究中心預測數據顯示，到2050年，我國60歲和65歲以上的老齡人口總數將分別達到4.5億和3.35億，占總人口的比重將分別超過30%和20%。我國的社會面臨老齡人口規(guī)模大、比例高、增長快的困境。而且我國的老齡化程度高于世界平均水平。這勢必導致我國的社會保障支出猛增，造成財政支出的困難。這迫切要求進一步提高財政支出的效率和預算管理水平。

財政支出效益缺乏切實有效的考核機制是造成財政資金浪費嚴重、使用效益低下的制度根源。因此，建立一套完整有效的財政支出效益評估體系和績效預算制度是完善我國財政職能、提高財政支出管理水平、實現財政支出科學化、規(guī)范化的迫切要求。

四、可以借鑒美國政府績效預算的幾個方面

（一）應當認識到政府績效預算是提高政府預算管理水平，提高政府支出效率的必然要求和趨勢

政府績效預算最早由美國提出，并得到成功地發(fā)展和實施。實際上，政府績效預算是近些年來西方發(fā)達國家，特別是經濟合作開發(fā)組織成員國在政府預算資金及項目管理上的一個主要發(fā)展和進步。從此我們可以認識到績效預算是世界預算管理和支出管理的一個總的發(fā)展趨勢。其做法應該受到我國的重視，應對其進行深入研究，吸收其思想精髓，用于我國的實踐。

（二）發(fā)展政府績效預算必須循序漸進

美國的政府績效預算之所以比較成功，是與其多年的發(fā)展和循序漸進的策略分不開的。美國在20世紀50年代就提出了政府績效預算，但是由于公共支出的效益難以量化等原因，當時的實施不是很成功。而《政府績效和結果法案》的最終通過是以加州10年來的績效管理的成功經驗為基礎的。在《政府績效和結果法案》通過之后又是逐步推開的。而且績效預算是以其完善的部門預算、政府采購制度、國庫集中收付制度為基礎的。從我國的實際情況來看，我國的部門預算、政府采購制度、國庫集中收付制度起步不久，這就決定了我國的績效預算必須長遠規(guī)劃，采取務實的做法循序漸進。

（三）重視人大的立法和監(jiān)督作用

美國的政府績效預算之所以得以成功實施，并使之成為政府日常管理的重要內容，與國會的立法，即通過《政府績效和結果法案》是分不開的。并且由于美國國會不依附于行政部門，而是獨立于行政部門，保證了其在立法上的權威，能夠對政府預算形成有效的的監(jiān)督。同樣，在我國，績效預算若要想得以成功建立與實施，就要求進一步提高人大的地位，進一步提高人大的作用。

值得提醒的是，美國的政府預算制度的實施是與其特定的政治制度和經濟制度為基礎的，所以其做法不能夠生搬硬套。應當結合我國的情況進行適當的借鑒，特別是要取其思想精華為我所用，否則可能會適得其反。

參考文獻:

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3.張少春. 美國實施政府績效與結果法案的基本情況及其對我國的啟示.廖曉軍主編. 財稅改革縱論［C］. 北京：經濟科學出版社，2004

(作者單位：河南師范大學政治與管理科學學院 河南新鄉(xiāng) 453007)（責編：賈偉）