試談對企事業(yè)單位主要負責人的內部控制

摘 要：文章分析了完善對企事業(yè)單位主要負責人內部控制的重要性，指出必須優(yōu)化企業(yè)內部控制設計，加強對主要負責人的監(jiān)督和約束，懲罰與激勵機制并存，才能最大限度地避免和防范腐敗事件的發(fā)生。

關鍵詞：企事業(yè)單位主要負責人 內部控制 懲罰與激勵

中圖分類號：F272.9文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)03-166-02

一、完善對企事業(yè)單位主要負責人內部控制的重要性

企事業(yè)單位主要負責人貪污腐敗，隱蔽性較強，有的頭上還有一個乃至多個光環(huán)，難以發(fā)現，等東窗事發(fā)，已累積成大案要案，給國家造成難以挽回的巨大損失，如黑龍江省石油公司原總經理劉佐卿向國外轉移資金1億多美元，游離賬外的國有資金3.6億元；又如，甘肅省機械廳原廳長李連維在1992—1994年間收受現金賄賂245萬元，以及高檔家具、鉆石項鏈、勞力士手表等物，又違法借款給個人，給國家造成400多萬元的經濟損失；再如，武漢市中國長江動力集團公司原黨委書記、董事長兼總經理于志安，將長江動力集團在國外投資興建的注冊資金為50萬美元、年電費收入1000萬美元的電廠從一開始就以個人名譽注冊，逃到國外后“合理合法\"地將該廠據為己有。究其原因，除這些人本性貪婪，黨性原則性不強外，授權不當導致的權力過分集中，內部控制不健全導致的監(jiān)管缺位，都是滋生腐敗的溫床。

與成熟市場經濟國家相比，我國內控標準體系建設起步較晚，內部控制對國內大多數企業(yè)而言還是個新事物。而據統計，在我國，按照公司法注冊的企業(yè)只有按照企業(yè)法注冊的1/6，這就意味著相當多的國有企業(yè)是廠長負責制。因此筆者認為，盡早完善對企事業(yè)單位主要負責人的內部控制是重中之重。

二、優(yōu)化企業(yè)內部控制設計，加強對企事業(yè)單位主要負責人的監(jiān)督和約束

對一個組織來說，將內部控制設計得越符合實際，該組織的風險越小。財政部副部長王軍對內部控制有精辟論述：“建立一套以防范風險和控制舞弊為中心，以控制標準和評價標準為主體，結構合理、層次分明、銜接有序、內容完整、方法科學的內部控制標準體系，以及有關政府部門為引導、各單位具體實施為基礎、會計等中介機構咨詢服務為支撐，政府監(jiān)管、自我評估和社會評價相結合的內部控制實施體系，推動企業(yè)完善治理結構和內部約束機制，不斷提高經營管理水平和可持續(xù)發(fā)展能力。”具體可分解成以下幾點：

1.營造良好的企業(yè)內部控制環(huán)境。控制環(huán)境是企業(yè)內部控制的一個重要組成部分，它規(guī)定單位的紀律與架構，影響單位文化氛圍并影響員工的控制意識，是由企業(yè)全體職工、主要是企業(yè)管理者所造就的，是充分有效的內部控制制度得以建立和運行的基礎和保證。良好的控制環(huán)境是企業(yè)內部控制得以有效運行的前提條件。

控制環(huán)境的首要內容是董事會、經理層和員工的風險意識和風險管理理念。另外，科學合理的組織結構設計和適當的職責和權力的分配是控制的主要內容。《企業(yè)內部控制規(guī)范——基本規(guī)范2007（征求意見稿）》指出：董事長（或者法定代表人、代表企業(yè)行使職權的主要負責人）對本企業(yè)內部控制的建立健全和有效實施負責。但由于我國國有企業(yè)和國有獨資公司比重較大的特殊情況，這種法人代表負責制因缺乏必要的監(jiān)督與約束反而容易導致腐敗發(fā)生，因此需強調上級主管部門的責任。

2.在對企事業(yè)單位主要負責人進行選拔時，董事會或上級主管部門在選擇時不僅要注重其經營管理才能，更要考察其誠信和道德價值觀，包括對投資者、董事會、員工和客戶的誠信度等，在以后的經營管理過程中還要加強對其重大決策的參與和監(jiān)督力度。

3.應建立有效的反舞弊機制。“淮南為橘，淮北為枳”，如不清除滋生腐敗的土壤，優(yōu)良的種子也會結出邪惡的果實，而有效的反舞弊機制，正是企業(yè)防范、發(fā)現和處理舞弊行為、優(yōu)化內部環(huán)境的重要舉措。有個貪官，被捕后在看守所內寫出如下悔過書《我的錯誤是在無監(jiān)督約束下發(fā)生的》，據說許多貪官在落馬后也愛抄襲這篇文章。雖然很可笑，卻也是個例證。因此，企業(yè)應當建立健全反舞弊機制，明確有關部門在反舞弊工作中的職責權限和協調機制，規(guī)范反舞弊調查處理程序，建立情況通報制度，及時防范因舞弊而導致內部控制措施失效、影響內部控制目標實現的風險［《企業(yè)內部控制規(guī)范——基本規(guī)范2007（征求意見稿）》第30條］。

（1）給予經營管理者適當授權。對于企業(yè)法定代表人，既要保證其經營決策的獨立性和權威性，又要保證其經濟行為的效益性和廉潔性，權力的度量界定是關鍵一環(huán)。恩格斯說過，有超過300%的利潤，資本家們敢冒殺頭的風險。同樣授權過大過多，必然導致意志薄弱者置國家法律法規(guī)于不顧而鋌而走險；上級干預過多授權過少過死，又束縛了經營管理者的手腳，不能充分發(fā)揮其主觀能動性。因此，在具體授權時，應先認真研究從而準確掌握，這樣既能保證經營決策有效運作、管理制度有效貫徹，又能保證權力制衡得到落實。另外，還需注意有人鉆空子，化整為零，突破授權范圍。

（2）充分發(fā)揮內部審計和外部審計的結合效用。國際內部審計師協會（IIA）頒布的《內部審計實務標準》實務公告中明確規(guī)定：及時向審計委員會報告與公司內部控制有重大關聯管理層或雇員的可疑舞弊行為，是內部審計部門的職責。據此規(guī)定，內部審計有義務監(jiān)督、發(fā)現并報告企事業(yè)單位主要負責人的可疑舞弊行為，確保所有者對公司的最終控制權，從而保證企業(yè)內控制度更加完善、嚴密。內部審計部門應獨立于具體操作和管理之外，直接對最高決策層負責。最高決策層負責應賦予內審部門適當的權力，包括追查異常情況和提出處罰的權力，對其負責人的任免應慎重，并與其保持暢通溝通。為杜絕企事業(yè)單位主要負責人濫用職權所造成的內部會計控制制度形同虛設的情況，也為了彌補內部審計人員素質不高、結構欠合理的不足，要定期或不定期地請國家審計機關、會計師事務所等機構來開展企業(yè)內部審計工作。審計內容可以包括：企業(yè)經營管理者是否重視內部控制制度；產權關系是否明晰；法人治理結構是否健全；各種管理控制方法是否有效貫徹執(zhí)行；內部審計是否獨立；審計功能是否有效；企業(yè)能否自覺接受外部監(jiān)督等等。應當強調的是，接受外部審計的機構和承接單位年度審計的會計師事務所不能是同一家。

（3）企業(yè)應當完善投訴、舉報管理制度。俗話說，群眾的眼睛是雪亮的，企事業(yè)單位主要負責人貪污腐敗雖然不易發(fā)現，但也不是沒有蛛絲馬跡可循的，往往最先發(fā)現的都是普通人民群眾。必要時可考慮設置舞弊舉報熱線，明確投訴、舉報處理程序、辦理時限和辦結要求，確保投訴、舉報成為企業(yè)反舞弊和加強內部控制的重要途徑。最高決策層對群眾的舉報應有足夠的重視，任何事物的發(fā)展都經歷著量變到質變的過程，大案要案也是由一頓飯一個紅包累積成的，完善投訴、舉報制度可以把企事業(yè)單位主要負責人的貪念扼制在萌芽狀態(tài)，避免小洞不補大洞吃苦的現象發(fā)生。

（4）董事會或上級主管部門應當結合企業(yè)的經營范圍、業(yè)務流程和其他情況，明確針對主要負責人的反舞弊的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，如臨時性授權、對內、對外的重大投資、工程決策、擔保借款、預算控制等。

企業(yè)應當加強對臨時性授權的管理，規(guī)范臨時性授權的范圍、權限、程序、責任和相關的記錄措施。有條件的企業(yè)，可以采用遠程辦公等方式逐步減少臨時性授權。

企業(yè)對于金額重大、重要性高、技術性強、影響范圍廣的對內、對外的重大投資、工程決策、擔保借款等，應當進行可行性研究，實行集體決策審批或者聯簽制度，應有完整的會議記錄并明確責任，任何個人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策意見。如特別重大的還需報上級主管部門聯簽批準和備案，以防主要負責人搞一言堂，操縱會議。

三、懲罰與激勵機制并存

標準制定是內部控制和內部治理的基礎，執(zhí)行是內部控制和內部治理的靈魂，責任追究是內部控制和內部治理的保證。對于主要負責人的違法舞弊行為，發(fā)現一樁查處一樁，決不因他們有保護色或保護傘而姑息縱容。這既是對罪有應得者的懲罰，對其他有違法之念的人也是一把高懸的達摩克利斯之劍。此外，對企業(yè)有突出貢獻的主要負責人，也應該進行重獎，即可避免紅塔集團董事長因心理不平衡而走上犯罪道路的悲劇發(fā)生。

參考文獻：

“雙面人”現象——談部分企事業(yè)單位的內部控制

(作者單位：南京市地產發(fā)展中心 江蘇南京 210008)(責編：若佳)