農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度之思考

摘 要：土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，必須明確允許土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利和義務(wù)，并對流轉(zhuǎn)給予規(guī)范。土地產(chǎn)權(quán)制度既包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也包括法權(quán)關(guān)系。但現(xiàn)行立法并沒有明確界定哪些土地是國家的，哪些土地是集體的。國家在征用集體土地所有權(quán)的同時也應(yīng)一并征收集體土地所有權(quán)紙上所設(shè)的承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和租賃經(jīng)營權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利。否則，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)將遭到毀滅性的破壞，農(nóng)村改革以來逐步發(fā)展形成的農(nóng)民的土地權(quán)利也將完全喪失。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán) 流轉(zhuǎn)機(jī)制 土地承包法

中圖分類號:F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號：1004-4914(2008)03-223-02

可流轉(zhuǎn)性是土地的一個重要特征。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在公平原則的基礎(chǔ)之上，按照國家規(guī)劃和土地使用的效益原則，而建立起來的農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

但它們都只能是完全的或部分的權(quán)屬關(guān)系的變動，而絕不是空間位置的變更。產(chǎn)權(quán)制度是指一定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則相結(jié)合而存在的，并且能對產(chǎn)權(quán)關(guān)系實(shí)行有效保護(hù)、調(diào)節(jié)和組合的制度安排。“土地產(chǎn)權(quán)制度”這一概念包括以下兩個方面的內(nèi)容：其一，土地產(chǎn)權(quán)制度是一定社會條件下，人們在占有和利用土地過程中所形成的人與人之間結(jié)成的社會關(guān)系的總稱。其二，以土地為媒介結(jié)成的人與人之間的關(guān)系，有的上升為國家意志，形成有關(guān)土地的法律和政策。因此，土地產(chǎn)權(quán)制度既包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也包括法權(quán)關(guān)系。前者屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，后者屬于上層建筑。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，就應(yīng)當(dāng)規(guī)范使用土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，使農(nóng)民能夠更多地獲得對土地的處理權(quán)和收益權(quán)。

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)要素和勞動對象的土地，適度的規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要條件和客觀要求。農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營是指土地的經(jīng)營在最優(yōu)的規(guī)模上實(shí)現(xiàn)勞動、資本、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高土地的生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，從而獲得收益的最大化。低價征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社會基金課題組和國家軟科學(xué)重大項(xiàng)目課題組2003年8月至2004年6月聯(lián)合調(diào)研，征地方面的糾紛是目前農(nóng)民反映的主要問題，占總數(shù)的60.1%。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的基本模式是集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。這種制度模式在20世紀(jì)80年代曾極大地推動了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但是隨著時間的推移，其內(nèi)在缺陷也逐漸暴露出來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.國家與集體的土地所有權(quán)界線不清。根據(jù)我國法律規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地，國家依法征用的土地，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于全民所有即國家所有。從上述立法我們可以得出：農(nóng)村土地除了國家的就是集體的。但現(xiàn)行立法并沒有明確界定哪些土地是國家的，哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有。即使是我們一般認(rèn)為界定得比較清楚的城市土地，實(shí)際上也是極其模糊的，比如城市市區(qū)范圍內(nèi)存在著一些集體所有的土地。特別是隨著城市的不斷發(fā)展，新設(shè)建制市的不斷涌現(xiàn)，老城市區(qū)的不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了新設(shè)建制市的市區(qū)土地是否自然而然地由原集體所有變?yōu)閲宜械膯栴}。同時，建制鎮(zhèn)被法律認(rèn)可為城市范圍，而建制鎮(zhèn)的土地實(shí)際上主要屬于集體所有。因此，這種模棱兩可、含含糊糊的規(guī)定，似乎連立法者也解釋不清。

2.土地所有權(quán)效力不完全。

《民法通則》第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”可見，占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。從理論上講，農(nóng)民集體擁有法定的土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但事實(shí)上，我國的集體土地所有權(quán)是一種不完全的所有權(quán)。首先，在使用權(quán)和收益權(quán)方面，通過承包合同而取得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，本來可以享有合同所約定的土地使用權(quán)和爭取最大收益的權(quán)利，然而鄉(xiāng)、村干部卻可以任意解除合同或到期不續(xù)定承包合同，還有些基層人民政府以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，強(qiáng)行干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)。另外，“一些基層政府組織以行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配”。我國人多地少，人地矛盾比較尖銳，人口對土地的壓力越來越大，但現(xiàn)實(shí)情況卻是隨著工業(yè)用地與城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)展，現(xiàn)行農(nóng)民土地權(quán)益被隨意剝奪的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。大批農(nóng)民被迫離開賴以生存的土地，導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)又失地。其次，農(nóng)村集體土地所有權(quán)無最終處分權(quán)，一方面，國家建設(shè)需要使用集體所有的土地時，國家只要通過征用就可以了。另一方面，我國立法不但禁止集體土地買賣，而且禁止有償轉(zhuǎn)讓。集體所有的土地只有經(jīng)國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓、轉(zhuǎn)讓。這不僅使集體所有者失去了對土地的處分權(quán)，同時也使本應(yīng)屬于集體的出讓金流入國庫。據(jù)此，集體土地所有權(quán)在很大程度上失去了所有權(quán)的應(yīng)有意義。

3.現(xiàn)行土地征用制度難以保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的土地他鄉(xiāng)權(quán)利。根據(jù)我國民法原理來分析，集體土地所有權(quán)被征用并不必然導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的土地他鄉(xiāng)權(quán)利的消滅。也就是說，國家在征用集體土地所有權(quán)的同時也應(yīng)一并征收集體土地所有權(quán)紙上所設(shè)的承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和租賃經(jīng)營權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利。否則，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)將遭到毀滅性的破壞，農(nóng)村改革以來逐步發(fā)展形成的農(nóng)民的土地權(quán)利也將完全喪失。

二、建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道

2002年8月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地承包法》，以立法的形式明確了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，這是我們處理土地流轉(zhuǎn)問題的政策和法律依據(jù)。其基本的政策導(dǎo)向是：從保障農(nóng)民的土地權(quán)益和穩(wěn)定農(nóng)村大局出發(fā)，在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，使之朝著健康、有序的方向發(fā)展。這在實(shí)質(zhì)也就有了土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的含義。

土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，必須明確允許土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利和義務(wù)，并對流轉(zhuǎn)給予規(guī)范。從主體上來說，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的初始主體分兩類，一類是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一類是行使集體土地使用權(quán)的農(nóng)戶；內(nèi)容上，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)包括土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩種形態(tài)，它們的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容是地租、地價市場實(shí)現(xiàn)；形式上，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是通過地租、地價實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場形式，即買賣、出租和抵押。土地買賣是以地價為杠桿的土地產(chǎn)權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓，這是土地產(chǎn)權(quán)的全部出讓。土地出租是以地租為杠桿的土地產(chǎn)權(quán)某項(xiàng)權(quán)能—使用權(quán)的契約轉(zhuǎn)讓。土地抵押則是以地價為尺度，以土地產(chǎn)權(quán)為對象的債權(quán)擔(dān)保，已并不直接涉及土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，只有當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)擔(dān)保的債務(wù)不能如約履行時，才會發(fā)生土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。工具上，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場工具是土地產(chǎn)權(quán)證書。它是土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)借以實(shí)現(xiàn)的法律憑證。土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)工具是土地所有權(quán)證書，如一般所說的地契；土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的工具是土地使用權(quán)證書。

1.土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持土地權(quán)利登記原則。登記能夠明確土地的歸屬，有利于保護(hù)權(quán)利人，使享有權(quán)利的人在設(shè)定范圍內(nèi)(如農(nóng)土農(nóng)用)有權(quán)自由行為，使其他人在設(shè)定范圍內(nèi)負(fù)不作為的義務(wù)；登記具有公開擔(dān)保的作用，能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，并確保安全和有效，有助權(quán)利人高效率地使用土地;登記還可以作為貸款的依據(jù)，權(quán)利人可以據(jù)此獲得貸款來改善土地的生產(chǎn)能力。同時，要堅(jiān)持契約自由原則。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種自由經(jīng)濟(jì)，即以自由的方式實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。“沒有契約自由，就沒有真正的民法和真正的市場經(jīng)濟(jì)。”理想的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)是經(jīng)濟(jì)主體自由進(jìn)出市場、商品自由流通、要素自由組合、價格自由議定、結(jié)構(gòu)自由調(diào)整。土地權(quán)利可轉(zhuǎn)讓性，一方面確保土地資源的利用最有價值，另一方面也可保障經(jīng)營者收回投資，堅(jiān)持契約自由原則，土地是否流轉(zhuǎn)，以及土地流轉(zhuǎn)的形式，應(yīng)該由農(nóng)民自主決定，能保障農(nóng)民依照自己的意志轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。當(dāng)然，基于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)作用，這種轉(zhuǎn)讓是有約束的，即屬于規(guī)定保護(hù)的農(nóng)用土地，轉(zhuǎn)讓不能改變作業(yè)性質(zhì)。目前土地流轉(zhuǎn)主要以行政方式推動，流轉(zhuǎn)的控制權(quán)主要掌握在鄉(xiāng)村基層干部手中，一些地方土地流轉(zhuǎn)工作的方式從“引導(dǎo)”變成了“逼迫”，造成了矛盾。這也與中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的“自愿、依法、有償”的三個原則相違背。另外，土地流轉(zhuǎn)必須依法進(jìn)行，就是按照《土地承包法》規(guī)定的原則和程序進(jìn)行規(guī)范的流轉(zhuǎn)。

2.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的股權(quán)化。當(dāng)農(nóng)村土地所有權(quán)明確，地權(quán)界定明晰，農(nóng)民對土地的支配權(quán)是相當(dāng)長時間的，而且制度確保土地流轉(zhuǎn)時，應(yīng)該允許嘗試農(nóng)村土地使用權(quán)股權(quán)化的操作方式，甚至可以在有條件的地方進(jìn)行農(nóng)村土地的股權(quán)化運(yùn)作并且不斷擴(kuò)大。土地股份化是推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種有效方式。所謂土地股份化，是指鼓勵和支持農(nóng)戶將土地長期使用權(quán)折合成股本參與各種合作組織、農(nóng)業(yè)開發(fā)及規(guī)模經(jīng)營等，并按其股本大小定期領(lǐng)取土地股權(quán)收益。土地的股權(quán)化是使土地價值化、貨幣化，這既是建立有效產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，又是有效推動土地流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)技術(shù)性操作問題，使得土地產(chǎn)出不是實(shí)物形態(tài)分配，而是價值形態(tài)參與分配。在農(nóng)村實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動中，農(nóng)民最擔(dān)心的即是土地的調(diào)整與變動，即使是充分尊重農(nóng)民意愿，在發(fā)生承包到期、人口增減等情況下堅(jiān)持公平與合理的原則來進(jìn)行一些土地再分配，也無法使農(nóng)民內(nèi)心安穩(wěn)。而以承包的土地份額評估作價入股集體股份合作經(jīng)濟(jì)組織，集體將土地有償發(fā)包給種田大戶實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模、集約經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)戶可以在年終按股分紅，這樣的做法可以避免土地集中過程中可能產(chǎn)生的震蕩。

土地的股權(quán)化還可以通過章程的有效約束，監(jiān)督土地經(jīng)營的狀況，影響董事會的決策，充分體現(xiàn)主體的物權(quán)。即使股東大會一致通過更變土地用途，農(nóng)戶也不必?fù)?dān)心那種失去土地和失去土地作為自己最低福利保障功能的顧慮，因?yàn)楣蓹?quán)為農(nóng)戶擁有，權(quán)益永遠(yuǎn)在股份合作組織的經(jīng)營中得到體現(xiàn)。土地的股權(quán)化才真正使得土地流轉(zhuǎn)更富于實(shí)際操作的意義，也更符合市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)化配置生產(chǎn)要素的原則，有效地為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)。當(dāng)然，土地的股權(quán)化的實(shí)施必須要有條件，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)達(dá)，小城鎮(zhèn)的興起，勞動力已大量轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)上等等。

3.堅(jiān)持科學(xué)引導(dǎo)和公平自愿原則。各級黨委、政府必須高度重視土地流轉(zhuǎn)工作，把推進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)作為跨農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵措施來抓，按照本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目的要求，圍繞培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢項(xiàng)目，精心制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃。有目的地篩選適宜本地生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，引導(dǎo)承包戶流轉(zhuǎn)土地，調(diào)整結(jié)構(gòu)，實(shí)施規(guī)模連片經(jīng)營。農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國家現(xiàn)行政策和有關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t，又稱保護(hù)自己提出申請，在接轉(zhuǎn)雙方自愿平等協(xié)商、互惠互利的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、居住特點(diǎn)、土地狀況等，合理規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的形式和時限。村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)經(jīng)部門要承擔(dān)起土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和管理職責(zé)，切實(shí)做好對流轉(zhuǎn)合同簽訂、結(jié)算的指導(dǎo)和減征、調(diào)整工作。要嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范自愿申請、核實(shí)審批、合同簽訂、變更登記的程序。強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)后的動態(tài)監(jiān)測，及時化解矛盾，保證和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

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(作者單位：河南省政法管理干部學(xué)院 河南鄭州 450002)

(責(zé)編：芝榮)