推進(jìn)農(nóng)村金融改革的對(duì)策研究

摘 要：文章針對(duì)我國農(nóng)村廣泛存在的金融抑制，推進(jìn)農(nóng)村金融改革應(yīng)主要從以下方面著手，即健全體系，培育農(nóng)村金融供給多元化主體；引導(dǎo)資金流向，建立資金回流縣域機(jī)制；降低農(nóng)村金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；改善縣域金融體系的運(yùn)行環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融 健全體系 資金回流 降低風(fēng)險(xiǎn) 運(yùn)行環(huán)境

中圖分類號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2008）03-224-02

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，首先遇到的就是資金問題，資金缺乏已成為困擾新農(nóng)村建設(shè)的最大難題。據(jù)有關(guān)部門初步測(cè)算，到2020年，新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15萬億元至20萬億元人民幣。新農(nóng)村建設(shè)資金需求總量巨大，僅僅依靠國家財(cái)政投入顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，其中大部分要由銀行等金融機(jī)構(gòu)提供。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的實(shí)施，離不開金融業(yè)的大力支持。然而在我國農(nóng)村卻廣泛存在著嚴(yán)重的金融抑制，推進(jìn)農(nóng)村金融改革迫在眉睫。

一、健全體系，培育農(nóng)村金融供給多元化主體

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和“三農(nóng)”問題的解決需要健全的金融供給體系，從實(shí)際出發(fā)，培育農(nóng)村金融供給多元化主體已成為必然。

1.大力發(fā)展直接融資。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更適合直接融資支持，縣域經(jīng)濟(jì)主體變化比較快，風(fēng)險(xiǎn)比較高，投資回報(bào)也有不確定性，不是銀行和農(nóng)村信用社的理想客戶。要解決縣域企業(yè)資本金和主要流動(dòng)資金需要，必須創(chuàng)新直接融資模式，允許有風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力和愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人能夠方便地進(jìn)行融投資。例如政府可通過制定政策，投入部分資金等方式，支持、引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資本投資設(shè)立中小企業(yè)投資公司，吸引大量的民間資本來參與對(duì)中小企業(yè)的股權(quán)投資；建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要的中小資本市場(chǎng)等。

2.完善農(nóng)村借貸市場(chǎng)。我國農(nóng)村借貸市場(chǎng)雖然初步形成了商業(yè)性金融、政策性金融以及合作金融相互補(bǔ)充、相互配合的金融體系，而實(shí)際上該體系不完整，金融機(jī)構(gòu)布局失衡、種類不全，存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性和功能性缺陷，需要進(jìn)一步完善。

隨著農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革后逐步退出農(nóng)村金融市場(chǎng)，急需在縣域發(fā)展地方中小商業(yè)性銀行體系。縣域經(jīng)濟(jì)的主體多為中小民營企業(yè)和農(nóng)戶、居民戶，其融資需求的特點(diǎn)決定了與之相適應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)為以地方商業(yè)銀行為核心的中小金融機(jī)構(gòu)。地方中小金融機(jī)構(gòu)立足當(dāng)?shù)兀哂行畔⒈容^優(yōu)勢(shì)，經(jīng)營機(jī)制靈活，是民營企業(yè)和居民融資的主要渠道。但是由于市場(chǎng)進(jìn)入機(jī)制嚴(yán)重滯后，目前中小銀行市場(chǎng)份額和機(jī)構(gòu)數(shù)量比重過低而且生存困難。放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，整合地方金融資源，建立地方中小商業(yè)銀行體系勢(shì)在必行。一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以將農(nóng)村信用社改造為股份制商業(yè)銀行；另一方面，要?jiǎng)?chuàng)建一批新型的地方商業(yè)銀行。政府應(yīng)站在發(fā)展農(nóng)村民間金融的高度來取消限制農(nóng)村民間金融發(fā)展的政策，降低、放開民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)的門檻，賦予民間金融合法地位，允許新的符合條件的產(chǎn)權(quán)主體、投資主體進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，構(gòu)建新的農(nóng)村民間金融組織，新的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)是產(chǎn)權(quán)明晰的民營性質(zhì)的金融組織，政府則要不斷加強(qiáng)服務(wù)，創(chuàng)造一個(gè)公平、公開、有序的制度環(huán)境，以促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的適度競(jìng)爭(zhēng)和有序發(fā)展。

農(nóng)村信用社是為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，隨著四大商業(yè)銀行撤并縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社已成為目前農(nóng)村市場(chǎng)最主要甚至是唯一的金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用社在國家金融體系中被定位為合作金融組織，農(nóng)民可以通過入股成為社員，產(chǎn)權(quán)歸社員所有。但是我國部分農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不清晰，作為所有者的社員在經(jīng)營管理中無足輕重，控制權(quán)被地方政府掌握，形式上雖然是合作制金融機(jī)構(gòu)，卻不具有合作制的內(nèi)核。長期以來，由于產(chǎn)權(quán)不清、管理混亂，農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況不佳。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，具有規(guī)模小、分散廣、技術(shù)含量低、自然災(zāi)害和市場(chǎng)因素影響大等特點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)模式具有先天性的低效益、高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，商業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)不愿為其提供金融服務(wù)，由此產(chǎn)生了廣大農(nóng)村在融資層面的互助合作的現(xiàn)實(shí)需求。因此我國農(nóng)村合作金融的重構(gòu)，應(yīng)在堅(jiān)持大多數(shù)農(nóng)村信用社合作制改革方向的同時(shí)建立新的真正合作制的農(nóng)村合作金融組織。重構(gòu)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，必須吸取農(nóng)村信用社的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，要嚴(yán)格地按照合作制的原則組建，明晰產(chǎn)權(quán)，最廣泛地動(dòng)員農(nóng)民參與，堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是直接、專門為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)。政策性金融是財(cái)政職能的延伸，是為了彌補(bǔ)國家財(cái)力不足而建立的一種特殊的銀行，強(qiáng)調(diào)政策性優(yōu)先同時(shí)兼顧效益性原則。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)具有交易成本高、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，完全由市場(chǎng)配置資源難以完成，必須有政府的支持、引導(dǎo)和推動(dòng)。政府通過建立政策性金融機(jī)構(gòu)，直接提供政策性資金，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)該肯定，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在農(nóng)副產(chǎn)品收購資金的供應(yīng)與管理、農(nóng)村扶貧資金運(yùn)作和開發(fā)性貸款管理等方面都取得了很大的成績。但由于其管理體制和業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制還很不成熟，存在許多困難和問題。農(nóng)村政策性金融是一種準(zhǔn)公共物品，在消費(fèi)上具有部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。所以，政策性金融所承擔(dān)的功能，在很大程度上都可以通過市場(chǎng)機(jī)制來解決，而那些良好運(yùn)作的所謂政策性金融機(jī)構(gòu)的秘訣，也正是在于充分運(yùn)用了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和甄選機(jī)制。政策性金融的商業(yè)化操作，已成為國外政策性金融運(yùn)作的基本形式。中國農(nóng)村政策性金融體系的再造，應(yīng)以滿足非盈利性公共部門領(lǐng)域的金融需求和非市場(chǎng)性的有效金融需求為宗旨，對(duì)中國農(nóng)村政策性金融進(jìn)行體制重組與機(jī)制轉(zhuǎn)型，走商業(yè)化道路。

二、引導(dǎo)資金流向，建立資金回流縣域機(jī)制

鑒于縣域資金大量外流，應(yīng)建立縣域資金回流機(jī)制。

2006年12月31日中國郵政儲(chǔ)蓄銀行正式開業(yè)，預(yù)示著郵政儲(chǔ)蓄資金回流縣域機(jī)制正在形成。中國郵政儲(chǔ)蓄銀行成立后，將設(shè)立專門的農(nóng)村金融服務(wù)部門，積極完善網(wǎng)絡(luò)服務(wù)功能，面向“三農(nóng)”開展業(yè)務(wù)。另外，中國郵政儲(chǔ)蓄銀行將通過加強(qiáng)與政策性銀行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)全面開展業(yè)務(wù)合作，進(jìn)一步加大郵儲(chǔ)資金支農(nóng)力度，提高農(nóng)村金融服務(wù)的覆蓋面和滿足度。

引導(dǎo)存款類金融機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的信貸支持，出臺(tái)相關(guān)法律，規(guī)定縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)吸收的存款應(yīng)有一定比例用于支持縣域經(jīng)濟(jì)，以法律來保證縣域金融機(jī)構(gòu)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的支持力度。當(dāng)前要加強(qiáng)對(duì)縣域資金流動(dòng)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，限制國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社系統(tǒng)內(nèi)上存資金比例，通過運(yùn)用差額準(zhǔn)備金制度，對(duì)上存資金比例過高的金融機(jī)構(gòu)可以提高超額準(zhǔn)備金比例，并下調(diào)超額準(zhǔn)備金率。

政府要充分利用財(cái)稅政策引導(dǎo)資金進(jìn)入農(nóng)村，通過對(duì)不同地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行差別稅率政策，將減免稅與存貸款比例掛鉤，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村。

三、降低農(nóng)村金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

由于農(nóng)村金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較高，影響農(nóng)村金融體系的支農(nóng)效果，需要建立和完善基礎(chǔ)性的制度安排，以降低風(fēng)險(xiǎn)。

1.建立存款保險(xiǎn)制度。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)大。近年來隨著公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)，儲(chǔ)蓄存款向大銀行集中的現(xiàn)象比較突出，這種狀況制約了中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，也導(dǎo)致大量農(nóng)村資金外流。建立存款保險(xiǎn)機(jī)制是防范包括農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的整個(gè)銀行體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的長久之計(jì)，也是國際上比較通行的做法。存款保險(xiǎn)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下金融領(lǐng)域的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性制度安排。銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)參加存款保險(xiǎn)和繳納保費(fèi)，當(dāng)某金融機(jī)構(gòu)倒閉破產(chǎn)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)向存款人予以賠付并依法參與或組織清算。存款保險(xiǎn)制度的核心在于通過建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，合理分?jǐn)傄蚪鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉而產(chǎn)生的財(cái)務(wù)損失，這有利于保護(hù)中小存款人的利益和提升社會(huì)公眾對(duì)銀行業(yè)體系的信心，有利于維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。

2.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是受自然因素影響較大的高風(fēng)險(xiǎn)性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，我國又是世界上自然災(zāi)害發(fā)生較為頻繁的國家之一，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以分散和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)業(yè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。然而由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大，近20年來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)呈逐年萎縮的勢(shì)態(tài)，數(shù)據(jù)顯示：1985～2004年間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只有兩年實(shí)現(xiàn)微利，18年呈現(xiàn)虧損，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展已不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和廣大農(nóng)民日益增長的保險(xiǎn)需求。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在一定的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，從性質(zhì)上講屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所以發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能完全依靠市場(chǎng)手段，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最基本的制度安排，即使是世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家如美國、加拿大等也是如此。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指國家和政府為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依靠政策和法規(guī)強(qiáng)制推行，并給予財(cái)政補(bǔ)貼或其他優(yōu)惠政策的非贏利性保險(xiǎn)。我國由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民對(duì)保費(fèi)的承受能力很低，用國家立法強(qiáng)制進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不現(xiàn)實(shí)，另外目前我們國家財(cái)力有限，很難撥出大量資金對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行巨額補(bǔ)貼。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)決定了現(xiàn)階段應(yīng)商業(yè)性保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)并舉，以政策性保險(xiǎn)為主，商業(yè)性保險(xiǎn)為輔。為降低虧損，提高運(yùn)行效率，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營機(jī)制中可以引入商業(yè)化運(yùn)作模式，商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)可以相互交叉和相互委托。

四、改善縣域金融體系的運(yùn)行環(huán)境

1.完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件。改善農(nóng)村金融組織的發(fā)展環(huán)境，重點(diǎn)是完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)戶和中小企業(yè)的盈利能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，這是調(diào)動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)放款意愿的基礎(chǔ)。要加大財(cái)政的投入力度，加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的投入，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的基礎(chǔ)。提高農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)民在市場(chǎng)交易的談判地位和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。加強(qiáng)縣域中小企業(yè)的規(guī)范管理，建立規(guī)范的決策機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制，健全財(cái)務(wù)、成本、質(zhì)量管理等制度，提升經(jīng)營管理能力和科學(xué)決策水平。成立中小企業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)組織，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力和融資信用度。

2.整治社會(huì)信用環(huán)境。整治社會(huì)信用環(huán)境，是深層次解決縣域經(jīng)濟(jì)貸款難問題的現(xiàn)實(shí)選擇。首先，政府部門信用觀念的強(qiáng)弱是決定一個(gè)國家或者地區(qū)能否建立起良好信用秩序的基礎(chǔ)和前提。政府遵守信用的關(guān)鍵是要保護(hù)產(chǎn)權(quán)，尊重產(chǎn)權(quán)，樹立保護(hù)金融債權(quán)就是保護(hù)地方金融發(fā)展，進(jìn)而保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意識(shí)，嚴(yán)禁對(duì)商業(yè)銀行的信貸業(yè)務(wù)進(jìn)行行政干預(yù)；其次，建立健全的法律體系保障正常的信用關(guān)系和環(huán)境。僅靠良心道德不可能有效的約束所有債權(quán)人和債務(wù)人的行為，必須依靠法律的力量，把一切信用活動(dòng)納入法制軌道，形成有法可依、有法必依、違法必究的法制環(huán)境。要嚴(yán)厲打擊企業(yè)逃廢債行為，規(guī)范企業(yè)改制和破產(chǎn)程序，對(duì)逃廢金融債務(wù)的企業(yè)法人要建立責(zé)任追究制度，依法保護(hù)金融債權(quán)；再次，建立符合我國農(nóng)村金融特色的誠信評(píng)級(jí)和檔案制度。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的交易主體是面廣量大的農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的小企業(yè)，信息不對(duì)稱問題更為嚴(yán)重，推行誠信評(píng)級(jí)，建立誠信檔案，建立和完善貸款客戶的信用制度對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的意義更大。要在農(nóng)村積極推行信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、信用村、信用戶的評(píng)定工作，加大對(duì)守信企業(yè)、村鎮(zhèn)和個(gè)人的信貸傾斜，建立借款人行為激勵(lì)和約束機(jī)制；最后，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的運(yùn)作行為。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)咨詢、評(píng)估、登記、招投標(biāo)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，促其按照“獨(dú)立、客觀、公正”原則經(jīng)營。

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（作者單位：中共中央黨校 北京 100091）

（責(zé)編：呂尚）