對山西環境保護法律責任缺失問題的思考

摘 要：環境保護是我國的一項基本國策，自國家環境保護法出臺以來，山西省陸續出臺了多部地方性法規，山西的環境保護法律體系框架已基本建立。但形成鮮明對比的是，環境保護法律的實施情況很不盡如人意，環境問題已經成為制約山西經濟社會發展的關鍵因素。要建設資源節約型、環境友好型社會，環境保護工作尤為重要，而強化法律責任則是破解環保難題的關鍵。

關鍵詞： 環保法律 責任缺失 對策

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)03-260-02

自國家環境保護法頒布以來，山西省出臺了《山西省環境保護條例》、《山西省大氣污染防治條例》、《山西省汾河流域水污染防治條例》、《山西省工業固體廢物污染防治條例》、《山西省桃河流域水污染防治條例》、《山西省丹河流域水污染防治條例》、《山西省五臺山風景名勝環境保護條例》、《山西省農業環境保護條例》、《山西省環境污染防治設施管理辦法》、《山西省排放污染物許可證管理辦法》、《山西省公共事件突發性應急預案》等多部地方性環境保護法規和規章，標志著山西省環境保護法律體系構架已基本建立。但是，形成鮮明對比的是，環境保護法律實施情況并不如人意，無論是新建、改建、擴建項目的\"三同時\"執行率，還是環保設施運轉率、廢物排放的達標率都不高，甚至違反環境影響評價法要求，未批先建的項目數量也不在少數。\"有法不依、執法不嚴、違法難究\"現象仍然存在，地方保護主義等制約環境保護的深層次問題并沒有根本解決。環保法律的權威受到了挑戰，在一些情況下，致使環保法律形同虛設，究其原因，山西環境保護工作中的法律責任的缺失是制約今后山西省環境保護事業發展的一個“瓶頸\"問題。

一、《山西省環境保護條例》中法律責任缺失分析

本文以《山西省環境保護條例》（以下簡稱《條例》）為例進行具體說明。依照《條例》總則第4條、第5條規定，“各級人民政府對本轄區環境質量負責，應把環境保護納入國民經濟和社會發展計劃，逐年提高環境保護投資在國民生產總值中的比例；采取有利于環境保護的經濟、技術政策和措施，加強環境保護科學技術的開發，扶持和發展環保產業；保證經濟建設、城鄉建設、環境建設做到同步規劃、同步實施、同步發展。\"同時規定，“各級人民政府主要負責人是本轄區環境質量的第一責任人，年度環境保護目標責任制的指標完成情況，作為考核其工作業績的重要內容。\"然而，由于考核的內容缺乏剛性，至今，我們沒有見到因環境質量不達標第一責任人被追究責任的先例。

環保法律責任缺失的另一方面是各級環境保護主管部門監督管理不到位時的責任缺失。《條例》第2章規定，對環境進行監督管理是環境保護行政主管部門的職責。第8條規定，縣級以上人民政府應有環境保護行政主管部門。各級環境保護行政主管部門對本行政區域內環境保護工作實施統一監督管理，共計對七項工作負責監督管理和審批。第11條、第12條規定環境保護行政主管部門要負責環境監測和排污總量控制及消減數量的控制。由此看出，法律賦予環境保護行政主管部門非常重要的監督管理職能，充分發揮其監管職能，將會極大地推動環保工作順利開展。但從實踐情況看，由于監督管理不到位，致使這些規定難以全面落實。當前存在的問題是，執法不嚴、疏于管理監督，對環境違法習以為常，甚至袒護、包庇違法企業現象時有發生。為此，山西省環保局專項行動領導組辦公室認為，環保部門監管不力、執法不嚴是企業環境違法行為普遍存在的重要原因。甚至有些縣、市領導在對省環保局檢查發現問題的過程中，不是積極配合，而是為本地違法企業說情、保護。由此看出，環保部門和各級政府領導行政法律責任缺失的嚴重程度。設立法律責任，是完善法律的法理要求?！皺嘭煂Φ萛"是法律必須遵循的基本原則，通常情況下，沒有無權力的責任，也沒有無權利的義務。目前，環保法律賦予了環境保護部門監督管理的權力，但對行政主體法律責任的確定不具體，缺乏可操作性，權力和責任在現行的法律條件下沒有形成“閉合\"和統一，這樣就使得環境保護部門名義上負責、實際上擁有不負任何法律責任的“超級\"權力。在這種特定的情境下，山西省環保法中提到了環境保護部門要接受人民群眾的監督、對環保工作負責等，其實只是\"紙上談兵\"。因為沒有設定具體的法律責任，也就不具備法律的剛性標準，實際中是很難操作的。另外，人類政治文明發展的歷史告訴我們，任何權力不受制約，其最終結果必然是濫用職權和權力腐敗。正如孟德斯鳩在《論法的精神》一書中所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。\"另外，權威論述認為，政府、行政機關享有權力就應當承擔相應的義務，不能只有權力沒有義務；另一方面，政府、行政機關對自己行使權力的行為后果要負責任。行政機關的權力不僅僅是一項可以從事某種活動的權限范圍，而且是一種義務，也即說，行政機關及其公務員不可以自行放棄任何行政權力，不可以不行使、也不可以隨意行使。權力與責任的平衡，是法治社會對所有獨立主體提出的要求。因為在法治社會，沒有誰享有法外特權，任何人都須為自己的行為向社會、他人負責。政府、行政機關不能因為負有行政管理的任務而享有其他社會成員的特權，因此任何行政行為均應與責任相連。義務、責任與權力的平衡，是一種理念，也是一條重要的立法原則。立法應根據行政行為的性質、種類的不同，確定相應的責任，政府的每一個成員都必須對自己的行為負責。制定法必須將義務、責任及其主體在立法時予以明確。明確的責任主體為判明責任奠定基礎。國家權力機關作為社會的管理者，享有管理社會的權力，如果其未能履行自己的職責，應當承擔相應的責任。立法在設定國家機關的權力時，要同時考慮國家機關應承擔的責任，堅持國家機關權力與責任相統一的原則。在起草、制定法律、法規、規章的過程中，有的部門、地方偏重于考慮規定國家機關的權力，對國家機關應承擔的責任考慮不夠。

《條例》的另一缺陷是，雖然對企業環境違法有具體處罰規定，但對國有企業負責人個人未規定具體應該承擔的法律責任。本文認為，國有企業負責人是國家任命的干部，屬于特殊的行政主體，如果企業由于違法排污被罰款，并不能直接觸動負責人的個人利益，時至今日，在山西，還沒有見過因企業違反環境保護法而導致國有企業負責人被撤職的報導。環境保護法律條文過于原則，許多法律條文，只有行為模式，而沒有規定相應的法律責任，空喊環保口號，沒有具體的獎懲措施，在對企業環境污染所負行政法律責任時，力度不夠，許多懲罰僅是象征性的，處罰的自由裁量過大，對污染的處罰小于其在污染當中獲得的利益，起不到處罰效果。同時并沒有明確規定地方政府以及各級環保部門在環境行政執法違法行為所負的責任或者相關的法律條文過于原則化、抽象化，難以具體操作，導致實際執法沒有具體的依據。

此外，對企業節能降耗減排、環保科研開支、推行清潔生產等缺少激勵機制，對違法排污企業的懲處力度過小。企業守法成本往往高于違法成本，企業治理污染常常處于被動狀態，違反法律反而獲利頗豐，加之監管不力，企業投機違法就不足為奇了。

可見，法律是社會關系的調節器，法律責任是法律調整的重要手段。而法律責任的缺失直接導致破壞和污染環境行為的不斷發生，因為沒有責任的約束，“理性人\"的行為取向將失去理性而以個人的利益最大化為取舍。

二、強化山西環境保護工作法律責任的思考與對策建議

（一）強化地方政府及其負責人對當地環境質量所負的具體責任

完善山西省環境保護法律體系，強化各級政府對當地環境質量應負的具體責任，必須堅持黨的“以人為本\"、落實科學發展觀、構建和諧社會的指導思想，根據國家環保法律，結合山西省實際進行逐步完善。

1.針對山西省環境容量小、污染負荷大、環境污染嚴重、環保法律執行不力的情況，強化地方各級政府對保護和改善環境的責任，是解決這一矛盾的關鍵。山西的環境問題，與經濟高速發展相伴而生，發展是我黨執政興國的第一要務，環境問題仍要在發展中解決，這就是要樹立可持續發展、全面的科學發展觀，在發展中保護和不斷改善山西省的生態環境，是各級政府的重要責任。應把減少污染、改善生態環境作為各級政府工作的硬指標加以明確，把減少污染、改善環境質量的任務落實到年度和五年規劃中。正如全國人大環資委主任毛如柏說，事實證明，政府決策失誤對資源環境造成的影響是難以彌補的，應盡快把資源節約和環境保護的重要指標列入考核各級政府及主要負責人政績的重要內容，促使其在政府決策的研究，積極協調好經濟社會發展和資源環境保護的關系。

2.為了保護環境必須根據各地環境容量進行環境區域規劃，進行工業布局建設和經濟結構調整，特別是新建項目布局和選項，出現決策失誤，應追究當地政府及其負責人的過失。

3.國有老工業企業污染治理、區域或流域環境的綜合治理，政府的投入是十分必要的，因此，各地環境治理的資金投入都應大于財政投入的增長幅度仍作為重要一條繼續列入環保法中，應明確規定環保治理資金投入每年要大于財政收入增長幅度。環境保護屬于公共產品，理應由政府提供。

4.屬于五年規劃中確定的環境質量改善和污染物減排的指標，應該像經濟發展指標一樣確保完成。

（二）進一步明確各級環境保護主管部門的監督管理職責

當前，山西省環境保護主管部門，一是監督管理職責是明確的；二是環境保護法律及配套規章對執法程序和必備條件也有規定，需要強化的是環境保護部門監督管理具體責任。為此，本文提出如下建議：

1.環境保護的基本原則是全面規劃、預防為主、綜合治理的方針。區域環境規劃和建設項目環境影響評價是山西省環境保護預防為主原則的主要體現。環境影響報告書（表）的審批人必須承擔審批失當，或違規審批的法律責任且終身負責。這是強化責任的第一條。

2.對山西省環境污染已十分嚴重的地區和重點保護的地區實施污染物總量控制，規定污染總量減排時限。要書面列出污染嚴重和重點保護地區的名錄，各地區主要污染物限排放總量及允許排放總量，按環境保護目標責任制的要求，減排時限要按年度呈報當地政府并向社會公布，接受民眾監督。

3.新建、改建、擴建項目“三同時\"制度，環境保護設施運轉、污染物排放狀況，特別是超標和偷排污染物，環境保護行政主管部門監督檢查的執法人員，應隨時掌控其狀態。違反\"三同時\"制度，環境保護設施故意停止運行、超排和偷排污染物，對企業而言是環境保護違法行為，按規定處罰；但對監督檢查部門而言，應屬履行職責不到位。隨著監督制度的進步，自動監測設備的投入運行，對重點污染企業的監控是應該能夠做到的。必須有這樣的要求，才可使監督檢查的執法人員盡職盡責，不敢懈怠。因此，強化環境保護管理執法隊伍的責任是十分必要的。

（三）強化國有企業負責人的環境保護責任

1．環境保護法律約束控制方向，主要是兩條，一是采用直接管制手段，即命令和控制手段，制定嚴格的環境質量標準、排放標準、技術等，提高超標排污收費標準；二是采用間接管制手段，即經濟手段，是“從影響成本效益入手，引導經濟當事人進行選擇，以便最終有利于環境的一種手段\"。加大對違法行為罰款額度，使收費或者罰款費用要大于環境保護設施的運轉費用。用經濟的手段促使企業保證環境保護設施的正常運轉，企業不敢輕易違法排污。

2．環境保護法律激勵方面，一是以廢物為原料的產品稅收優惠；二是企業對環境保護技術開發應用推行清潔生產，發展循環經濟，這些初始都要加大成本投入，政府應給予資金支持、補助或是獎勵。用市場之手引導企業自覺地主動地走低消耗、高效益、少污染或不污染的可持續發展之路。

3．強化國有企業負責人的個人責任。國有企業法定代表人是國家委派的國家干部，時至今日，就山西省省情而言，尚未見到國有企業負責人因企業經營不善、環境保護工作未搞好而受到降職降級等處罰的情況，但是，因貪污受賄違法亂紀等而受查處的情況常見于報端。筆者認為，應該明確，對企業負責人而言，凡“限期治理\"完不成，排污不達標，甚至違反環境法律，應提出批評并向當地民眾公示。因其過錯，危害的是環境這樣的公共資源，按其過錯大小，承擔責任。

［2007年山西省高校人文社科研究項目《山西環境保護行政法律責任缺失問題研究》（編號：2007242）］

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（作者單位：山西綜合職業技術學院輕工分院 山西太原 030013）(責編：小青)