沿海發(fā)達省份扶持省內(nèi)欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展的模式探討

摘 要：文章首先將沿海發(fā)達省份扶持省內(nèi)欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展的模式歸納為“五個轉(zhuǎn)移”，然后論述現(xiàn)行“五個轉(zhuǎn)移”的不足和缺陷及不足的根源，同時提出了“六個轉(zhuǎn)移”扶持模式。

關(guān)鍵詞：中國東部 發(fā)達地區(qū) 欠發(fā)達區(qū)域 區(qū)域經(jīng)濟 協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號：F207文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)03-266-02

沿海發(fā)達省份扶持省內(nèi)欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展的模式應(yīng)該是什么樣子？有人認為各區(qū)域情況不相同，不存在統(tǒng)一的扶持發(fā)展的模式。筆者認為，沿海發(fā)達省份欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展水平在全國沿海經(jīng)濟帶中處于低谷，是發(fā)達地帶中的欠發(fā)達地區(qū)，沿海發(fā)達省份欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展問題的實質(zhì)是相同的，存在共性的扶持發(fā)展模式。從現(xiàn)行沿海發(fā)達省份對省內(nèi)欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展實行的扶持政策來看，可歸納為“五個轉(zhuǎn)移”政策，即產(chǎn)業(yè)從發(fā)達區(qū)域向欠發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移，省級財政支付向欠發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移，省和發(fā)達區(qū)域科技成果向欠發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移，欠發(fā)達區(qū)域勞動力向發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移，以及省和發(fā)達區(qū)域人才向欠發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移。

一、“五個轉(zhuǎn)移”政策存在的不足和缺陷

現(xiàn)行“五個轉(zhuǎn)移”政策存在著許多不足和缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.從省級機關(guān)對欠發(fā)達區(qū)域的扶持工作來看：一是省級機關(guān)支持欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展存在嚴重的中層梗阻問題，包括一些省級機關(guān)單位沒有完全履行好省委、省政府交辦區(qū)域共同發(fā)展的職責(zé)，也包括省級機關(guān)具體業(yè)務(wù)部門對欠發(fā)達區(qū)域缺少感情，態(tài)度冷漠，辦事不力。二是省級機關(guān)各部門對欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展的支持有待于進一步整合。近幾年，省各部門對欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展支持的力度，無論是在項目、資金上，還是在政策、措施上都有明顯增強，但多數(shù)部門都是根據(jù)自身的具體情況進行的，難以形成綜合效益，因而對欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展的支持仍顯分散，合力不夠。三是個別部門把日常應(yīng)做的工作作為支持欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展任務(wù)，使支持欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展的工作流于形式，無實質(zhì)性內(nèi)容。四是資金的使用效率有待進一步提高。有些部門在支持欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展的工作中，重視對欠發(fā)達區(qū)域的項目、資金的分配，但對投入以后效果如何關(guān)注不夠。

2.從欠發(fā)達區(qū)域與省內(nèi)發(fā)達區(qū)域掛鉤合作工作方面來看：發(fā)達區(qū)域?qū)Ψ龀质?nèi)欠發(fā)達區(qū)域工作的重要性和互利性認識不到位，重視程度不夠，甚至把掛鉤合作視為單純扶貧，工作沒有完全展開。

3.從欠發(fā)達區(qū)域自身發(fā)展來看：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平仍然不高。第一產(chǎn)業(yè)增加值比重偏高，從業(yè)人員較多；第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不明顯，總量偏小，缺乏有帶動作用的大項目，服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)的投入仍然較低。二是財政問題仍然嚴重。財政直接和間接債務(wù)負擔(dān)較重，地方縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的財政運轉(zhuǎn)仍比較困難。三是軟環(huán)境問題仍然突出。省里制定的針對欠發(fā)達區(qū)域的優(yōu)惠政策在一些地區(qū)貫徹執(zhí)行不力；少數(shù)地方的招商引資優(yōu)惠政策僅在口頭承諾，還沒有形成規(guī)范；一些地方公務(wù)員，特別是有些基層工作人員素質(zhì)偏低，服務(wù)意識差，法制觀念淡薄，辦事效率低；合作項目簽約后，跟蹤、服務(wù)工作不到位；少數(shù)政府部門管理和檢查行為不規(guī)范，亂檢查、亂收費、亂罰款和亂攤派的現(xiàn)象時有發(fā)生等。

二、“五個轉(zhuǎn)移”政策不足的根源

1.扶持工作沒有充分利用市場手段。當(dāng)前市場化浪潮已席卷全球，各個國家和地區(qū)都在充分挖掘市場機制的潛力，抓緊構(gòu)筑自身的市場經(jīng)濟制度。世界各國正在重新發(fā)現(xiàn)市場這種資源配置工具的巨大功能，最令人矚目的例子是中國計劃體制的改革。凡是應(yīng)該讓市場發(fā)揮作用的時候政府千萬不要錯位；但是如果市場失靈的時候，政府必須到位。不缺位、不越位、不錯位，這是對我們地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟中最根本的要求。盡管市場的手是看不見的，但是市場在協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟合理配置資源時，比政府這只“看得見的手”更加有效、更加快捷。在排斥和否定市場機制的條件下，經(jīng)濟發(fā)展即使在短期內(nèi)取得一定效果，其作用也不可能穩(wěn)定和持久。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、招商引資是要靠市場的推動，如果市場發(fā)展需要，地價降低，或者成本降低應(yīng)該是可以的，但是通過行政的手段來降低地價、降低成本，來創(chuàng)造所謂的“洼地效應(yīng)”，是不能持久的。

2.在扶持工作中，沒有抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移這個核心工作。產(chǎn)業(yè)化特別是工業(yè)化，是任何國家、任何區(qū)域經(jīng)濟走向現(xiàn)代化不可逾越的階段，產(chǎn)業(yè)化是現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和主體，產(chǎn)業(yè)化的任務(wù)不完成，全面小康和實現(xiàn)現(xiàn)代化就無從談起。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是沿海發(fā)達省份扶持省內(nèi)欠發(fā)達區(qū)域的核心，其他各項扶持工作只有圍繞這個核心才能取得事半功倍的效果。欠發(fā)達區(qū)域只有在產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來后，才能真正擺脫“欠發(fā)達”局面。

3.對培育欠發(fā)達區(qū)域的造血功能、自我發(fā)展能力重視不夠。由于現(xiàn)行扶持模式輸血色彩濃厚，造成欠發(fā)達區(qū)域不同程度上存在“等、靠、要”思想。欠發(fā)達區(qū)域自加壓力、自我積累、自我投資、自我發(fā)展和自我調(diào)節(jié)的意識不強，自我發(fā)展的能力不足。

4.在扶持工作中，沒有充分重視生態(tài)移民、城市化、人口遷移等“移民”工作。自由遷徙是人的基本人權(quán)，移民是疏解欠發(fā)達區(qū)域社會壓力的重要途徑。特別是不宜經(jīng)濟開發(fā)的地區(qū)，如山區(qū)和生態(tài)環(huán)境極度脆弱地區(qū)，基本不具備大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)的條件，這些地區(qū)就要搞生態(tài)建設(shè)，進行生態(tài)移民。

三、相關(guān)對策建議——“六個轉(zhuǎn)移”扶持模式

沿海發(fā)達省份扶持省內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展要充分吸收現(xiàn)行“五個轉(zhuǎn)移”政策的優(yōu)點，去除其不足、缺陷，在扶持工作中充分利用市場手段，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移這個中心工作，重視、培育欠發(fā)達區(qū)域的造血功能和自我發(fā)展能力，充分重視生態(tài)移民、工程移民、城市化、人口遷移等“移民”工作。在此基礎(chǔ)上，我們可得出沿海發(fā)達省份扶持省內(nèi)欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展模式，即“六個轉(zhuǎn)移”模式：產(chǎn)業(yè)從發(fā)達區(qū)域等地區(qū)向欠發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移，省級財政向欠發(fā)達區(qū)域支付轉(zhuǎn)移，省和發(fā)達區(qū)域科技成果向欠發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移，欠發(fā)達區(qū)域勞動力向發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移，省和發(fā)達區(qū)域人才向欠發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移以及欠發(fā)達區(qū)域向發(fā)達區(qū)域移民。

1.本文中“勞動力轉(zhuǎn)移”和“移民”的區(qū)別。“勞動力轉(zhuǎn)移”在中國目前的含義主要指農(nóng)村的勞動力轉(zhuǎn)移，并且指勞動力由一產(chǎn)業(yè)就業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)流動（即所謂的農(nóng)民工或叫進城務(wù)工人員），或由欠發(fā)達區(qū)域就業(yè)轉(zhuǎn)向發(fā)達區(qū)域就業(yè)，這些轉(zhuǎn)移人員的戶口和家庭住址不變，他們在擇業(yè)、戶籍、權(quán)益維護、勞動生活條件、工傷保險、培訓(xùn)教育、子女入學(xué)等方面存在著諸多問題，與接受地常住居民有較大差距。本文中的勞動力轉(zhuǎn)移就是這個內(nèi)涵，“移民”則是指人的戶口和家庭住址都遷到接受地，轉(zhuǎn)變成常住居民，在擇業(yè)、權(quán)益維護等方面享受與原常住居民相同待遇。目前，中國有許多勞動力流動人口，比如上海，有好幾百萬外來的人口，但這些不是移民，因為移民不等于流動人口。本文中所研究的移民，一般來說，是帶有定居性質(zhì)的，所以給它定義，就是應(yīng)該在遷入地，居住了相當(dāng)長的時間。那么具體多少年呢？筆者認為，在不同的時期，對不同的人，標準是不完全統(tǒng)一的，但有一點是肯定的，他們要在遷入的地方，已居住了相當(dāng)長的一個階段。當(dāng)然，會有部分勞動力轉(zhuǎn)移人員由常年性外出勞工轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定性的移民。

2.移民的必要性分析。由于對區(qū)域失衡問題認識的不同，處理問題、解決問題的思路、方法也不同。解決區(qū)域失衡問題的手段，即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的手段主要有三個方面：轉(zhuǎn)移資源（如南水北調(diào)、財政轉(zhuǎn)移支付）、經(jīng)濟布局調(diào)整和移民。轉(zhuǎn)移資源是有限度的，過分地開發(fā)資源、轉(zhuǎn)移資源有時得不償失，甚至?xí)艿阶匀唤缁蜃匀灰?guī)律的懲罰；經(jīng)濟布局調(diào)整受（剩余）生態(tài)環(huán)境容量、（剩余）資源承載力、區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)律制約，經(jīng)濟布局調(diào)整不能超過（剩余）生態(tài)環(huán)境容量和（剩余）資源承載力；移民是比較現(xiàn)實的選擇，也是市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。人口是最重要的經(jīng)濟發(fā)展資源，但東部沿海發(fā)達省份乃至整個中國人口資源配置嚴重不合理，且移民的障礙、阻力很大，影響了經(jīng)濟發(fā)展的效率和水平。如果說只有減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民，那么只有相對減少當(dāng)?shù)厝丝诳偭浚拍芨辉Ｖ袊鞑康貐^(qū)以及蘇北、粵北等東部沿海發(fā)達省份欠發(fā)達地區(qū)。為此，不僅要鼓勵欠發(fā)達區(qū)域農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，還要鼓勵欠發(fā)達區(qū)域向發(fā)達區(qū)域移民。

總之，“六個轉(zhuǎn)移”模式既是沿海發(fā)達省份扶持省內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的有效模式，也是一般的區(qū)域共同發(fā)展的有效模式。因此，這一模式未來既可能對沿海發(fā)達省份區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重大影響，也可能對全國乃至全球區(qū)域共同發(fā)展產(chǎn)生重大影響(“六個轉(zhuǎn)移”扶持模式見圖1)。

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(作者單位：宿遷市交通局運管處 江蘇宿遷 223800)

(責(zé)編：若佳)