郊區(qū)公共服務(wù)業(yè)發(fā)展探討

摘 要：現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。蘇州高新區(qū)在歷經(jīng)17年高速發(fā)展的同時(shí)，及時(shí)開(kāi)展了適應(yīng)發(fā)展新要求的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)規(guī)劃，然而公共服務(wù)業(yè)由于其具有的迫切性和特殊性，也成為整個(gè)規(guī)劃中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，文章就高新開(kāi)發(fā)區(qū)服務(wù)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行了探討，進(jìn)而期望能對(duì)其他地區(qū)有所借鑒。

關(guān)鍵詞：蘇州 公共服務(wù)業(yè) 戰(zhàn)略

中圖分類(lèi)號(hào)：F719文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2008）03-276-02

自1990年開(kāi)發(fā)建設(shè)以來(lái)，蘇州高新區(qū)在取得了國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、首批向APEC成員開(kāi)放的亞太科技工業(yè)園、“ISO14000\"國(guó)內(nèi)首家國(guó)家級(jí)環(huán)保高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、首批國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)等多項(xiàng)成就的同時(shí)也從一個(gè)蘇南相對(duì)落后的郊區(qū)農(nóng)村一步步成為充滿活力的新興都市區(qū)。如何在新的發(fā)展形式和變化中繼承已有的輝煌，實(shí)現(xiàn)\"沖高創(chuàng)新\"的二次創(chuàng)業(yè)要求則是擺在高新區(qū)政府以及30多萬(wàn)居民面前的現(xiàn)實(shí)難題。在破解這一難題的戰(zhàn)略選擇中，首當(dāng)其沖的是政府如何在公共服務(wù)中實(shí)現(xiàn)新的歷史跨越，高新區(qū)政府的治理之道正悄然經(jīng)歷一場(chǎng)必然的重大變革。

一、蘇州高新區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

高新區(qū)自開(kāi)發(fā)以來(lái)，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)等方面取得了一定的成績(jī)，然而，取得成績(jī)的同時(shí)高新區(qū)軟件建設(shè)和產(chǎn)業(yè)效益上還存在一些不足。

硬件服務(wù)成績(jī)斐然：高新區(qū)自開(kāi)發(fā)以來(lái)，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)等方面取得了一定的成績(jī)，發(fā)放的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，居民對(duì)高新區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上也給予了較高的評(píng)價(jià)。在對(duì)高新區(qū)供水供電、電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)以及環(huán)境服務(wù)上，不滿意率分別為2.86%，3.59%，1.43%，都低于5%。

軟件服務(wù)出現(xiàn)短板：然而軟件建設(shè)上還存在一些不足。這從近年來(lái)高新區(qū)財(cái)政收支中政府社會(huì)服務(wù)投入情況的分析可以明顯的感覺(jué)到高新區(qū)政府公共服務(wù)中的社會(huì)服務(wù)的缺乏。自2002年以來(lái)，教育和醫(yī)療衛(wèi)生兩項(xiàng)社會(huì)服務(wù)支出總體而言處于緩慢增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，兩者占財(cái)政總支出基本徘徊在10%上下（2002年8.64%，2003年10.05%，2004年11.60%，2005年9.47%），并且在2005年百分比還回落到10%以下，可見(jiàn)，高新區(qū)在教育醫(yī)療上的財(cái)政投放仍顯滯后。

二、蘇州高新區(qū)公共服務(wù)的新近變化

盡管高新區(qū)在政府服務(wù)上已有一定的基礎(chǔ)，然而由于區(qū)劃的數(shù)次調(diào)整，高新區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城市化推進(jìn)、政府體制改革等方面面臨新的形勢(shì)，而政府公共服務(wù)中偏重硬件、軟件短腿等現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)已無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)政府提出的公共服務(wù)需求。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形勢(shì)呼喚政府經(jīng)濟(jì)服務(wù)內(nèi)容的轉(zhuǎn)化。高新區(qū)經(jīng)過(guò)14年的開(kāi)發(fā)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能級(jí)不斷優(yōu)化提升，然而進(jìn)入新的發(fā)展階段，高新區(qū)面臨的是新一輪全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的國(guó)際轉(zhuǎn)移以及國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度推移加速帶來(lái)的本區(qū)域產(chǎn)業(yè)外移等產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)。對(duì)于前者，要成為高技術(shù)層級(jí)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)國(guó)際轉(zhuǎn)移的落戶地往往需要具備一個(gè)良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟環(huán)境，包括信息、物流、政策、人才等，這也要求政府在產(chǎn)業(yè)服務(wù)管理和政策上需要做相應(yīng)的調(diào)整；對(duì)于后者，需要政府在服務(wù)內(nèi)容、效率等方面加以改進(jìn)以延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)時(shí)間。

2.城市化進(jìn)程加速呼喚政府社會(huì)服務(wù)內(nèi)容的深化。高新區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展較為薄弱，將公共服務(wù)業(yè)的重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)服務(wù)業(yè)上來(lái)是今后高新區(qū)政府服務(wù)轉(zhuǎn)變和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。一是城市地域擴(kuò)大對(duì)政府社會(huì)服務(wù)的新要求。1992年以來(lái)，蘇州高新區(qū)在行政地域上不斷擴(kuò)展對(duì)社會(huì)服務(wù)提出了新的要求。鎮(zhèn)湖街道、東諸鎮(zhèn)等地區(qū)由于開(kāi)發(fā)時(shí)序、區(qū)位條件等方面的原因，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)人口比重較大，而區(qū)劃調(diào)整進(jìn)入高新區(qū)后，這一地區(qū)的城市化進(jìn)程必然加速，隨之而來(lái)的公共基礎(chǔ)設(shè)施新建、改建、擴(kuò)建以及農(nóng)民搬遷、保障、就業(yè)等問(wèn)題將凸現(xiàn)。二是城市功能拓展對(duì)政府社會(huì)服務(wù)的新要求。\"十五\"期間，高新區(qū)城市化進(jìn)程明顯加快，據(jù)規(guī)劃測(cè)算高新區(qū)城市化率2007年和2010年分別達(dá)到72%和近80%。特別在獅山片區(qū)等先期開(kāi)發(fā)地域，隨著人們收入的提高和城市成熟度的加大對(duì)于政府公共管理而言，意味著事務(wù)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，特別在公共服務(wù)供給上需相應(yīng)調(diào)整，例如公共文體衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的改善等。三是人口多元集聚對(duì)政府社會(huì)服務(wù)的新要求。高新區(qū)作為一個(gè)開(kāi)放性、國(guó)際化的高科技開(kāi)發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)、投資機(jī)會(huì)的增加也帶來(lái)了就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，不同的人群也在此迅速集聚。人員的高流動(dòng)性和高多元性增加了社區(qū)管理的難度，這對(duì)政府提供高質(zhì)的社會(huì)服務(wù)形成了挑戰(zhàn)。

3.全球政府變革新趨勢(shì)呼喚政府服務(wù)理念的升華。從世界范圍看，20世紀(jì)70年代末以來(lái)，隨著政府改革運(yùn)動(dòng)席卷全球，世界上許多國(guó)家的公共部門(mén)都經(jīng)歷了重大的變革。新公共管理、治理與善治、企業(yè)型政府等等政府改革新理念層出不窮，總體而言，這場(chǎng)變革的趨勢(shì)就是疏離政府而親近其他社會(huì)機(jī)構(gòu)，也就是民營(yíng)化改革。

從全國(guó)范圍看，中國(guó)漸進(jìn)式改革20多年來(lái)，公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革也已啟動(dòng)。應(yīng)該說(shuō)，近年來(lái)公共服務(wù)在引入市場(chǎng)機(jī)制方面取得了一定的進(jìn)展。在國(guó)家政策方面，2002年6月，全國(guó)人大通過(guò)《政府采購(gòu)法》，2002年12月建設(shè)部頒發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，這些措施一方面加大了政府從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品的投入，另一方面也給市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品創(chuàng)造了寬松的環(huán)境。

三、蘇州高新區(qū)公共服務(wù)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

高新區(qū)在\"一次創(chuàng)業(yè)\"期間，為促使早期資本、企業(yè)、廠房等產(chǎn)業(yè)要素的快速集聚，政府在服務(wù)內(nèi)容和方式上采取了政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)、提供政策優(yōu)惠為特征的開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式。然而，進(jìn)入“二次創(chuàng)業(yè)\"階段，公共服務(wù)的目標(biāo)更趨綜合性，服務(wù)結(jié)構(gòu)更需高端化；另一方面，由于原有公共服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的觀念單一、模式老化而帶來(lái)的低效益等問(wèn)題將直接影響當(dāng)前公共服務(wù)目標(biāo)和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。因此，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理到新城區(qū)治理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變是完善政府公共服務(wù)，打造“效益新區(qū)\"、“活力新區(qū)\"、“和諧新區(qū)\"的必然選擇。

1.公共服務(wù)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變：從產(chǎn)業(yè)高地到服務(wù)高地。

（1）硬軟并重、提升內(nèi)涵：推進(jìn)產(chǎn)業(yè)環(huán)境服務(wù)的再優(yōu)化。高新區(qū)發(fā)展進(jìn)入從招商引資到留商選資的轉(zhuǎn)型期，因此在建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境上也需實(shí)現(xiàn)硬件優(yōu)先到軟件并重的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。在硬件、可視化環(huán)境建設(shè)上，一方面在加快“東推西進(jìn)\"的步伐中，繼續(xù)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，通過(guò)建設(shè)高質(zhì)量的“七通一平\"奠定服務(wù)業(yè)發(fā)展的必要基礎(chǔ)；同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)成熟較高的獅山片區(qū)，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)大發(fā)展上要特別注重硬件環(huán)境建設(shè)從基礎(chǔ)設(shè)施的建造到生態(tài)景觀的營(yíng)造轉(zhuǎn)變。配合“退二進(jìn)三\"工作，實(shí)施“綠色裝點(diǎn)家園\"、“藝術(shù)點(diǎn)亮生活\"等工程，提升該區(qū)域的城市品位和形象，營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境。軟件、無(wú)形化的環(huán)境建設(shè)是高新區(qū)今后打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的重中之重。關(guān)鍵是改變以往主要依靠?jī)?yōu)惠政策招商引資的局面，通過(guò)不斷完善技術(shù)、人才、信息、市場(chǎng)服務(wù)一級(jí)行政服務(wù)等各種基礎(chǔ)性公共平臺(tái)的建設(shè)，為企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的各種配套服務(wù)。（2）聚焦社區(qū)、注重民生：推進(jìn)公共社會(huì)事業(yè)的新發(fā)展。當(dāng)前，高新區(qū)在發(fā)展公共服務(wù)業(yè)的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域方面，主要包括教育服務(wù)業(yè)、醫(yī)療服務(wù)業(yè)、文體服務(wù)業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)等，重點(diǎn)是提供優(yōu)質(zhì)完備的社會(huì)保障服務(wù)，難點(diǎn)則是推進(jìn)農(nóng)民的市民化。由于傳統(tǒng)政府管理體制中政府辦社會(huì)的傾向比較嚴(yán)重，盡管高新區(qū)近年財(cái)政不斷攀升，然而對(duì)社會(huì)事業(yè)的投入?yún)s仍相對(duì)較少。從公共服務(wù)業(yè)的角度而言，在實(shí)事工程中增加社會(huì)事業(yè)比重、加大政府采購(gòu)中社會(huì)事業(yè)相關(guān)內(nèi)容外，更為重要的在于選擇社區(qū)作為推進(jìn)公共社會(huì)服務(wù)的重要平臺(tái)。近年來(lái)，高新區(qū)在社區(qū)建設(shè)上進(jìn)行了較大的投入，特別是2004年7月，《高新區(qū)、虎丘區(qū)關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)后，全區(qū)加快了社區(qū)建設(shè)步伐。社區(qū)服務(wù)中心不斷增設(shè)，“組團(tuán)式\"動(dòng)遷農(nóng)民社區(qū)凸現(xiàn)特色，撤村建居工作有序推進(jìn)等等。

2.公共服務(wù)發(fā)展機(jī)制的轉(zhuǎn)變：從行政管理到公共治理。大力發(fā)展公共服務(wù)業(yè)的目標(biāo)在于構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，與先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)相配套，與城市化進(jìn)程相協(xié)調(diào)的公共服務(wù)業(yè)體系。實(shí)現(xiàn)這一重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的前提條件是優(yōu)化公共服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制環(huán)境，而政府管理體制優(yōu)化的最有效路徑在于積極改革傳統(tǒng)行政管理方式，在政府管理中主動(dòng)導(dǎo)入治理理念，促進(jìn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的多元良性互動(dòng)。這一理念要求在發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、決策規(guī)劃優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還應(yīng)充分借助市場(chǎng)配置資源的效率機(jī)制，遵循社會(huì)回應(yīng)的民眾導(dǎo)向，最終實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)中效率與公平的最佳結(jié)合。

從行政管理到公共治理的轉(zhuǎn)變不僅是推進(jìn)新區(qū)政府人事、機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)\"的有力途徑，更是推進(jìn)新區(qū)民主化、法治化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)“好政府\"、“快政府\"的一劑良方。而政府行政體制優(yōu)化、管理職能理順的價(jià)值歸宿最終在于提升為老百姓公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。公共治理理念的置入將使政府核心功能更加凸現(xiàn)，對(duì)于公共服務(wù)而言，則其發(fā)展的引導(dǎo)力和監(jiān)督力將大幅增強(qiáng)；而公共治理模式下多元互動(dòng)機(jī)制的形成將活躍公共服務(wù)業(yè)市場(chǎng)，公共服務(wù)的民本性和效能性也將大大加強(qiáng)。

當(dāng)然，將社會(huì)力量引入公共服務(wù)并不意味著政府在提供公共服務(wù)方面的責(zé)任轉(zhuǎn)移。市場(chǎng)化在很大程度上是自上而下推行的一次制度變遷過(guò)程，政府是其中的主要設(shè)計(jì)者和參與者，應(yīng)該創(chuàng)造和完善推行市場(chǎng)化的條件發(fā)揮重要作用。一是營(yíng)造公共服務(wù)業(yè)發(fā)展的公平環(huán)境。政府應(yīng)在稅收、土地、項(xiàng)目招投標(biāo)等方面給予私營(yíng)部門(mén)公平機(jī)會(huì)，并制定和實(shí)施有關(guān)的法規(guī)和政策，對(duì)私營(yíng)部門(mén)的投資、經(jīng)營(yíng)和收益權(quán)進(jìn)行界定和保護(hù)，為公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供制度激勵(lì)。二是加強(qiáng)公共服務(wù)業(yè)發(fā)展的民主監(jiān)督。健全的民主監(jiān)督制度是實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化的充分條件，特別在操作中應(yīng)重點(diǎn)避免“暗箱操作\"。

注：1［基金資助：大中城市郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展與基層政區(qū)改革（國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金02BZZ031），我國(guó)大中城市發(fā)展與現(xiàn)代城市型政區(qū)改革研究（2005年上海曙光學(xué)者計(jì)劃），我國(guó)大中城市發(fā)展與現(xiàn)代城市型政區(qū)改革研究：兼論土地、財(cái)政及行政體制等相關(guān)制度安排（教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目05JJDZH229）］

注：2［本文寫(xiě)作過(guò)程中得到林拓教授、谷人旭教授、王遠(yuǎn)飛研究員、黃余明研究員以及蔡永記博士等《蘇州高新區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》研究課題組成員的諸多幫助，謹(jǐn)以致謝］

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3.李彬.關(guān)于我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的思考［J］.管理世界，2003

4.課題組.蘇州高新區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，2007

（作者單位：華東師范大學(xué) 上海 200062）

（責(zé)編：呂尚）