節能發電調度與電力工業節能減排

摘 要： 我國提出并付諸實踐的節能發電調度是在安全約束下集節能、環保、經濟為一 體的多目標優化調度。它是我國為促進電力行業節能減排而推出的一項重大舉措，也是電力 行 業落實國家能源產業政策、提高電力系統效率和效益、加速電力產業結構優化升級、實現電 力工業可持續發展的迫切需要。必須搭建一個以市場為導向、企業為主體、政策做支撐的“ 三位一體”的節能發電調度實施平臺，才能確保電力工業節能減排的有效落實。

關鍵詞：節能發電調度 節能減排 多目標優化 “三位一體”

中圖分類號：F416.61 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4914(2008)05-028-03

2007年8月2日，國務院國辦發〔2007〕53號文批復了國家發改委等部門的《節能發電調 度辦法（試行）》，要求發改委會同有關部門認真組織試點，改革電力行業現行調度方式， 開展節能發電調度，并將逐步覆蓋全國所有并網運行的發電機組。節能發電調度之所以受到 高度關注，不僅因為電力調度是電力生產的中心環節，對電力資源配置發揮著重要作用，更 主要的是節能調度體現了對轉變電力工業經濟增長方式的一種追求，是合理利用現有存量資 源獲取更大經濟效益的一種制度的優化。節能調度的推行必將對我國電力工業的節能減排和 可持續發展產生積極而深遠的影響。

一、什么是節能發電調度

電力調度理念的演變是與電力行業發展面臨的宏觀環境緊密相聯的。上世紀90年代電 力市場化改革以前，各國的電力行業都以垂直一體化的壟斷模式運行，電力系統運行調度的 準則是滿足安全可靠供電前提下的經濟調度，即實現安全約束下運行成本最小，這是一種基 于機組變動成本（主要是燃料成本）的調度方法；在環境保護越來越得到重視，發電生產中 污染物排放限制越來越嚴格的情況下，環保目標被引入發電調度，實現安全約束下運行成本 和污染排放最小成為電力調度的優化目標；為應對天然氣價格上漲對燃氣電廠的不利影響， 美國在討論2005年能源法案（Energy Policy Act of 2005，EPAct05）時提出了“效率調度 ”的概念，即使高效率的燃氣機組總能優先于較低效率的機組發電；此外，還有研究者提出 了考慮經濟、環保、安全的多目標優化調度，在經濟目標中不但考慮發電變動成本而且考慮 網損因素等。

鑒于能源和環境問題的凸顯，電力行業節能減排的緊迫需要，我國提出了節能發電調度 的理念。節能發電調度是指在保障電力可靠供應的前提下，按照節能、經濟的原則，優先調 度可再生發電資源，按機組能耗和污染物排放水平由低到高排序，依次調用化石類發電資源 ，最大限度地減少能源、資源消耗和污染物排放。僅從節能角度講，我國提出的“節能調度 ”有點類似于美國的“效率調度”，但節能調度的內涵更加豐富，它是在滿足安全約束條件 下，集節能、環保、經濟為一體的多目標優化調度。節能調度是我國電力調度制度的一次重 大變革，將對我國電力行業發展帶來深遠的影響。目前，國家已確定了河南、江蘇、四川、 廣東、貴州為首批試點省份，并將逐步向全國推開。

二、為什么要實行節能發電調度

長期以來，我國發電調度一直以電廠或發電機組大致平均分配發電量指標，大小火電機 組不論能耗高低，都享有基本相同的發電小時數。這種傳統的調度模式導致我國的電力生產 仍處于高耗能、高污染、低效率的粗放式增長，與我國確立的科學發展觀、建設資源節約型 、環境友好型社會的總體目標不符。因此，國務院在有關文件中明確要求：“優化調度可再 生 能源、核電等清潔能源發電，鼓勵高效、環保機組多發電，充分發揮市場機制作用，盡快建 立并實施節能、環保、經濟的發電調度方式。”節能調度并非單純的企業生產管理的優化行 為，其推行對于電力行業自身、國家以及電力市場建設均意義非凡。

實施節能發電調度是實現電力行業節能減排和保障國家能源安全的需要。我國經濟發展 面臨嚴峻的資源和環境約束，一些高耗能高污染產業過快增長，經濟增長的資源和環境成本 過高、代價過大。電力行業是我國的能源消耗大戶，其節能潛力的充分挖掘，不但是電力行 業自身節能減排的需要，而且是緩解我國能源供應壓力，保障國家能源安全的需要。2005年 ，我國電力工業平均供電煤耗370克/千瓦時，比國際先進水平高40～50克左右，相當于一年 多燃用約1.6億噸原煤。若實行節能調度，充分利用高效的機組發電，逐步淘汰能耗高的小 火電，全國可以減少發電用煤約7000萬噸標準煤，萬元產值能耗可以降低3.15％，將為 “十 一五”期間能耗降低20%的目標貢獻近1/6，居全國各大行業之首。可見，如果節能調度的改 革能夠被切實執行，我國2010年比2005年的1.43噸標準煤下降20%目標的實現將得到有力的 保障。

實施節能發電調度是促進電力工業經濟增長方式轉變的需要。我國電力工業自上世紀80 年代中期開始，為鼓勵投資辦電的積極性，逐步形成了按照平均分配電量的調度方式。但隨 著電力供需趨于平衡，這種計劃方式下的調度方法給小火電發展培植了溫床，遏制了節能工 作的開展，使得電源結構持續惡化，也使得電力工業增長方式低效、粗放。2005年，全國單 機10萬千瓦及以下小火電機組1.15億千瓦，占火電裝機容量的比重達29.4%；全國電力行業 發電用原煤11.1億噸，占煤炭消費總量的近50%，占一次能源消費總量的36%，排放二氧化硫 占全國排放總量的53%。節能發電調度將打破延續多年的大平均調度模式，通過實施按照機 組能耗和污染排放水平確定次序的調度規則，優化資源配置，建立提高能源利用效率、降低 污染排放的新機制、新體制，大大提升電力系統整體效率和效益水平，加快企業從高投入、 高能耗、高污染、低效益的粗放型增長向高增長、高效益、低投入、低能耗、低污染的集約 型增長轉變，實現電力工業的又好又快發展。

實施節能發電調度是加快電力產業結構優化升級的需要。我國電力產業結構不合理的矛 盾仍然十分突出，特別是能耗高、高污染的小火電機組比重過高。節能調度方式下，單機規 模大且具有脫硫、脫硝設施的燃煤機組將占有優勢，而小火電只能參與剩余份額的競爭，甚 至會出現無電可發、不能上網的生存困境。因此，節能調度的實施將加快中國電源結構的調 整，加速電力企業分化，使可再生能源發電、大型環保機組得到支持，而小煤電和燃油發電 機組將逐步退出市場。這將對加速我國電力產能優勝劣汰，促進電力產業結構整體優化升級 產生積極的推動作用。

實施節能發電調度是推進電力市場化改革的需要。電力市場化改革是電力體制改革的基 本方向，節能調度的推行將對電力市場的構建和完善起到積極的作用。通過優化調度，使節 能發電調度和市場機制有機結合，可形成一套鼓勵先進、獎優罰劣的運行機制。可再生、節 能、高效、低污染的機組獲得優先發電權，而能耗高、污染大、違反國家政策和有關規定的 機組逐步減少發電權，必然會對電力行業投融資起到良性的引導作用。節能調度還可能推進 電價改革，催生新的電價機制的形成。電價政策在促進節能環保、推動經濟結構調整等方面 具有不可替代的作用，是最直接、最靈敏、最有效的一種手段。如果節能環保的電價機制能 夠引發與市場經濟相適應的電價機制的最終形成，那么節能調度的“蝴蝶效應”就會顯現— —由市場發現價格，以價格引導投資，就可以更好地發揮電力市場配置資源的基礎性作用， 我國電力市場的運行體系及電力工業的可持續發展長效機制將得以建立。

三、企業、國家共促節能發電調度，落實電力工業節能減排

節能調度不是單純的電力企業內部管理和技術問題，而是一個涉及多方利益調整的重大 社會、經濟問題，需要企業微觀管理和國家宏觀政策的共同配合，運用技術、經濟、行政、 法律等手段多管齊下，通盤考慮、合力解決。

1.對電網企業優化節能調度的建議。

按照《辦法》要求，在做好試點工作的基礎上全面實施電網節能調度。試點地區要以確 保電力系統安全穩定運行和連續供電為前提，以節能、環保為目標，通過對各類發電機組按 能耗和污染物排放水平排序，以分省排序、區域內優化等方式實施優化調度，并與電力市場 建設相結合，充分發揮電力市場的作用，努力做到單位電能生產中能耗和污染物排放最少。 未開展試點的地區，要全面推行差別電量計劃，在各地區安排年度發電量計劃時逐漸減少小 火電機組的發電小時數，為將來全面實施節能發電調度做好準備工作。

按照《辦法》要求，盡快制定出各調度單位節能發電調度的實施細則。節能調度對調度 規則做出了重大改變，對于電網而言，將面臨重新分配負荷、計算潮流分布、電網阻塞、備 用負荷等問題，工作量大且較為繁雜。應盡快制定出相應的實施細則，依據機組設計煤耗做 出排序表、測定各類火電機組煤耗特性曲線、建立綜合節能優化發電調度模型等等。

充分發揮電網調度對于供給側和需求側的杠桿調節作用，撬動整個電力行業節能減排。 電網除了降低自身線損、提高輸電能效水平外，還要通過優化調度實現電源與用戶聯動，實 現資源合理配置，撬動整個電力行業節能降耗。應從發電側調整電源結構，優化電源布局， 加快火電“上大壓小、節能減排”；從銷售側引導用戶科學用電，節約用電；全面執行差別 電價政策，提高高耗能產品差別電價標準，清理和糾正在電價方面對高耗能高污染行業的優 惠政策，配合政府完成“十一五”降低用電單耗指標。

估算和分析實施節能調度對市場各方利益的影響，建立企業自覺節能減排的補償機制。 （1）妥善解決發電權交易中的利益補償問題。為促進小機組順利關停，應使機組在關停后 可在一定期限繼續享受發電量計劃指標，并可通過轉讓電量指標獲得一定經濟補償；關停早 的機組，獲得的電量補償和享受期限應更多、更長一些；關停機組的自備電廠企業或躉售電 網在用電價格方面應享受一定優惠；解決好關停機組涉及的職工安置、債務、土地開發等善 后事宜。（2）妥善解決輔助服務中的利益補償問題。對于節能調度排序后更多地承擔系統 調峰、調頻、調壓、無功、備用等輔助服務的企業，電網公司、發電企業（特別是 調度方式改變后的優勢企業）應向其提供輔助服務費用，以提高輔助服務的積極性。

恰當處理節能發電調度實施中的一些具體問題。如一些耗能較高的小機組（統調地方機 組）主要處于負荷中心，對電網的安全穩定運行起著至關重要的作用，在短期內無法退出運 行；而一些綜合利用（供氣/熱）的機組盡管能耗較高，但對當地的經濟發展、環境保護、 節能降耗起著無法替代的作用，在節能調度具體實施中應該考慮這些因素。此外，部分地區 存在電網調度權不統一，還有以自發自用為主的一些自備電廠、地方備用電廠和部分小水電 等，應該理順和明確各自的責任。總之，節能發電調度的實施應避免“一刀切”，充分考慮 不同地區的具體情況。

2.配套政策建議。

繼續建立健全區域電力市場體系，為節能優化調度的順利開展創造寬松的電力供需環境 。區域電力市場的建立有利于充分競爭，引導合理投資和優化產業結構；可使電力資源在一 個更大范圍內優化配置，合理調整季節性、時段性電力負荷的差異，實現水火互補、省際間 的余缺調劑，從而化解節能調度與省內電源供給不足的矛盾，創造相對寬松的電力供需環境 ，為節能調度的開展提供必要的前提。

加強能源審計，為實現節能、環保、經濟的多目標優化調度奠定必要的計量基礎。競價 規則的修正、節能環保電價的形成及節能、排污標準的制定，以及對節能減排總體狀況的判 斷和監管等，都需要加強能源統計和核算，建立科學的節能減排數據體系。國家雖然自2005 年以來在加強能源統計制度建設方面采取了較多措施，但仍然存在能耗統計口徑不一、能源 消耗標準混亂、能耗數據可比性和可靠性差等問題。針對我國的電力行業而言，目前應加大 能源審計的力度，修訂和完善電力行業節能規范、節能標準，加強相關指標的測算和計量工 作，建立節能系數、環保折價系數、綜合能耗等一攬子節能減排量化標準，為執行節能、環 保、經濟的多目標優化調度、實現電力行業節能減排奠定必要的計量基礎。

實行節能環保的電價政策，實現節能調度與市場的有機銜接。 “水火置換”、“以大 代小”等發電權交易手段，雖然使各方的利益得到了適當平衡，但實質上仍延襲了傳統計劃 方式分配發電指標的做法，只能是一種過渡方式。加快電力市場化的建設，通過市場的手段 解決能耗的問題，是電力節能減排的根本途徑。作為電力市場最基本、最核心的要素，電價 政策在促進節能環保、推動電力結構調整等方面具有不可替代的作用。從長遠看，應進一步 深化電力價格改革，將節能因子和環境排放因子納入到電價中，形成激勵清潔能源發展的電 價機制，從而使高耗能、高污染的外部成本內在化，讓電價全面地反映供求關系、資源稀缺 程度和環境污染狀況等信息，更好地發揮電力市場配置資源的基礎性作用，激勵相關企業自 覺節能減排，真正建立起電力行業節能減排的長效機制。

修改電力市場競價上網規則，使之適應節能減排的需要。在電力市場價格形成機制尚未 理順、節能環保電價尚未形成的情況下，應對目前的競價規則進行修正。由于高能耗小機組 尤其是老機組的造價比較低，按照目前“低價優先，競價上網”的原則，將無法限制小機組 多發電。因此，除財務成本外，還應將單位能耗、單位排污指標、運輸成本、網損等因素考 慮在內，依據各要素的權重、系數建立一個復合競價模型，按照復合競價模型進行排序上網 。這樣可較全面地兼顧經濟、節能、環保因素，激勵發電企業自覺節能減排，并將效益最終 傳遞到全社會，從根本上限制住小機組多發電。此外，這樣的復合競價規則也可反過來催生 新的電價機制，有助于建立與發電環節競爭相適應的上網電價形成機制，可大大促進電力市 場的建設。

加強對調度機構執行節能調度的監管工作，對節能優化調度工作的高效運作進行及時、 有效的監管。電力監管部門應建立一套涵蓋信息發布、披露、監管、查詢、糾正和處罰的機 制，增強社會公眾對節能調度相關信息的知情權，逐步解決監管部門與電力企業，發電企業 與電網企業信息不對稱問題。對相關單位節能調度方案的執行情況進行督導，統計、分析相 關信息并定期向社會公布，維護市場主體的合法權益，同時對節能調度中出現的缺位、違規 行為做出及時的糾正和處罰。

運用財稅等政策工具促進節能減排。（1）必要的財政補貼不可少。中小燃煤機組的上 網電價較低，而節能環保的機組上網電價較高，實施節能調度可能會增加電網公司購電成本 。因此，國家應出臺相應的政策對電網公司進行適當的補貼。（2）完善支持節能降耗的相 關 稅收制度。財政部應進一步研究支持生物質能發電、地熱能、太陽能等可再生能源開發利用 的稅收優惠政策；對于高排放、高污染的企業，應加強環保監督檢查，并征收排污稅，提高 發電企業的環保違法成本。此外，開展排污、取水許可指標交易。按期關停的機組可轉讓污 染物排放指標、取水許可指標，獲得一定經濟補償。

建立落后產能退出機制。為鼓勵和引導關閉、淘汰高耗能和高污染企業，應妥善解決好 人員安置、債務、土地開發等善后事宜，按期關停的機組在一定期限內可享受發電量指標， 并可通過轉讓發電量、排污和取水指標、用電價格優惠等政策獲得一定經濟補償；企業內部 無法消化和解決的，國家應根據關停后的實際節能減排量，通過轉移支付等方式給予適當補 貼或獎勵；積極穩妥地處理“上大”和“壓下”的關系，應“先建設后關停”或“先改造后 關停”；做好關停機組的電力接續工作，制定周密的電力供應預案，加快配套電網建設，切 實保障關停機組企業或地區的電力安全可靠供應。

總之，必須構建一個以市場為導向、企業為主體、政策做支撐的三位一體的節能發電調 度實施平臺，才能確保電力工業節能減排的有效落實和電力工業的又好又快發展。

［感謝國家發改委體改所基礎設施研究中心史立新主任、黃云鵬博士、華北電力大學董軍教 授對本文的指導和建議。］

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(作者簡介：景春梅，中國社科院研究生院政府政策與公共管理系2006級博士研究生 北京100102)

(責編：若佳)