政治學視角下的“兩推一選”

摘 要：“兩推一選”的出現其實是國家和社會之間權力博弈的必然結果。經濟全球化的 的趨勢，迫切要求農村政治功能一體化，“兩推一選”既有助于加強黨的領導，也有助于促 進基層民主政治的良性發展，對中國政治體制改革以及提高黨的執政能力，無疑具有重大而 深遠的意義。

關鍵詞：合法性基礎 國家權力 政治價值

中圖分類號：D621.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4914(2008)05-031-02

所謂“兩推一選”就是由群眾推薦、黨員推薦確定提名候選人、組織考核確定正式候選 人，再由黨員大會選舉產生鄉村書記及黨委、支部委員。它是村民自治制度不斷深化的結果 ，是農村政治生活邁向民主化的重要一步。實施多年來取得了不少成效，也得到了廣大農民 的擁護和支持，盡管在實施過程中也遇到了不少障礙，但是當我們今天再重新審視它的時候 ，就發現這種制度本身所蘊含的政治價值和政治意義卻是不容忽視的，它對于我們今天的基 層民主建設意義重大，本文將運用政治學有關原理對“兩推一選”展開深入分析。

一、“兩推一選”產生的深刻政治背景

“兩推一選”的出現其實是國家和社會之間權力博弈的必然結果。在人民公社時期，鄉 村社區的權力結構是“大國家，無社會”。國家權威打破了社區的人際邊緣的界限，用強制 手段加強了社區之間的政治、經濟、社會和文化聯系。超血緣關系的勞動組織和統一指揮的 生產經營活動弱化了家庭的生產職能。“人民公社化”增加國家的直接影響，掃除基于財產 和地方積累起來的權力之上的權威，把對血親的忠誠轉向對新發展起來的法人團體和集體的 忠誠。①當時，只有國家的權力、社會的權力受到了排斥，或者說，社會的權力由國 家權力強制表達出來了。

隨著1982年村民委員會取代原來的生產大隊，國家權力不再占絕對的統治地位，社會發 出了自己的聲音。在1987年《中華人民共和國村民委員會組織法》（試行）頒布實施后， 由村民委員會組織社區資源、促進社區發展的模式已經被越來越廣泛的村民認同和接受。村 民委員會的法律地位也正逐步得到村民的認同和支持，村委會的合法性權威也得到加強。但 在鄉村社區中，由于傳統因素的影響，黨支部仍然處于領導地位，甚至決定著村民委員會的 成員產生與運作。多數鄉村社區的組織體系行政化傾向比較明顯，村委會雖然名義上是群眾 性自治組織，但它的干部的產生主要還依靠鄉鎮政府直接任命，或者是選任結合，即由村里 選舉產生該村的干部（參加投票的往往僅是村干部、黨員和村民小組長，且實行等額選舉） ，再經鄉鎮政府審核同意后下發任命書進行任職。這種村干部選任機制弱化了鄉村社區中的 村民權利。在這期間，鄉村社區的權力結構與過去相比沒有發生本質的改變，仍然是“國強 社弱”。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式實施以來，村民委員會換屆選舉 全面推行“直選”，國家行政權力有所減弱，社會權力逐漸得到增強。選舉呈現出一些新特 點：全體選民直接參與，候選人由選民直接提名，村委會選舉實行差額選舉的原則，投票方 式以召開選舉大會投票為主。所以不難看出，國家將自治權力一步一步交還給村民，村民有 權選舉自己的自治組織和決定社區范圍內的自治事務，而國家權力則從鄉村社區中悄然撤出 。

分析“兩推一選”出現的原因，除了把它置于國家和社會之間權力互動的大背景之下， 還應看到一個不爭的事實，經濟全球化的凸顯，農業經濟市場化、產業化、一體化的趨勢， 迫切要求農村政治功能一體化，這就要求農村政治體系有較強的資源動員能力，有及時反映 和處理的政治應變能力，具有高效的行政和社會管理能力。而從農村發展的實際看，在全國 ，實行村民自治以后，尤其是1998年全國農村普遍實行村委會直選以后，農村黨支部與村委 會的關系協調融洽的只占少數，多數屬于勉強維持合作與和平共處、相 安無事，少數屬于不協調甚至嚴重對抗。根據廣東省委宣傳部和廣州市社會科學院的一項調 查，在廣東全省，1999年底實行村民自治制度的村共有22056個，其中，村黨支部書記和村 委會主任交叉兼職的占53%。在未實行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產生矛 盾，一種情況是村黨支部書記無視村委會的法定職權，拒不向村委會移交村的公章和財務賬 本，使村委會長期無法履行職責，行使對村務的日常管理，這是比較普遍的現象；另一種情 況是村委會主任認為自己是幾千名村民直接選舉產生的，應當掌握大權，黨支部書記是上級 任命或者幾十名黨員選出來的，不應當掌管大權，自己應當向村民負責而不是向黨支部負責 ，因而一概不接受黨支部的領導。②如何解決兩委矛盾，各地比較普遍的做法就是通過 “兩推一 選”實現兩委交叉任職，甚至“一肩挑”，從而避免摩擦。

二、“兩推一選”政治價值維度上的意義

和原來的鄉村黨組織選舉的做法相比，各地進行“兩推一選”的選舉創新從多方面推進 了基層黨組織的建設、基層民主建設，為農村民主政治的發展注入了新的動力，帶來了農村 政治局面的新氣象，大大推進了農村民主化進程。當前我國正在大力建設社會主義新農 村，“兩推一選”作為我國農村選舉的一項偉大創舉凸顯了中國民主化道路的特色，具有很 強的政治價值意義。

1.增強國家和社會權力的合法性基礎，使合法性權力和制度性權力趨向協調和平衡。

村黨支部和村委會分別作為國家權力和社會權力的代表，其共同的特點是都具有制度性 和合法性兩個層面，哈貝馬斯在《晚期資本主義的合法化問題》一書中認為合法性是公民群 眾對社會政治秩序的正確性和合理性的認同，③國家權力的制度性權力和合法性權力分 別 指村黨支部在法律等正式制度上所擁有的權力和被普通村民所認可的權力，社會權力的制度 性權力和合法性權力分別指村委會在法律等正式制度上擁有的權力和被普通村民所認可的權 力。制度性權力要和合法性權力保持一致，任何的超前或滯后都是一種不公正和虛假的權力 反映。

長期以來，法律等制度規定賦予了國家過多的權力，使得國家對鄉村社區的行政干預過 多，這使得鄉村社區一直難以實行真正的自治，黨支部權力在村民中的合法性程度越趨減弱 。而村委會的權力來源是村民，代表了村民的權益和意愿，作為自治區域的鄉村社區，理應 獲得最多的制度性權力，但在實際生活中，黨支部和村委會的關系總是處理不好。村民自治 要求還 權力于社會，就是要充分利用市場機制的作用，把國家不必管、不該管和管不好的事情，交 由各種社會組織去管理，把原本屬于社會的權力和權利逐步歸還社會。而“兩推一選”作為 村民自治的又一創新，擴大了村民直選的范圍，使國家和社會的制度性權力與合法性權力保 持一致，趨向于理想型的合理關系，促進鄉村社區的良性發展。

2.實現黨內民主、黨外民主和村民自治的三者有機結合。中國的社會主義民主政治，實際上 包含了黨內民主與人民民主兩個方面的內容。黨內民 主的發展與人民民主的發育程度密不可分，二者需要通盤考慮，應該是相輔相成、相互促 進的關系。在我國，執政黨自身的民主程度對于人民民主發展具有模范 效應，反過來，人民民主的充分發展也會促進執政黨的民主轉型。從現實情況來看，一些農 村基 層黨內民主發展狀況卻明顯滯后于村民自治的民主水平，越來越不能適應農村基層民主政治 建設的發展要求，從而造成黨內外民主良性互動環境的缺失。“兩推一選” 實現了人民民 主或村民自治與黨內民主的精巧嫁接和互動。不管是“兩票”制還是“兩推一選”，也不管 是村黨支部的直選還是鄉鎮黨委書記的直選，都強調最大限度地動員普通群眾與廣大黨員行 使民主權利。在選舉過程當中，將候選人的提名權與正式選舉權分開，分別交由一般群眾和 黨員來行使，這不僅讓黨員充分實踐了黨章所規定的選舉與被選舉權、與會權、參與討論權 、表決權、監督權，而且還把人民群眾吸納進來，發揮了對執政黨的民主監督作用，把黨管 干部原則與黨的群眾路線有機結合起來，用民主的方式有效地解決了干部“上”與“下”的 問題，以黨外民主促進了黨內民主，基層黨組織也因此在基層群眾中獲得了較高的威望，為 其發揮在基層政權當中的領導核心作用奠定了合法性基礎，實現了黨員民主權利與人民民主 權利的“雙贏”。

3.培育新的政治文化。“兩推一選”本質上是一種直接民主，是村民自治的深化和發展，它 符合農村的實際情 況，有利于突出民主、平等，調動農民的政治參與積極性，讓農民切實感受到民主就在身邊 。不僅使群眾受到民主的熏陶和鍛煉，逐步消除封建專制思想的影響，而且必將增強其民主和 法制意識，提高依法辦事和民主操作的能力。阿爾蒙德認為，參政可以發揮許多功能，它通 過控制決策過程或提出要求影響決策或決策者；它有助于落實政策；它使參與者社會化，影 響他們未來的政治行為和態度；同時它又是支持社會或與社會保持一致的象征。

4.構筑廣大農民對基層權力運行制約監督的新平臺。根據權力制約監督原理，權力制約的目 的：一是提高權力行使的效率，保證權力正確行 使，健康運行；二是對權力進行監督，防止權力濫用、失控，導致權力腐敗。對于如何保障 權力相互制約和監督，中央三代領導集體曾作過許多論述，突出強調的是：發展社會主義民 主，完善民主監督制度。在社會主義國家，發展社會主義民主和完善民主監督制度是緊密聯 系的，首先，發展民主是完善民主監督制度的基礎和前提。通過“兩推一選”能夠切實保障 黨章賦 予黨員的民主權利和憲法賦予人民群眾的民主權利（包括監督權力行使的權利），以黨內民 主促進黨外民主。其次，能拓寬監督渠道。使黨內監督和黨外監督、群眾監督和組織監督、 自上而下的監督和自下而上的監督結合起來，形成一個覆蓋全面的有效的監督體系。

“兩推一選”是在中國農村民主制度建設過程中所進行的制度創新，這種協調黨政關系 的制度機制，建構的是一種“雙贏”游戲規則，既有助于加強黨的領導，也有助于促進基層 民主 政治的良性發展，對中國政治體制改革以及提高黨的執政能力無疑具有重大而深遠的意義。

三、未來制度設計的原則

不可否認，“兩推一選”的選舉創新給黨內民主帶來了新氣息，也帶來了農村政治局面 的新氣象，推進了基層黨組織的建設、黨內民主與人民民主。然而這一制度還存在諸多問題 ，我們在完善“兩推一選”過程中應堅持以下原則：

1.堅持真實選舉至上。只有完全公開、公平、競爭性的選舉才能夠實現選舉的各項優 點，如果選舉過程中存在暗箱操作、賄選、舞弊、人為操縱的情況，不僅不能發揮選舉帶來 的功效，反而使選舉成為少數人獲取權位的手段。根據“兩推一選” 的選舉規程，選舉要 廣泛傾聽黨內外群眾的意見，并讓這些意見在提名和選舉過程當中發揮決定性的影響。然而 實際操作過程中，一些地方主持選舉的委員會和上級黨委在候選人提名上發揮主導作用，民 眾的作用僅在于對黨組織推薦或提名的人選表示肯定或否定的意見而已，而且他們的意見也 只是作為確定候選人的參考意見而非決定性意見。

2.與時俱進，堅持制度創新。“兩推一選”使選舉干部不僅是廣大黨員的權利，而且 普通群眾也可以參與進來，強調將候選人的提名權與正式選舉權分別由普通群眾和黨員行使 。盡管這使黨內民主的范圍進一步擴大，但卻與黨章相沖突。現行黨章規定，支部委員由黨 員大會選舉產生。黨的各級委員會的產生，要體現選舉人的意志，可以直接進行差額的正式 選舉，也可以先進行差額預選然后進行正式選舉。也就是說，不管是村黨支部選舉還是鄉鎮 黨委書記的選舉，不管是預選還是正式選舉，都是廣大黨員的事務和黨內的事務，普通群眾 無權參與。顯然，“兩推一選”與此相違背。

3.加強民主選舉與日常監督制度化、規范化建設。一些人把選舉看作是解決基層黨組織 和基層黨員群眾所有問題的靈丹妙藥，認為只要實行了直接選舉，所有的問題也就解決了， 這無疑是十分錯誤的想法。在西方學者看來，自由公正的競爭性選舉是實現政體民主的基本 條件，但也僅僅是基本條件。我們把它借用于分析農村基層黨內民主同樣具有價值，在通過 選舉方式產生鄉村黨組織的領導人之后，如何在隨后的三年任期內，對這一部分人進行制度 化、經常化的監督，使其按照競選提出的“施政綱領”行使，不違背黨員和廣大民眾的意愿 ，隨著選舉的結束必然擺在人們的面前。而這種日常化的監督和選舉具有緊密的關聯性，其 重要性也絲毫不亞于選舉的影響，而各地的試點對此似乎探索不多。

4.堅持集權與分權辯證統一。黨的十七大比以往歷次代表大會更加明確強調，必須“ 加強對權力的制約和監督”，這是我們黨在總結執政黨建設和國家政權建設經驗基礎上得出 的科學結論，對于發展社會主義民主政治，推進反腐倡廉工作，具有極為重要的意義。“兩 推一選”極易導致較為集中的權力結構，盡管這種權力結構建立在村民直選的基礎之上，但 會促使農村公共權力集中趨勢。因此，為了防止這種新型集權背離民主的初衷，必須強化村 民 代表會議、村務公開、村支兩委聯席會議等制度的民主監督作用。而且不能搞一刀切地推行 “一肩挑”，特別是那些村大人多的經濟發達村，權力應當適當分散在促進黨支部與村委會 有效協調的基礎上，從而形成相互制約的權力格局。

注釋：

①王銘銘，王斯福主編.鄉土社會的秩序、公正與權威.中國政法大學出版社，1997

②李江濤，吳重慶等.關于我省村委會直選與村民自治工作的問題與建議.廣州市 社會科學院《科研簡報》，2001.3.28

③宋林飛.西方社會學理論.南京大學出版社，1997

(作者簡介：楊曦，華中科技大學社會學系在讀博士研究生，漯河職業技 術學院副教授 ， 研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育)

(責編：若佳)