國有資產(chǎn)流失問題的原因分析及解決對(duì)策

摘 要： 文章先對(duì)目前關(guān)于國有資產(chǎn)流失的主要爭(zhēng)論進(jìn)行歸納總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)我國國有 資產(chǎn)流失的原因進(jìn)行了詳細(xì)分析。最后，通過對(duì)其流失原因有了一定程度較為全面的理解后 ，在此基礎(chǔ)上提出了若干有針對(duì)性的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)流失 國有產(chǎn)權(quán) 對(duì)策和建議

中圖分類號(hào):F20 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-4914(2008)05-052-02

改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中一直占有舉足輕重 的地位。但同時(shí)發(fā)現(xiàn)，大量國有企業(yè)效益低下、虧損面不斷擴(kuò)大、虧損額急速增加。國有企 業(yè)中國家所有者權(quán)益被侵害、國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)得的利潤轉(zhuǎn)化為非國有主體的利潤，國有資產(chǎn)流失 十分嚴(yán)重。

一、國有資產(chǎn)流失的概念及其爭(zhēng)論焦點(diǎn)

國有資產(chǎn)流失是指國有產(chǎn)權(quán)被非法轉(zhuǎn)變?yōu)榉菄挟a(chǎn)權(quán)，脫離國家監(jiān)控，人為造成非正常 損失；國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)得的利潤轉(zhuǎn)化為部門、單位和個(gè)人的利潤；或被非法長期置于國家法定的 監(jiān)控體系之外，形成“體外循環(huán)”；或長期呆滯閑置形成損失浪費(fèi)。所以，國有資產(chǎn)流失實(shí) 質(zhì)上是指凡占有、使用和管理國有資產(chǎn)的單位和個(gè)人，違反國家法律、法規(guī)和制度，以各種 方式和手段，通過各種渠道侵占私吞、隱瞞擠占、截留轉(zhuǎn)移、呆滯浪費(fèi)、毀損破壞國家各種 類型的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)力，或者本來應(yīng)在國有經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)實(shí)現(xiàn)的利潤，通過轉(zhuǎn)移價(jià)格等方法流 入到非國有主體中去。目前關(guān)于國有資產(chǎn)流失的主要爭(zhēng)論有以下幾點(diǎn)：

政企分開仍存在障礙。盡管當(dāng)前企業(yè)較以往獲得了較多的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。但政府出于 保護(hù)自己的權(quán)利范圍和維護(hù)自己既得利益的考慮，仍以各種方式干預(yù)企業(yè)活動(dòng)，企業(yè)無法按 照其自身意愿經(jīng)營國有資產(chǎn)。由此產(chǎn)生的決策失誤從而造成國有資產(chǎn)的流失。

國有資產(chǎn)所有權(quán)虛置的問題依然存在。作為初始委托人的“全民”實(shí)際上并無行為能力 ，不可能對(duì)企業(yè)經(jīng)營者的行為產(chǎn)生直接影響。國資委、國有控股公司以及企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)代表 都是獨(dú)立的利益主體，而他們的利益卻與國有企業(yè)經(jīng)營好壞并不直接掛鉤，故而對(duì)企業(yè)經(jīng)營 進(jìn)行有效監(jiān)督的積極心不高，甚至可能出現(xiàn)與企業(yè)經(jīng)營者合謀侵吞國有資產(chǎn)的情況。并且他 們的責(zé)任沒有量化到人，從而弱化了責(zé)任感。

國有資產(chǎn)監(jiān)督體系還未形成。缺乏監(jiān)督所有者代表機(jī)構(gòu)以及派出代表行為的方式、手段 ，缺乏一種機(jī)制來有效監(jiān)督行使所有者代表權(quán)機(jī)構(gòu)以及派出的產(chǎn)權(quán)代表的行為。

投融資機(jī)制不健全。投資決策的論證往往不充分，缺乏科學(xué)的市場(chǎng)預(yù)測(cè)，項(xiàng)目審批帶有 主觀隨意性和盲目性，導(dǎo)致許多投資項(xiàng)目失敗。我國國有資產(chǎn)流失的相當(dāng)大一部分就是資源 配置失誤而又無法矯正導(dǎo)致的。

內(nèi)部人控制嚴(yán)重。內(nèi)部人控制的企業(yè)行為不是企業(yè)的利潤最大化，而是自身利益最大化 ，將一部分國家的權(quán)益占為己有或通過設(shè)立附屬單位將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使國有資產(chǎn)非法流失。

國有資產(chǎn)管理存在立法滯后的問題。盡管我國憲法明文規(guī)定社會(huì)主義的公有財(cái)產(chǎn)神圣不 可侵犯，但具體涉及國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督、保護(hù)、追償方面的立法卻不健全、不完善。

司法保護(hù)的軟弱。司法機(jī)關(guān)對(duì)涉及國有資產(chǎn)流失的案件和侵害國有資產(chǎn)的違法犯罪 行為存在查處不嚴(yán)、處理不當(dāng)、打擊不力的情況，客觀上助長了一些違法犯罪者的 僥幸心理。

國家政策制定不規(guī)范。在政府兼顧效率和公平甚至還有穩(wěn)定的目標(biāo)下，國有企業(yè)不可能 把追求企業(yè)利潤最大化的目標(biāo)放在首位。實(shí)物資本與人力資源的流動(dòng)存在障礙，企業(yè)喪失競(jìng) 爭(zhēng)力，陷入虧損的旋渦，導(dǎo)致國有資產(chǎn)在巨額虧損中大量流失。

市場(chǎng)主體發(fā)育不充分。其中，國有企業(yè)又是典型的缺乏獨(dú)立性的主體。企業(yè)未能成為真 正的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，不能對(duì)其法人財(cái)產(chǎn)自負(fù)盈虧，國有資產(chǎn)也就得不到應(yīng)有的保證。

價(jià)格機(jī)制仍不健全。價(jià)格對(duì)市場(chǎng)供求狀況的反映不真實(shí)靈敏，從而使國有產(chǎn)權(quán)在出讓過 程中沒有得到應(yīng)有的收益，導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

市場(chǎng)中介組織機(jī)構(gòu)不規(guī)范。國有產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、資產(chǎn)評(píng)估、經(jīng)營狀況審計(jì)、貸款的資信考核 等都需要市場(chǎng)中介組織機(jī)構(gòu)的參與。這些機(jī)構(gòu)的不規(guī)范為國有資產(chǎn)流失提供了條件。

二、國有資產(chǎn)流失的原因分析

在上述歸納總結(jié)的國有資產(chǎn)流失主要爭(zhēng)論的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為國有資產(chǎn)流失的原因有以 下幾點(diǎn)：

1. 國有資產(chǎn)管理體制仍存在弊端。根據(jù)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分 開、國有資產(chǎn)經(jīng)營和國有資產(chǎn)管理職能分開、出資者所有權(quán)和與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分開的原則，各 地加快了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的步伐，即由政府或國有資產(chǎn)管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國資委”）授 權(quán)國有控股公司經(jīng)營其管理的國有資產(chǎn)，基本形成了國有資產(chǎn)三級(jí)授權(quán)經(jīng)營體制。在目前新 的國有資產(chǎn)三級(jí)授權(quán)經(jīng)營體制下，國有資產(chǎn)所有者職能行使主體仍是政府機(jī)構(gòu)，最終管理企 業(yè)并對(duì)企業(yè)人事、重大活動(dòng)作最后裁決。由“人民—國資委—國有資產(chǎn)經(jīng)營公司—企業(yè)”這 樣一條授權(quán)線形成的多層次的委托—代理關(guān)系不僅加大了管理監(jiān)督成本，而且還加大了監(jiān)督 難度。

2. 企業(yè)內(nèi)部管理制度不健全。投資活動(dòng)缺乏有效的責(zé)任約束機(jī)制。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面， 普遍存在董事會(huì)不到會(huì)，不能很好代表出資者利益；監(jiān)事會(huì)不能很好發(fā)揮監(jiān)督作用；股東大 會(huì)形同虛設(shè)，從而帶來了“內(nèi)部人控制”問題。

3. 法律法規(guī)政策體系不健全。很多相關(guān)法律法規(guī)不是還沒有頒布就是存在著明顯的不足， 甚至如同一紙空文，毫無效力。司法部門一方面在現(xiàn)有法律上難有作為，一方面也存在著有 法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況。政府兼顧效率與公平的政策使國有企業(yè)無法擺脫社會(huì)性的職能， 完全按照市場(chǎng)規(guī)律辦事。

4. 市場(chǎng)體系發(fā)育程度還很低。容易看到，市場(chǎng)主體發(fā)育還不充分；價(jià)格機(jī)制仍不健全；各 類市場(chǎng)發(fā)育不平衡，市場(chǎng)的地區(qū)封鎖仍較為嚴(yán)重；中介組織機(jī)構(gòu)不規(guī)范。市場(chǎng)體系不健全形 成了國有資產(chǎn)流失主要的外部環(huán)境。

三、國有資產(chǎn)流失最深刻的根源

在現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理體制下，國資委、國有控股公司以及企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)代表由政府委派 ，缺乏有效的選擇機(jī)制，并且在復(fù)雜的多層次的委托—代理關(guān)系中，責(zé)任不明確，從而使得 企業(yè)內(nèi)部管理容易產(chǎn)生漏洞，滋生腐敗。委托人對(duì)代理人的監(jiān)督和約束是通過內(nèi)部化的、非 市場(chǎng)化的行政性措施來完成，缺乏有效的約束制衡機(jī)制。而這些行政性手段常常代替法律的 效力，使得有法難依。企業(yè)是市場(chǎng)的主體，在企業(yè)還沒有真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自 我發(fā)展和自我約束的商品經(jīng)濟(jì)實(shí)體時(shí)，市場(chǎng)體系本身就是不完善的，也是難以發(fā)展的。

另一方面，由于企業(yè)內(nèi)部管理制度、法律法規(guī)政策體系的不健全以及市場(chǎng)體系發(fā)育程度 還很低，又使得現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制好象是不可缺少的，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了政企不分、 所有者缺位的局面，給各級(jí)政府干預(yù)找到了借口，使該體制的弊端得到蒙蔽。

法律法規(guī)政策體系的不健全嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)體系的健康培育。而法律法規(guī)政策體系的不 健全以及市場(chǎng)體系發(fā)育程度較低又使得企業(yè)內(nèi)部管理制度不健全成為必然。企業(yè)的代理人出 于自身利益的考慮，希望維持現(xiàn)狀，并通過各種手段極力阻止現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制發(fā)生 任何改變。

從上述國有資產(chǎn)流失原因的相互關(guān)系中可以看出，國有資產(chǎn)管理體制的不完善是國有資 產(chǎn)流失最深刻的根源。

四、對(duì)策與建議

巨額的國有資產(chǎn)流失，嚴(yán)重影響了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。從宏觀上來看， 影響著國民經(jīng)濟(jì)的“供血”功能，動(dòng)搖國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的支柱地位；從微觀上來看， 將影響國有資產(chǎn)的保值增值，使國有企業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重缺乏后勁。因此，防止國有資 產(chǎn)流失已成為當(dāng)務(wù)之急。

1. 繼續(xù)改革國有資產(chǎn)三級(jí)授權(quán)經(jīng)營體制。在現(xiàn)行的委托—代理關(guān)系中，將國資委真正從政 府部門中獨(dú)立出來，并將由政府各個(gè)部門掌握的國有資產(chǎn)管理權(quán)，真正轉(zhuǎn)向國資委，進(jìn)一步 明確各層次代理機(jī)構(gòu)的職能，將國有資產(chǎn)管理的行政性徹底消除。同時(shí)做好國有資產(chǎn)管理的 基礎(chǔ)工作，包括國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、建立國有資產(chǎn)保值 增值指標(biāo)體系和資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)制度等。

2. 制定合理的國有企業(yè)相關(guān)政策。保證國有企業(yè)的職責(zé)就是追求利潤的最大化，實(shí)現(xiàn)股東 資產(chǎn)收益，不再承擔(dān)各種宏觀經(jīng)濟(jì)職能。同時(shí)對(duì)國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組。一是收縮戰(zhàn)線， 加強(qiáng)重點(diǎn)，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)。二是實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)多元化。

3. 構(gòu)建健全的國有資產(chǎn)法律體系。加強(qiáng)立法力度，建立起既符合國際慣例、又適應(yīng)我國具 體國情的國有資產(chǎn)管理、保護(hù)、司法追償法律機(jī)制。在司法方面，加大打擊力度，依法嚴(yán)懲 侵害國有資產(chǎn)的各種犯罪活動(dòng)；加大沒收財(cái)產(chǎn)和罰金力度，打消犯罪分子坐班房但撈實(shí)惠的 僥幸心理。

4. 盡快形成競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。繼續(xù)深化價(jià)格改革，通過市場(chǎng)過程確定國有資產(chǎn)的合理 價(jià)格，客觀真實(shí)的確定其市場(chǎng)價(jià)值；培育和發(fā)展資本市場(chǎng)（產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)）、經(jīng)理人市場(chǎng)；規(guī)范 是市場(chǎng)中介組織，特別是資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)以及會(huì)計(jì)師事物所等審計(jì)機(jī)構(gòu)；消除市場(chǎng)障礙，打破 地區(qū)封鎖、部門壟斷，使國有企業(yè)按照價(jià)值規(guī)律辦事。

5. 構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)和約束機(jī)制。建立國有資產(chǎn)的人格化經(jīng)營，使企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益同各級(jí)代 理人、經(jīng)營者的自身經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合起來。建立和完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和各項(xiàng)規(guī)章制度，調(diào) 整企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，消除“內(nèi)部人控制”，同時(shí)，設(shè)立“決策失誤追究制度”。

國有經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展是我國全面建設(shè)小康社會(huì)，乃至建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化整 個(gè)過程能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵性因素。對(duì)國有資產(chǎn)流失查其原因想其對(duì)策，目的就是杜絕國有 資產(chǎn)的流失，使我國的國有經(jīng)濟(jì)走上健康發(fā)展的軌道。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院博士研究生 上海 200433）

(責(zé)編:賈偉)