我國土地整理有關問題探討

摘 要： 土地整理是土地管理法中的一項基本制度，對我國經濟發展和土地的可持續利用有 著重要的作用。我國目前土地整理的相關制度規定不明確，影響了土地整理的順利開展。文 章就其中的有關問題進行探討，以期進一步完善土地整理制度。

關鍵詞：土地整理 土地整理性質 權利沖突

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4914(2008)05-072-02

土地整理最早出現于德國、法國等歐洲國家，其后在不同國家先后開展了此項活動。 土地整理的目的也從改善農業和林業的生產和勞動條件，發展到協調農業利益與自然保護和 景觀保持的要求。我國土地整理的歷史可以追溯至先秦時期的井田勾恤制，新中國以后，土 地的整理在理論上和實踐上都有了較大的發展。

一、土地整理的涵義及性質

1.土地整理的涵義。 我國《土地管理法》規定：國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經 濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有 效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低 產田，整治閑散地和廢棄地。基于對土地整理的不同理解，有學者將土地整理定義為依據土 地利用規劃，通過對土地利用狀況的調整、改造，實現土地資源的合理配置，提高土地利用 率，實現耕地總量的動態平衡，改善生態環境，保障土地資源的可持續利用，促進經濟和社 會的可持續發展。按整理的范圍不同可以分為農村土地整理和城鎮與公共礦山企業建設用地 整理。有學者將土地整理理解為按照土地利用規劃，對田、水、路、林、村綜合整治， 以提高耕地質量，增加土地有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境的活動。這種解釋 實際是將土地整理視為農地整理。各國由于開展土地整理的時間和目的不同，因而對土地整 理的定義也有不同的表述。例如，德國基于鄉村土地整理與建設土地整理的不同目的、對鄉 村 土地整理的豐富經驗，聯邦立法當局將土地整理的定義規定為：為了改善農業和林業經濟中 的市場和工作條件以及為了促進土地開發和農業技術的進步，對鄉村地產進行重新規劃和調 整。綜上所述，雖然對土地整理概念的表述不同，但基本的涵義是一致的，因此可以將 土地整理解釋為依據土地利用總體規劃，結合土地現狀，采取行政、經濟、工程、技術、法 律等手段，對土地進行調整和重新配置，改善農業生產條件和生態環境，促進土地和經濟的 持續發展。當然，這種解釋也是從農村土地整理的角度來講的，這和《土地管理法》的規定 范圍基本一致。

2.土地整理的性質。 基于土地整理的法律規定和概念解釋，我們分析土地整理行為的性質，即其行為規范是授權 性的、還是義務性的。《土地管理法》規定：國家鼓勵土地整理（似乎應屬于授權性規范） ；地方各級人民政府應當采取措施組織土地整理（應屬于義務性規范）。一方面是鼓勵授權 ，而另一方面則是強制性義務。有學者根據國土資源部《土地開發整理若干規定》第6條， 國家指導土地開發整理活動，將土地整理理解為政府指導行為即行政指導。如果國家對 土地整理實行的是行政指導，那么，農業土地的整理應屬于農村集體經濟組織所有權的范圍 ，國家不可能強制進行。筆者對行政指導的觀點不贊同。因為在一種關系比較復雜的社會中 ，僅依靠個別指導是不可能建立社會秩序的，至少不會建立持久、穩定的社會秩序，這種指 導形式在時間、精力和經濟上會帶來莫大的浪費。因此，我國的土地整理不能是行政指導； 如 果認為土地整理是“法律社會化”的體現，從保護農民土地所有權利益角度，應是授權性規 范，義務性規范就不成立；假如是義務性規范，法律必須規定不履行義務的責任，而《土地 管理法》沒有責任的規定。另外，有學者認為土地整理應采用授權性規范與義務性規范相結 合的方式，以授權性規范為主并兼顧義務性規范。對于土地整理性質的分歧，筆者認為 土地整理屬于義務性規范。因為，首先土地在我國目前的所有權形式是國家所有和集體所有 ，而集體土地的所有權主體缺位。所以，如果以授權性規范為主，以集體的主動性進行土地 整理，不僅近期不可能，而且辦不到。我國《土地承包法》規定農民土地承包時間可以延長 至30年，而每一塊承包的土地幾乎是我國農民的安身立命之本，害怕因土地整理而失去土地 的心理，會使農民拒絕。所以，以授權性規范會影響土地整理的進行。其次，土地整理需要 巨額資金，這些資金不是我國目前某一個經濟組織所能承受的。據統計在我國每進行一畝土 地的整理的投資大概是2000元，復墾一畝廢棄地需要3000-5000元。我們從一些國家對土 地整理投資的比較可以看到義務性規范的必要性（見下表）。再次，從國外的有關規定來看 ，其大多數立法將土地整理的任務由政府來完成，當然其中并不是完全拒絕土地所有人的參 與，但參與者不起決定性作者。例如，德國的《土地整理法》認為，只要對土地所有者有利 ， 土地整理機關認為必要，就可以布置土地整理工作，這里主要考慮的是土地所有者整體的客 觀經濟效益，有時也有可能違背部分土地所有者的意思。因此，賦予國家對土地整理的決定 權，對實現在經濟高速發展中的土地利用平衡，改善農業生產條件和生態環境有重要意義。

二、土地整理實施中的公眾參與制度

從前述土地整理的性質出發，我國的土地整理是由政府推動進行的。那么政府在開展這一工 作過程中應遵循怎樣的程序，就成為土地整理順利實施的關鍵。從我國目前已經開展的土地 整理情況及國外有關的規定看，土地整理一般分為啟動、準備和實施三個階段。而在這三個 階段中，公眾的參與構成整個實施過程不可或缺的內容。所謂公眾參與是指通過一系列的措 施和手段，促使項目的相關群體積極全面地介入項目過程（決策、實施、管理和利益分享等 ）的一種方式。通過這些措施，使當地人與外來者一起對當地的社會、經濟、文化自然資源 進行分析評價，對所面臨的問題和機遇制訂方案，使當地人從項目中最終收益。因此，在土 地整理項目中引入公眾參與是發展的必然趨勢，也是國外已開展土地整理國家的經驗。在聯 邦德國，土地整理的基層組織是由地產主組成的土地整理參加者聯合會，在整理項目規劃、 項目施工及竣工驗收過程中，土地整理參加者聯合會起到重要作用。聯邦土地整理法明確規 定了公眾參與土地整理的組織設置、參與規模、參與形式、參與步驟，以此保證土地整理公 眾參與的合理性和合法性，使土地整理活動真正達到公平、公正的要求。美國在進行土地整 理時也十分重視公眾參與。通過讓公眾參與，至少可以達成以下影響： 提高決策質量，維持可信性和合法性，預測公眾關心程度和態度，把成本減為最小。發揮公 眾的專業知識和創造性，鼓勵直接或者間接的社會財政投資等，從而克服技術和政府行為在 解決問題時存在的局限性。在我國，由德國漢斯基金會資助的山東青州市南張樓村的“村莊 革新——土地整理”項目，就采用了公眾參與的方式，村民參與了從項目的可行性研究到計 劃、規劃設計、實施管理、項目影響評估的整個過程。項目實施中，還特別強調了青年和婦 女的參與性，極大地調動了村民的熱情，項目實施到現在已近十幾年，但仍具有旺盛的生命 力，項目的影響仍在不斷深化。

上述各案為我國土地整理的公眾參與提供了借鑒，并且也從實證的角度論證了實施公眾參與 的現實可行性。在我國，現存的土地集體所有更增加了公眾參與的必然性。我國的集體土地 所有權通過土地承包來實現，承包是一家一戶為單位，在人均土地擁有量少的情況下，土地 的分割已經很零碎，所以要進行土地整理，沒有承包戶的配合而只靠行政命令很難達到目的 ，尤其是對土地權屬的安排，必須通過公眾的參與，制定符合公眾利益的規劃、管理及權利 分割機制。比如政府的土地整理立項決定、土地估價成果、權屬調整方案、土地整理方案等 ，都要向社會公告，征求公眾和相關部門的意見，公眾可以自始至終參與決策，把自己的愿 望納入決策中。防止以行政權代替所有權，漠視農民利益，使當事人矛盾激化。在農地整理 中引入公眾參與，在項目規劃編制過程中，可以增加規劃編制的透明度，有助于克服政府的 “有限理性”，使政府對規劃編制干預行為更加符合社會整體利益和長遠利益。

三、土地整理中的權利沖突的調整原則

土地整理權屬沖突是指在農村土地開發整理過程中涉及到的土地所有權、土地承包權和他項 權利的確認、調整以及變更登記行為。土地整理中的權屬調整是整個項目最復雜的內容之一 ，也是參與土地整理的承包權人及其他權利人最敏感的問題。土地權利的確認、調整是決定 土地整理項目是否成功的重要因素，國外在進行土地整理時對土地的權屬所做的規定較全面 ，規定很具操作性。所以，在我國確立土地權屬的調整原則就成了首要的問題。筆者認為， 首先，權利的調整要遵守可持續發展的原則。可持續發展對土地資源的整理利用不僅著眼于 耕地面積的擴大，還要將土地權利的調整與土地的生產、生態環境聯系在一起，通過土地的 整理使農地利用既符合農民權益人的需要，又面向我國土地利用的將來，將權利人利益、土 地集約經營與土地生態化有機地聯系在一起。其次，堅持土地權利調整的公開、公平、自愿 原則。土地整理涉及到國有、集體土地所有權、承包權及他項權利，權利的復雜性要求必須 堅持公開、公平、自愿。要遵循這一原則，就要求在整理前要依據土地調查和土地登記資料 ，認真做好整理前的權屬狀況的確認，涉及土地調整的一定要依法確認調整后的權屬，并把 所做的資料進行公開，實行公告制度，廣泛征求各有關權利人的意見，土地所有權和使用權 的調整不得造成相關權利人的損失，調整應在各有關權利人協商的基礎上進行。再次，土地 調整應與農業現代化相適應。土地整理的目的之一是提高農業的生產力，而土地的集約利用 就是提高生產力的途徑，因此在土地權屬調整中，對于參與各方之間的飛地、插花地及交界 處的不規則區域，應在各方協商的基礎上，根據地況適當調整，盡量減少飛地、插花地和宗 地的數量。同一承包人有若干地塊時，面積小者應盡量向面積大者集中，以利于農業機械化 操作。最后，土地調整應堅持“誰投資，誰受益”的原則。雖然前面的討論及有關的資料表 述了在我國土地整理的國家義務性，但這并不排除資金來源的市場化。在土地整理過程中， 資金來源的多元化，不僅可以彌補國家資金的不足，同時還可以將大量的社會資金引入，一 方面增加資金的使用效率，另一方面可以加速土地整理的市場化進程。比如在土地整理做得 比較好的蘇南地區，就出現了土地整理公司，其不僅效益好，而且為土地整理的產業化提供 了寶貴的經驗。上述是權利調整時應遵循的幾點原則，但實際中進行的每一宗地的調整也應 因地制宜。

土地所有權的調整可能發生在國家與集體之間。為了使整理后土地連片，在國有與集體所有 土地的不規則處，按等量或等價的方式，在協商的基礎上調整，結果不能使農地權利人的利 益受損或剝奪。集體土地所有權之間的不規則土地調整可以按等量和同質進行，不同所有權 之間的飛地、插花地也應按等量和同質調整。土地承包戶之間的土地使用權原則上應堅持“ 參與各方原有位置不變的原則”。另外，在同一個集體組織，如果有不同地塊，可以根據集 約經營的原則，盡量向面積大的集中，其中土地的數量和質量可以通過差價調整，或在協議 的基礎上選擇差價彌補的方法。對于經濟比較發達的地區，在實行股份制的土地經營方式中 ，權利的調整相應轉化為原有土地在整理后的折股折價上，不存在實際的土地的劃分界限的 調整。對于他項權利例如國有、集體土地的租賃、地役權等，整理后，租賃雙方根據協議可 以繼續租賃經營，也可以協議解除合同。原有土地的地役權在土地整理后如果依然有必要存 在，可以依法設定地役權，如果整理已使地役權的存在沒有必要，則地役權消滅。

四、土地整理中新增土地的處理

根據《土地管理法》的規定，我國目前進行的土地整理工作，主要目的之一就是隨著我國城 市化建設對土地的需求量不斷增大，越來越多的耕地被用于城市建設，為保證耕地數量，實 現占補平衡，所以，土地整理的過程也是土地增量的過程，對于整理后新增土地的處理，也 是整理制度面臨的問題。

所謂新增土地是相對于整理前已登記造冊的產權土地來講的，對于國有土地的整理，理應由 國家所有，而對于農村土地的整理，原則上由集體經濟組織所有，對于不同集體因不規則地 塊而形成的新增土地可以在協商的基礎上，由其分割或按份共有；若是同一集體的新增土地 也可將新增耕地使用權歸當地村集體，由村集體統一經營使用，或由村集體出租，租金按土 地權屬調整方案，公平、合理地分配。另外，隨著土地整理的投資主體的多元化，為激勵資 金的投入，也可以在立項時規定對新增土地使用的處理，以“誰投資，誰收益”進行分配。

參考文獻:

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2.賈生華譯.聯邦德國的鄉村土地整理.北京農業出版社，1999

3.譚斌.土地整理如何保護農民承包經營權.就地說法，2005(6)

4.郭杰.土地整理過程中宏觀調控法律問題研究.中國法學，2003(6)

(作者系武漢理工大學經濟學院博士生 湖北武漢 430070)

（責編；紀毅）