新農村建設中農民土地權益保護問題的法律思考

摘 要： 農民問題是“三農”問題的重中之重，而農民的土地權益問題則是農民問題的 核心所在。農民土地權益被長期漠視乃至被嚴重侵蝕，已引發了諸多的社會問題，構成對社 會穩定的威脅。然而我國農民土地權益保護的實效卻難令人滿意。反觀我國農民權益的保護 機制，無論從觀念層面上，還是在制度安排及其制度操作上，都存在著固有的缺陷。要克服 這些缺陷，切實保護農民土地權益，維護社會穩定，唯有走向法治。

關鍵詞：新農村建設 失地農民 土地權益

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A 文章編號:1004-4914(2008)05-088-02

近年來，為建設社會主義新農村，舉國上下都在積極探索切實保障農民權益的有效途徑 ，黨中央、國務院采取了諸如免學雜費、免農業稅、實行種糧補貼等多種措施以減輕農民負 擔，然而收效卻難以令人滿意，特別是農民土地權益屢受侵害的問題依然存在，在一定程度 上抵消了農村稅費改革的成果，影響了社會主義新農村建設的順利進行。縱觀農民土地權益 嚴重受損的現狀，通觀農民土地權益保障的曲折與艱難，我們堅信，唯有走向法治，才是切 實保障農民土地權益的理性選擇。

一、問題的提出

土地是財富之母。在市場經濟不斷發展完善的歷史時期，土地巨大的經濟價值正不斷顯 現。我國是一個農業大國，更是一個農民大國，受制于國家長期實行的城鄉二元化社會經濟 管理政策，廣大農民在享受不到公共財政提供給市民的失業、醫療、養老、住房等社會保障 的情況下，土地既是農民勞動的對象、工作的場所和生存的依賴，也是農民的醫療保障和養 老保障，更是農民政治權力的依托，還是社會主義新農村建設的場所和最重要的物質基礎。 然而，9.28億農民擁有18.31億畝耕地的事實，①導致了眾多的農業人口與稀缺的耕地 資源之間尖銳的矛盾。盡管如此，僅有的耕地資源還因建設占用、生態退耕、災毀以及農業 結構調整正在逐年減少。②而更為嚴峻的現實是，中國相當一部分農民正沿著不同的途 徑大規模地失去他們賴以安身立命的土地及其權益，那就是緣于集體經濟組織內部的強迫流 轉承包地、截留、侵占征地款和緣于集體經濟組織外部的干預經營自主權以及以低微補償為 特征的農地征收和城中村改造。

2007年7月12日，國土資源部部長、國家土地總督察許紹史向社會通報1～5月全國 土地督察情況時，批評一些市縣政府默許、縱容乃至在背后操縱違法違規用地，未批先用、 以租代征、擅自設立和擴大開發區，擅自調整土地利用總體規劃以及違規侵占基本農田，同 時還指出“從違法用地面積上看，非法批地案占80%，主要是地方政府和涉及政府為違法主 體的案件。”在全社會都在積極響應黨中央號召、為建設社會主義新農村竭盡全力之時，侵 害農民土地權益的問題仍如此嚴重，不能不讓人深感沉重。因此，保護農民土地權益已刻不 容緩，因為保護農民土地權益是踐行“三個代表”重要思想的需要，是調動廣大農民建設社 會主義新農村的積極性和創造性的需要，還是維護社會穩定的需要。

二、問題的現狀

1．強迫流轉承包地侵害農民土地權益。對農民土地權益的這種侵擾主要來源于集體經 濟組織內部，其中以“反租倒包”最為典型。農村“兩委”為牟取非法利益，軟硬兼施，將 低價收回的農民承包地高價出租，導致農民失地，土地權益受到侵害。

2．干預經營自主權使農民苦不堪言。這種侵擾主要來源于鄉鎮政府的所謂“行政指導 ”，即鄉鎮政府出于政績考慮，不顧農民意愿和市場需求，大搞不切合實際的所謂規模經營 ，強制種植，不僅侵害了農民的經營自主權，且往往由于指導失誤造成“規模不效益”的后 果，甚至導致農民血本無歸。

3．以低微補償為特征的農地征收剝奪了農民的土地增值收益。這種侵害主要來源于地 方各級政府及政府有關部門。由于地方政府享有征地的決定權和補償標準的制定權以及爭議 的裁決權，因此，處于強勢地位的地方政府及政府有關部門，以低微的征地補償標準，在“ 經 營土地”的名義下，將低價征收的農民土地高價出讓牟取巨額的土地收益。據報道，一些地 方的土地出讓金收入竟占當地財政收入的40 %～60%，成為典型的土地財政。農民不僅享受不到城市化的利益，其應得的集體土地物權價 值在現行制度內也被合法剝奪。

4．征收無度使農民失地又失業。在農地征收中，具有多征地、征好地利益驅動的地方 政府，并不滿足于為了“公共利益”征地，為 了彰顯政績或牟取非法利益甚至不惜違法征地。然而無論政府征地是否合法，對農民而言， 其結果都是農民失去安身立命的土地及其權益。更為嚴重的是，農民還因為失去了勞動的對 象和工作的場所而失業。按照我國目前城市化進程和基礎設施建設步伐，今后每年需征用農 地280～300萬畝，若按照城鄉人均占有耕地1.4畝計算，就意味著每年新增至少200萬失地農 民。農民失地又失業，在農村社會保障制度缺失的背景下，失地農民的生存問題有可能直接 引發社會的不穩定，因此，失地農民的處境不能不令人擔憂。

5．截留或侵占征地款剝奪農民的進城資本。征地款是農民喪失集體土地所有權的一次 性補償，也是失地農民進入城市的資本。征地補償的對象是農民，但是基層政府或職能部門 卻以“協調費”、“管理費”等名義借機截留和侵占；在村民自治薄弱的地方，村兩委甚至 村主任、村民小組組長也不甘示弱，借機截留、私分征地補償款，使本就低微的補償款到農 民手中時已所剩無幾，農民因此維權抗爭而與地方政府、村級組織發生沖突的事件頻發，已 引起了社會各界的高度關注。

6．城中村改造中將農民宅基地“轉為國有”是對農民土地及其權益的最終剝奪。如果 說農地征收意味著農民失業，那么，城中村改造中農民宅基地“轉為國有”則意味著政府對 農民棲身之地的最終剝奪。因為，多數城中村除了村民的宅基地外，基本上已無耕地可種， 地方政府為了規避對農民宅基地征收的補償規定，普遍沿用計劃經濟時代以農轉居及就業安 置等非貨幣補償方式為特征的“轉地”政策，將農民的宅基地“轉為”國有，不予貨幣補償 ，或補償低于法定的征地補償標準。根據我國《憲法》和《土地管理法》的規定，集體土地 國有化的途徑只有征收，因此，城中村改造中地方政府以地方政府規章的形式規定農民宅基 地“轉為國有”并不予補償或足額補償，違反了憲法和土地管理法的規定，剝奪了農民應得 的物權利益，使集體土地的所有權價值無從體現，引發了一系列矛盾和糾紛。

三、問題的梳理

農民土地權益何以被屢屢侵害，學者們從不同的角度和層面進行了深入研究，筆者認為 原因如下:

1．政策使然。我國建立并實施了一系列把城 市和農村人為割裂為“城鄉二元社會”的制度，國家不僅以城鄉土地的二元所有制來管理在 兩個社會均最有價值的土地財產，還通過征地制度使農民集體土地制度依附于國家土地制度 。為 中國革命做出過巨大犧牲的農民雖然為國家的城市化貢獻出了最寶貴的土地財富和農業資源 ，但是農民很苦、農村很窮、農業發展緩慢的問題至今依然未有大的改觀。因此，自建國時 起實施至今的人為的城鄉差別政策，是農民土地權益頻遭侵凌的根本原因之所在。黨中央、 國務院提出的統籌城鄉、協調發展、建立和諧社會的社會主義新農村建設綱要，就是在此意 義上的一個重大舉措。

2．歷史慣性。我國現行的征地制度是計劃經濟時代的產物。當時國家嚴格的計劃行政 管理制度，使土地的巨大社會價值無法彰顯，土地征收征用及補償問題未被社會重視。雖然《土地管理法》落實了征地補償項目 與標準，但是低微的補償至今仍備受譴責。誕生于計劃經濟時代以政府壟斷和低價補償為特 征并延續至今的征地制度，恰恰成為政府征地無度、掠奪農民的法寶，并進而成為地方政府 大行“土地財政”、廣開土地財源的工具。雖然2004年的《憲法》修正案第20條確立了以公 共利益為目的、以依法補償為條件的土地征收制度，但是仍無力抗拒幾十年歷史慣性的延續 。

3．立法失范。上世紀90年代隨著計劃經濟體制的改革，立法 相應調整了供地制度，對經營性用地項目改為國有土地的有償使用，即政府通過收取用地單 位土地使用權出讓金的辦法，將國有土地一定年限的使用權出讓。③供地制度改革了， 征地制度卻未改變，用計劃經濟的行政手段強制低價征地，用市場經濟的辦法高價出讓土地 ，而且征地的補償標準與供地的價格均由政府單方面決定，集體經濟組織和失地農民沒有話 語權。城鄉建設用地市場存在的體制性分割，導致農民的不動產權益無法充分實現，客觀上 形成了公共權力機構多占地多得益的機制，刺激著地方政府不斷掀起征地狂潮，弱勢農民的 土地權益被不斷侵蝕。

4．政府的強勢介入。由于憲法對“為了公共利益的需要”這一征地目的的規定過于原 則和籠統，特別是將“公共利益”的解釋權授予政府，導致政府（主要是地方政府）在征地 環節始終處于強勢地位。雖然2004年《憲法》修正案對土地征收征用條款作了重大修改，增 加了“給予補償”的規定，突出了對農民利益的保護，但是由于政府既是征地補償標準的制 定者，又是供地價格的決定者，還是征地補償爭議的裁決者，因此，政府在征地過程中的強 勢地位并未改變。④

5．監督乏力。政府強勢介入土地征收，對征地權的監督就尤為重要。作為地方國家權 力機關，地方人大的法定職責之一就是監督同級政府和司法機關（即“一府兩院”）的工作 是否合憲。但是，從各地的實踐看，地方人大對同級政府的監督明顯不力，以至于地方政府 明目張膽的違法征地活動普遍未得到及時制止和糾正，客觀上縱容了損害農民土地權益的違 法行為，引發了一系列矛盾和沖突，影響了社會的和諧與穩定，不利于社會主義新農村建設 的進行。

四、對策與思路

1.在觀念上，要正確認識農民這個最大的利益主體，尊重農民新農村建設主體的法律地 位，徹底摒棄視農民為二等公民的錯誤思想觀念，樹立農民與市民平等的觀念，“給農民以 憲法關懷”和“完全的國民待遇”，這是確保農民土地權益的社會思想基礎。保護農民土地 權益是法治社會的應有之意，也是城鄉協調發展的基本要求。如果在立法的觀念上不改變鄙 視和輕視農民的慣性思維，農民的土地權益就不會受到法律的充分保護，執法活動也會因此 而大打折扣。

2.在立法上，首先應依法確認農民集體土地所有權的主體，徹底解決權力主體虛位的弊 端。筆者同意“農民集體即村民小組”的觀點，因為村民小組擁有絕大部分耕地的所有權， 是最大的集體土地所有權主體。⑤農民集體土地所有權主體的實在化，可以有效杜絕少 數人的操控和鄉村干部的土地尋租行為，從而實現私權利對公權力及準公權力的制約。其次 ，用法律公平界定農民集體土地所有權的內容和范圍，保護農民集體土地所有權的完整性、 獨立性和穩定性，使其成為與國家土地所有權平等的財產權利。再次，依法嚴格界定“公共 利益”的概念和范圍，徹底解決以“公共利益”為名為經營性項目行土地征收之實的問題。

3.在制度上，首先應強化國家對集體土地的用途管理制度，讓政府推出對農民土地利益 的角逐，從而切斷國家對農民集體土地實質上的控制，真 正還權于農，依法確立和形成有利于城鄉協調發展的利益格局。其次，將以營利為目的的經 營性用地項目的土地供應交給市場，讓農民參加與買方平等協商土地供應價格的談判，確保 其真正享有土地物權的價值和利益，讓政府退出對農地利益的角逐，使其通過稅收手段管理 土地的市場交易，真正履行其市場裁判者的應有職能。

4.在司法中，首先，強化政府的依法行政職能是保護農民土地利益的關鍵所在。如前所 述，由于我國調整農民利益的法律和制度固有的缺陷，政府及其工作人員對農民利益的損害 最為嚴重。更為重要的是政府職能如與部門利益聯姻，其職能就難以正確履行。由于我國現 行體制下征地與供地制度的缺陷，基層政府為了謀取巨額土地利益甚至不惜與農民爭利，要 求政府依法行政顯然是強人所難。因此，司法機關的公正司法是保護農民土地利益的最后一 道防線。但是，我國司法機關由于體制性原因并未真正獨立，在地方政府的財政利益與農民 的土地利益沖突之時，司法的天平自然會向政府一側傾斜。因此，政治經濟體制改革和司法 改革一天不到 位，農民土地權益的保護問題就難以落實和解決，新農村建設工作就難以收到實效。

5.在監督中，強化地方人大對同級政府的監督職能尤為重要，如審查和監督政府的大宗 征地項目的合法性，確保政府切實履行依法征地、依法補償的職責，或者監督司法機關對農 地征收行政案件以及侵害農民土地權益的民事或刑事案件的公正審理，遏制政府征地活動中 的違法行為，對影響惡劣、情節嚴重的違法征地案件可以通過要求和督促行政主管部門以追 究責任人行政責任的方式履行并實現人大的監督職能。

［本文系陜西省社會科學基金項目資助課題的階段性研究成果（課題編號：07F003Z）］

注釋:

①周建春.從耕地流失談農民土地權益的保護［J］. 中國發展觀察，2005 (3)

②白呈明.農民失地問題的法學思考［J］. 人文雜志， 2003 (1)

③嚴薇.關于解決征收征用土地中侵害農民利益問題的思考［J］. 中國監察， 2006(12)

④朱林興.切實規范集體土地征收征用制度.國土資源網， 2005.4.12

⑤白呈明.走出農地所有權困境的現實選擇［J］. 當代法學，2002(9)

(作者單位：西安財經學院 陜西西安 710061)

(責編:賈偉)